Sentencia 2013-01154 de agosto 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho

Rad.: 05001-23-33-000-2013-01154-01 (21785)

Demandante: SU DISTRIBUIDOR S.A.

Demandado: Municipio de Itagüí

Temas: Debido proceso. Acto previo a la liquidación de obligaciones tributarias.

Sentencia segunda instancia

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico.

Le corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos demandados, proferidos por el Municipio de Itagüí, que liquidaron a cargo de la actora un saldo correspondiente al impuesto de Industria y Comercio y la sobretasa bomberil.

Para el efecto es necesario determinar si dicho cobro está limitado, como lo afirma la demandada, al tributo causado en el primer semestre del año gravable 2010, o si, por el contrario, recae también sobre ingresos generados en fecha posterior.

Así mismo, deberá establecer si con la expedición de los actos demandados se vulneró el debido proceso de la actora, comoquiera que esta alega que la liquidación no estuvo precedida de un acto que pusiera de manifiesto los fundamentos del cobro y permitiera su discusión, esto es, un requerimiento especial en el caso del año gravable 2010, y un emplazamiento para declarar respecto del año gravable 2011(1).

2. Aspecto previo.

2.1. El a quo negó el cargo relativo a la violación del debido proceso, con fundamento en la falta de una referencia normativa concreta que permitiera determinar el procedimiento que debía seguirse en la expedición de los actos acusados, y que según la demanda fue omitido.

2.2. Para la Sala, los argumentos expuestos por la actora en primera instancia dan cuenta con claridad del fundamento del cargo y, en esa medida, era necesario que este se analizara de fondo, como se hará en esta instancia.

Repárese en que la demandante precisó que la vulneración se configuraba con ocasión de la falta de un acto previo a la liquidación hecha en los actos cuestionados, esto es, un requerimiento especial en relación con el año gravable 2010 y un emplazamiento para declarar frente al año gravable 2011.

Así las cosas, es claro que los procedimientos que según la demanda fueron omitidos son el de aforo y el de modificación de declaraciones privadas, ambos regulados en el estatuto tributario nacional y el Acuerdo Municipal 006 de 2006(2), propios del procedimiento de fiscalización en asuntos tributarios y, por lo tanto, aplicables al caso.

2.3. En esas condiciones, debe la Sala analizar el cargo de violación al debido proceso, pues a pesar de que no se especificó la norma legal que la administración desconoció en la expedición de los actos cuestionados, existen elementos suficientes para establecer con certeza las disposiciones presuntamente vulneradas.

2.4. Téngase en cuenta además, que en la audiencia inicial el tribunal se pronunció sobre la excepción de inepta demanda por ausencia de concepto de la violación, propuesta por el ente demandado, y concluyó que los cargos expuestos estaban debidamente fundamentados.

2.5. No obstante, se precisa que el análisis que en ese sentido corresponde a la Sala recae únicamente en relación con el año gravable 2010, pues aunque la actora pide la nulidad total de los actos demandados, y estos últimos también hicieron referencia a otros periodos gravables (2007 a 2009), lo cierto es que su ataque está dirigido exclusivamente a la liquidación del ICA del año gravable 2010, fecha en la que trasladó su sede a otro municipio.

3. De los valores liquidados en los actos demandados.

3.1. La discusión en relación con el período y valores liquidados en los actos demandados surge porque el Acuerdo 006 de 2006 (art. 151), al definir los elementos básicos del impuesto de industria y comercio, señala que el período gravable corresponde al año calendario siguiente a aquel en que se causan los ingresos gravados. Así mismo, afirma que el tributo se causa el último día del año gravable y que es en dicho año que debe declararse y pagarse el tributo.

3.2. La norma precisa también que existe un año o periodo base, que es aquel en que se perciben los ingresos susceptibles de ICA.

En esa medida, distingue claramente dos momentos en la causación y exigibilidad del tributo: el primero corresponde al año base, en el que se reciben los ingresos gravados, y el segundo, al año en que se declara y paga el impuesto.

En otras palabras, el acuerdo municipal no varía la dinámica de causación y declaración del ICA definida en la Ley 14 de 1983. Lo que ocurre es que denomina al periodo gravable y a la vigencia fiscal de manera distinta a la que tradicionalmente se conoce. Al primero se refiere como año o período base, y a la segunda la denomina período o año gravable.

3.3. Con fundamento en esas definiciones, la actora entiende que en relación con los ingresos percibidos en el primer semestre del año 2010 no se perfeccionó la obligación tributaria, toda vez que durante el año gravable, que en los términos del acuerdo municipal es el 2011, ya no realizaba actividades sujetas al gravamen en el Municipio de Itagüí.

Así mismo, que los valores liquidados en los actos cuestionados incluyen un cobro de ICA por los años 2010 y 2011, pese a que en esos períodos no percibió ingresos en el Municipio de Itagüí. Todo, porque aquellos hacen referencia al “año base 2010” y el “año gravable 2011”.

