Sentencia 2013-01303/3318-2013 de marzo 20 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Rad.: 11001-03-25-000-2013-01303-00

Num. Interno: 3318-2013

Demandante: Lucy del Carmen Camargo Palencia

Demandado: Departamento de Boyacá

Tema: Recurso extraordinario de revisión - Ley 1437 de 2011.

Bogotá D.C., veinte de marzo de dos mil dieciocho

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala.

1. Competencia y oportunidad.

El presente recurso extraordinario de revisión se rige por la Ley 1437 de 2011(8), siendo competente esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso 2 del artículo 249 ibídem, según el cual las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado conforme a la materia conocen del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los tribunales administrativos.

Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, advierte la Sala que la sentencia objeto de éste se profirió el 1 de septiembre de 2011 quedando ejecutoriada el 29 del mismo mes y año(9), y se presentó el escrito del recurso en la Secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 2 de septiembre de 2013, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la cual entró a regir el 2 de julio de 2012(10).

La anterior situación temporal permite a la Sala indicar que el legislador en los incisos 2º y 3º del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, prevé lo siguiente:

“Este Código sólo se aplicara a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminaran de conformidad con el régimen jurídico anterior”.

Conforme a esta disposición encuentra la Sala que la Ley 1437 de 2011 mantiene el principio general de la irretroactividad, según el cual ésta rige para las actuaciones y procedimientos que se inician a partir de su vigencia; y los procedimientos en trámite se rigen por la ley derogada, ultractividad de la ley.

Sobre los efectos en el tiempo de la ley procesal, la Corte Constitucional en Sentencia C-619 de 2001(11), precisó:

“La norma general que fija la ley es el efecto general inmediato de las nuevas disposiciones procesales, salvo en lo referente a los términos que hubiesen empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, las cuales continúan rigiéndose por la ley antigua. Esta norma general, en principio, no resulta contraria a la Constitución pues no tiene el alcance de desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, que es lo que expresamente prohíbe el artículo 58 superior”. (Negrillas fuera del texto).

A su turno, señala la Sala que el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 establece que en los aspectos no regulados por este código se seguirá el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso, el cual en el artículo 624 que modificó el 40 de la Ley 153 de 1887(12), dispone:

“Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad” (Negrilla fuera del texto).

Acorde con las disposiciones referidas la Sala se ha pronunciado en repetidas providencias sobre el tema, señalando:

“Así las cosas, como los términos que hubieren comenzado a correr se regirán por las leyes vigentes cuando empezaron aquellos, para decidir si es oportunamente presentado o no un recurso extraordinario de revisión, se debe verificar en la jurisdicción contencioso-administrativa si es el Código Contencioso Administrativo o el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo el que se encuentra en vigor el día siguiente en que alcanza su ejecutoria el fallo objeto de dicho mecanismo, de tal forma que hasta el 1º de julio de 2011, se tendrán 2 años para incoarlo (CCA) o, de lo contrario, se contará con tan solo 1 año a partir del 2 de los mismos mes y año, ya que a partir de esa fecha entró a regir el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Visto lo anterior, dado que la sentencia objeto del presente recurso extraordinario de revisión, alcanzó su ejecutoria el 28 de marzo de 2011 (fl. 19 vuelto), es decir, en vigor del Código Contencioso Administrativo, código que prevé un término de dos (2) años siguientes a la ejecutoria del respectivo fallo, se tendrá como oportunamente presentado, toda vez que se incoó (sic) el 21 de marzo de 2013 (fl. 2)”(13).

En este orden de ideas, en el sub lite el término para presentar el recurso extraordinario de revisión empezó a correr el 30 de septiembre de 2011 en vigencia del Código Contencioso Administrativo, el cual establecía en el artículo 187 que el recurso deberá interponerse dentro de los 2 años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia, por ende, en el asunto sub examine el plazo vencía el 30 de septiembre de 2013, y el recurso se presentó por el apoderado de la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia, el 2 de septiembre de 2013, es decir dentro de la oportunidad procesal.

2. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión.

Como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades, conforme a las causales previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, siendo la principal finalidad de este recurso el restablecimiento de la justicia(14).

El recurso de revisión no implica el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones consagradas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social. Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se consagró como un medio extraordinario de impugnación.

La procedencia de este recurso se encuentra sujeta al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador(15).

Las causales de revisión tienen por objeto garantizar la justicia de la sentencia, el principio de la cosa juzgada y el derecho de defensa, siempre y cuando hubieren sido transgredidos por motivos trascendentes o externos al proceso. La estructura interna del fallo, esto es, la normatividad sustancial en la cual se fundamentó, no es atacable por la vía de la revisión, dado que los errores en que haya podido incurrir el juez al decidir son aspectos ajenos al recurso(16).

En relación con las formalidades del recurso, el artículo 252 de la Ley 1437 de 2011 establece que debe interponerse mediante escrito; i) en el cual se señale el nombre y domicilio del recurrente; ii) la designación de las partes con sus representantes; iii) los supuestos de hecho y de derecho que le sirven de fundamento; iv) la indicación precisa y razonada de la causal en que se funda; y v) adjuntar las pruebas que tenga en su poder y solicitar las que pretenda hacer valer.

3. Problema jurídico.

En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia, debe la Sala establecer si procede dejar sin efectos la Sentencia del 1º de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, la cual revocó la providencia del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja que negó las pretensiones de la actora, y en su lugar se inhibió de pronunciarse de mérito. Para el efecto se analizará si se configura la causal del numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es decir, si al declararse inhibido se establece una nulidad en el fallo que puso fin al proceso originada por el desconocimiento de los principios de congruencia y la non reformatio in pejus.

Para el efecto se abordarán los siguientes aspectos: 3.1 Marco normativo y jurisprudencial de la causal del numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011; y 3.2 Caso concreto.

3.1. Marco normativo y jurisprudencial de la causal del numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

La parte recurrente invoca como sustento del presente recurso extraordinario de revisión la causal del numeral 6º del artículo 188 del Decreto 1º de 1994, que hoy se encuentra regulada en el artículo 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece:

“ART. 250.—Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…)

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

(…)”

Respecto de la causal del numeral 6º del artículo del artículo 188 del Decreto 1º de 1984, hoy contenida en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado ha precisado:

“Recurso Extraordinario de Revisión - Causal sexta. Nulidad originada en la sentencia / Causal Sexta Del Recurso Extraordinario De Revisión - Configuración.

Para que se configure esta causal resulta necesario que el vicio se genere en el preciso momento en que se dicta la sentencia objeto de censura contra la cual no procede el recurso de apelación, pues si se trata de un reclamo acaecido en una etapa previa a ésta, no tendrá cabida el recurso extraordinario de revisión, salvo, que se trate de circunstancias que aunque ocurrieron con anterioridad a esta etapa procesal no pudieron ser advertidas por el recurrente que solo las conoció con la sentencia. Lo contrario, equivaldría a permitir que el mencionado recurso se convierta en una oportunidad para subsanar la incuria o desidia en que las partes incurrieron en el trámite del proceso ordinario al no proponer las nulidades del caso de acuerdo con las reglas de oportunidad previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil, o para proponer nulidades que quedaron saneadas en los términos del artículo 144 ib. Ahora bien, sobre los supuestos que dan origen a esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado los siguientes: a. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. b. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. c. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos jueces de los requeridos legalmente. d. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada]. e. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez. En resumen, puede decirse que las causales de nulidad de las sentencias están enmarcadas en dos grupos a saber, el compuesto por las irregularidades originadas en vicios que constituyen causal de nulidad del proceso y solo pudieron ser advertidos en la sentencia y, las relativas a los vicios que contiene la sentencia(17)(18).

Determinadas por la jurisprudencia las situaciones procesales que permiten la configuración de la casual del numeral 6º del artículo 188 del Decreto 1º de 1984, hoy numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala pasa a definir el caso concreto.

3.2. Caso concreto.

Con el fin de demostrar la causal contenida en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la parte actora estima que se originó nulidad en el fallo de segunda instancia al desconocer el Tribunal Administrativo de Casanare los principios de congruencia y non reforamtio in pejus, pues de acuerdo con el inciso 2º del artículo 31 de la Constitución Política el fallador de segunda instancia no estaba facultado “para desmejorar” la decisión del Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja, el cual había determinado que el oficio del 27 de diciembre de 2001 era un acto administrativo, pese a ello se apartó del acervo probatorio allegado en legal forma al proceso, declarando que el citado oficio no era acto administrativo, en consecuencia se inhibió de pronunciarse de fondo.

Conforme a los argumentos a que esgrime la parte actora, la Sala determinará si concurren los presupuestos para que se configure la causal prevista en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, a saber, i) que no procede recurso de apelación contra la sentencia objeto de revisión; y ii) que la nulidad procesal se origine en la sentencia que puso fin al proceso.

Que no procede recurso de apelación contra la sentencia objeto de revisión.

Se encuentra acreditado que la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento de Boyacá, el 22 de marzo de 2002(19), la cual en primera instancia se falló el 28 de agosto de 2008 por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja, negando a las pretensiones de aquélla(20) y, el Tribunal Administrativo de Casanare mediante Sentencia del 1º de septiembre de 2011 resolvió el recurso de apelación revocando el numeral primero de la decisión proferida el 28 de agosto 2008 por el juzgado, y en su lugar se inhibió de pronunciarse de mérito(21).