3.4. La Sala no comparte dichas conclusiones.

3.4.1. Como ya se precisó, aunque el Municipio de Itagüí denomina de manera diferente los conceptos de “periodo gravable” y “vigencia fiscal”, lo cierto es que distingue entre el momento de causación del gravamen y el periodo de declaración y pago.

En esa medida, una vez causado el impuesto en el año 2010, el contribuyente estaba obligado a su pago, con independencia de que durante el año siguiente ya no estuviera realizando el hecho generador en dicho municipio.

Recuérdese que el hecho generador del impuesto de Industria y Comercio es la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios gravadas(3). De manera que otros aspectos, como la fecha fijada para su declaración, no inciden en la determinación de la obligación tributaria, pues esta se perfecciona cuando se configura el hecho generador.

Por eso, en relación con los ingresos percibidos por SU DISTRIBUIDOR Ltda. en el primer semestre del año 2010, el impuesto se causó y perfeccionó pues no se discute que en ese periodo ejerció actividad comercial, aunque su pago debiera hacerse en el año 2011.

Se encuentra acreditado en el expediente y no es objeto de discusión, que el último pago por concepto de ICA realizado por la actora en el Municipio de Itagüí tuvo lugar en el año 2010(4). Ese pago corresponde al gravamen por los ingresos percibidos en el año 2009, pues se repite, el impuesto de Industria y Comercio es de vigencia expirada.

Repárese en que la declaración presentada por la actora en el año 2010, expresamente señala que los ingresos computados en la base gravable son los obtenidos en el año 2009(5).

Así las cosas, es claro que la actora no pagó el impuesto causado por los ingresos recibidos con ocasión de la actividad comercial realizada en el Municipio de Itagüí en el primer semestre del 2010, por lo que el cobro que de ese periodo se hizo en los actos demandados, era procedente.

3.4.2. De otra parte, del análisis de los actos cuestionados se advierte que estos no liquidaron ICA por ingresos posteriores al mes de junio de 2010.

En la imputación de pagos que hace el Municipio de Itagüí en la Resolución Nº 15455, precisa que el último periodo facturado es el correspondiente al 2010-2011, esto es, el año base 2010.

El valor liquidado por ese periodo se calculó con fundamento en la certificación de ingresos expedida por el revisor fiscal(6), según la cual, en el periodo del 1 de enero al 30 de junio de 2010, los ingresos de la compañía fueron de $6.589.713.890. A ese valor aplicó la tarifa del 0.0060, lo que arrojó un monto de $ 39.538.283, que fue el impuesto liquidado por la administración, más el 1.5% correspondiente a la sobretasa bomberil ($ 593.074).

3.5. En esas condiciones, es claro que los valores liquidados por los actos demandados no incluyeron los ingresos obtenidos con posterioridad al traslado de la empresa al Municipio de Sabaneta y, por lo tanto, el cargo no prospera.

4. Violación al debido proceso por falta de un acto previo a la liquidación.

4.1.- Esta Sección ha dicho que aquellos actos administrativos que liquidan tributos o sanciones tributarias, bien porque modifiquen las declaraciones privadas o porque impongan una obligación que no fue declarada (liquidación de aforo), deben estar precedidos de un acto previo en que se manifiesten las razones de la liquidación, de manera que el contribuyente pueda ejercer el derecho de defensa en sede administrativa(7).

4.2.- En el caso concreto se advierte que, una vez presentado el formato de novedades en que se informaba el cese de actividades en el Municipio de Itagüí, el ente territorial expidió el oficio Nº 19526 en el que relacionaba los pagos realizados por la actora, correspondiente al Ica de las vigencias fiscales 2008, 2009 y 2010 (años base 2007, 2008 y 2009), así como algunos pagos pendientes o al menos no reportados en tales periodos. En ese sentido, señaló el oficio:

“La empresa SU DISTRIBUIDOR S.A. solicitó por medio del formulario de novedades 1470 el cierre de la empresa con código 2019-00100 a la fecha 30 de julio de 2010. Una vez verificado en el sistema los pagos realizados por el contribuyente, se pudo establecer vacíos en los mismos, de períodos pasados los cuales deben solucionarse, por tal motivo, anexamos el reporte para su estudio y verificación en espera de su pronunciamiento para saber qué acción debemos tomar y de esta manera poder terminar el proceso por Ustedes solicitado. 

(...) 

Una vez informado de lo anterior, le invitamos a aportar los documentos requeridos para formalizar el cierre y liquidación del establecimiento en el término de diez (10) días hábiles... en la subsecretaría de rentas de la Alcaldía de Itagüí(8) 

Así las cosas, la administración precisó que el cierre del registro de la actora como contribuyente del ICA en el Municipio de Itagüí estaba sujeto a la acreditación del pago de dicho gravamen a la fecha del cierre.

En esas condiciones, era deber de SU DISTRIBUIDOR S.A. acreditar estar “a paz y salvo” en relación con la obligación tributaria cuya cancelación solicitó.

Al respecto, repárese en que esa condición de procedencia de la cancelación del registro (la realización del pago) deriva directamente del estatuto tributario municipal de Itagüí (Ac. 006/2006(9)), que señala:

ART. 203.—Monto mensual del impuesto de industria y comercio y de avisos y tableros. (...) 

PAR.—Si por cualquier motivo el registro del contribuyente se debe cancelar, antes de aceptársele deberá pagar las cuotas mensuales del periodo gravable pendiente de pago”. 

“ART. 531.—Obligación de informar el cese de actividades. Los responsables del impuesto de industria, comercio y complementario de avisos y tableros que cesen definitivamente en el desarrollo de actividades sujetas a dicho impuesto, deberán informar tal hecho, dentro de los treinta (30) días siguientes al acaecimiento del mismo, presentando una solicitud a la subsecretaría de rentas, adjuntando copia de la declaración y liquidación privada, con base en los ingresos brutos obtenidos hasta el último día de operaciones, con constancia de pago de la liquidación privada. 

La subsecretaría de rentas verificará la información de la declaración presentada, y el pago del impuesto respectivo, antes de proceder a ordenar la cancelación del registro, mediante acto administrativo. 

Recibida la información, la Secretaría de Hacienda procederá a cancelar la inscripción, matrícula o registro, previa las verificaciones a que haya lugar. 

Mientras el responsable no informe el cese de actividades, estará obligado a presentar la declaración del impuesto de industria, comercio y avisos”. (Subrayas fuera del texto).

4.3. No obstante, en respuesta a dicho oficio, la actora envió una relación con los números de las facturas correspondientes a los pagos faltantes correspondientes a las vigencias fiscales 2008 y 2009, la fecha y la entidad bancaria en que se realizaron(10), pero no se refirió al ICA del año gravable 2010.

4.4. En vista de que el contribuyente no acreditó haber declarado y pagado el ICA adeudado a la fecha del cierre de su establecimiento comercial, tal como era su obligación en los términos de los artículos 203 y 531 del estatuto tributario municipal, y como se requirió en el oficio Nº 19526, la administración, mediante los actos demandados, liquidó de manera oficial la obligación tributaria omitida, por el año gravable 2010.

4.5. Del recuento anterior se advierte que la administración requirió a SU DISTRIBUIDOR S.A. para que realizara y acreditara el pago del ICA adeudado a junio de 2010 (fecha de cierre), y ante la omisión de aquel, procedió a liquidar el impuesto de manera oficial, con fundamento en la certificación de ingresos del revisor fiscal de la empresa(11), aportada como documento anexo a la solicitud de cierre del registro de la empresa como contribuyente del ICA en el Municipio de Itagüí.

Por lo tanto, es claro que frente al impuesto liquidado por el año base 2010, que es el periodo objeto de discusión, la administración manifestó su intención de cobro en relación con el impuesto omitido y, en esa medida, no se desconoció el debido proceso.

No prospera el cargo.

4.6. En esas condiciones, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

5. Costas.

La parte demandante apeló la condena en costas argumentando que no había lugar a su imposición, porque no se acreditó que hubiera obrado de mala fe o con temeridad.

No se condena en costas (gastos o expensas del proceso y agencias del derecho), en ambas instancias, porque en el expediente no se probó su causación, como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia se revocara el numeral tercero de la sentencia apelada y se confirmará en lo demás.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFIRMAR los numerales primero y segundo de la sentencia del 03 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. REVOCAR el numeral tercero de la sentencia apelada.

3. Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Consejeros: Milton Chaves García, Presidente de la Sección—Stella Jeannette Carvajal Basto—Julio Roberto Piza Rodríguez—Jorge Octavio Ramírez Ramírez».

1 Como se verá más adelante, en realidad la administración nunca se refirió al año gravable 2011, como erróneamente afirma la actora, pues al hablar del 2011 aquella aludía a este como vigencia fiscal en la que se declaraba y pagaba el ICA por los ingresos del año 2010.

2 Artículos 578 a 584 y artículos 565 a 577.

3 Artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983.

4 Fl. 147.

5 Casilla 20. Fl. 147.

6 Fl. 134. Aportada como anexo a la solicitud de cierre del registro en el listado de contribuyentes del ICA del Municipio de Itagüí.

7 Ver, entre otras, sentencia del 12 de noviembre de 2015, (Exp. 20633), C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, sentencia del 25 de octubre de 2017 (Exp. 20499), C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto.

8 Fl. 131.

9 Vigente para la fecha de los hechos.

10 Fl. 125.

11 Fl. 134.