Así entonces, por tratarse de una sentencia de segunda instancia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia contra el Departamento de Boyacá, la Sala encuentra que se cumple con este presupuesto.

Que la nulidad procesal se origine en la sentencia que puso fin al proceso.

Indica la Sala que tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado para que se configure la causal del numeral 6º del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, hoy numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, es obligatorio que el vicio se genere en el momento en que se dicta la sentencia objeto de revisión, de acuerdo con los supuestos que se enunciaron en el marco jurisprudencial(22), y dentro de las situaciones procesales para que prospere el recurso extraordinario de revisión se encuentra proferir la sentencia desconociendo los principios de congruencia y la non reformatio in pejus, en consecuencia se pasa a estudiar los fundamentos de la parte recurrente sobre estos aspectos.

Del principio de congruencia y non reformatio in pejus. 

Respecto de estos principios la Sala encuentra regulado el de congruencia en el artículo 281 del Código General de Proceso, anteriormente lo preveía el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, normas aplicables por remisión a la jurisdicción administrativa de acuerdo con el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011(23). Las citadas normas procesales definen el principio, así:

“La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley. (…)”

Sobre el principio de congruencia la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, expresó:

“El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el 305 del Código de Procedimiento Civil, que señala que el juez en la sentencia debe analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones”. No debe olvidarse además, que conforme al artículo 304 del Código de Procedimiento Civil la parte resolutiva “deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda...”. Dado que con la definición del proceso se busca la certeza jurídica, la norma le impone al juez el deber de claridad respecto de la sentencia, noción que se opone a las decisiones oscuras, ambiguas o dudosas. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia”(24).

De acuerdo con lo expuesto, el principio de congruencia debe ser interno y externo. El primero obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y el segundo, el externo, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación.

Entonces, para la Sala el principio de congruencia procesal tiene como finalidad que la providencia se encuentre en concordancia y armonía entre lo probado y lo pedido por las partes garantizando un debido proceso.

A su turno, el principio de la non reformatio in pejus o prohibición de reformar la sentencia en perjuicio del apelante único está previsto en el inciso 2º del artículo 31 de la Constitución Política, así:

“ART. 31.—Toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.

El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.”

Este principio constitucional está desarrollado, entre otras normas, en el inciso 4º artículo 328 del Código General del Proceso(25), aplicable en la jurisdicción administrativo por expresa disposición del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, de acuerdo con el cual la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al recurrente, y frente al apelante único el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los aspectos objeto de apelación, debiendo respetar y mantener incólume la sentencia en los aspectos no apelados.

En ese sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, al sostener:

“Es decir, cuando el apelante —como en este caso— es único, y no está consagrada la consulta en favor de la parte que no apeló, el juez ad quem no podrá hacer más gravosa su situación, en virtud del principio de la no reformatio in pejus, el cual constituye un límite a la apelación que se establece en el entendido de que el recurso se interpone por aquél respecto de lo que le resulta desfavorable de la providencia. Dicho de otro modo, en virtud del citado principio, la materia objeto de la alzada se contrae sólo a aquello que perjudicó al apelante, garantía de estirpe constitucional ligada al derecho al debido proceso, consagrada en el inciso segundo del artículo 31 de la Constitución Política, que señala que “[e]l Superior no podrá gravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”, y que es aplicable a todo tipo de procesos”(26).

Definidos temáticamente los principios que estima la parte recurrente desconoció el Tribunal Administrativo de Casanare con la expedición de la Sentencia del 1º de septiembre de 2011, la Sala entra a determinar sí el fallador al inhibirse para pronunciarse de mérito incurrió en la causal objeto de estudio.

De la inhibición.

La Sala advierte que la aplicación de la figura de la inhibición en las providencias es excepcional, pues la regla general es que el fallador se pronuncie de fondo y, así lo sostiene la Corte Constitucional:

“Providencia Inhibitoria Carácter excepcional

La inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, no debe ser la forma corriente de culminar los procesos judiciales. Ha de corresponder a una excepción fundada en motivos ciertos que puedan ser corroborados en los que se funde objetiva y plenamente la negativa de resolución sustancial. De lo contrario, es decir, mientras no obedezca a una razón jurídica valedera, constituye una forma de obstruir, por la voluntad del administrador de justicia, el acceso de las personas a ella”(27).

Así las cosas, para la Sala está acreditado que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia como apelante único solicitó que se revocara el fallo de primera instancia que había negado las pretensiones de la demanda, y el Tribunal Administrativo de Casanare al resolver el recurso decidió inhibirse de pronunciarse de mérito, al determinar que el oficio del 27 de diciembre de 2001 con el cual le comunicaron la supresión del cargo a la recurrente no era un acto administrativo; y sobre los Decretos 1844 y 2276 de 2001 adujo que éstos no se refieren específicamente a la demandante sino de manera general a la restructuración de la planta de la entidad territorial, por lo que se debió demandar fue el acto de reincorporación(28).

Respecto de si el oficio sobre la supresión de un cargo de la planta de personal es un acto administrativo, la Sala precisa que este tema no ha sido pacífico en la jurisdicción debiendo acudir a los diferentes criterios hermenéuticos para establecer cuando aquél contiene una decisión unilateral de la administración que produce efectos jurídicos respecto del empleado, para el caso concreto debe la Sala advertir que la Sección Segunda del Consejo de Estado(29) al resolver un asunto similar al que nos ocupa sobre la supresión de cargos en la planta de personal del Departamento de Boyacá mediante el Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, determinó que el oficio de información del 27 de diciembre del mismo año no era un acto administrativo, para el efecto sostuvo:

“En esas condiciones, el Director de Talento Humano es el que garantiza la administración de personal dentro del marco de las disposiciones legales que la regulan, siendo ésta la Autoridad encargada de poner en conocimiento del demandante la decisión de la supresión de su cargo efectuada mediante el Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001, sin que pueda afirmarse que tal comunicación es un acto administrativo.

Quiere decir, que el citado Oficio de 27 de diciembre de 2001, suscrito por el Director de Talento Humano del Departamento de Boyacá, comunicándole al demandante que el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 45 ha sido suprimido y le brinda la opción de ser incorporado o percibir la indemnización, no es enjuiciable debido a que ésta Jurisdicción está facultada para juzgar actos administrativos,(30) máxime que no fue el acto que retiró del servicio al demandante, pues apenas constituye una actuación de trámite en obedecimiento a lo dispuesto por el artículo 44 del Decreto 1568 de 1998, lo que impide un pronunciamiento de fondo.

Si en gracia de discusión pudiera anularse, ello resultaría infructuoso, pues no tendría ningún efecto jurídico respecto a los actos que determinaron la supresión de cargos (D. 1844/2001) y la incorporación de funcionarios, de tal manera que no procede emitir pronunciamiento de mérito en relación con la comunicación impugnada y por ende se confirmará la inhibición, tal y como lo decidió el a quo.”

En ese orden de ideas, para la Sala el oficio del 27 de diciembre de 2001, por medio del cual el director de Talento Humano le informó a la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia que a través del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001 se estableció la supresión del cargo de auxiliar administrativo código 550, grado 45 que venía desempeñando en la planta de personal de la gobernación de Boyacá a partir del 31 de diciembre de ese año, es un acto de comunicación con el cual la administración territorial no le modificó ningún derecho a la recurrente, pues el retiro del servicio de la demandante se materializó con el decreto de supresión de cargos y los actos administrativos de incorporación.

En efecto, a través del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001(31), expedido por el gobernador (E) del Departamento de Boyacá, en el artículo 1º se suprimieron entre otros cargos de la planta global, los siguientes:

No. de Cargos suprimidosDenominación del empleoCódigoGrado
73Auxiliar administrativo55045

A su vez, el artículo 2º ibídem señaló que las funciones propias de la administración central del Departamento de Boyacá serían cumplidas por la planta de cargos que se relaciona en esta disposición, la cual comprende en la planta global, entre otros, 16 cargos de auxiliar administrativo, código 550, grado 45.

Es así, que para la incorporación de empleos en la nueva planta global respecto de los 16 cargos de auxiliares administrativos, código 550, grado 45, el gobernador del Departamento de Boyacá expidió los siguientes actos administrativos(32):

DecretoFuncionarioVinculación
1901 de 21 de diciembre de 2001Alarcón Caro María AscensiónCarrera
1902 de 21 de diciembre de 2001Alemán Novoa Libia Inés Carrera
1903 de 21 de diciembre de 2001Alvarado Barrero NéstorCarrera
1904 de 21 de diciembre de 2001Avendaño Avendaño Ana TrinidadCarrera
1905 de 21 de diciembre de 2001Bernal De Bautista Ana IsabelCarrera
1906 de 21 de diciembre de 2001Botía Antolinez Ana NellyCarrera
1907 de 21 de diciembre de 2001Castillo Sánchez Mery YolandaCarrera
1908 de 21 de diciembre de 2001Cely de Reyes FrandeslindaCarrera
1909 de 21 de diciembre de 2001Cepeda Novoa Nelida VirginiaCarrera
1910 de 21 de diciembre de 2001Cepeda Solano BeatrizCarrera
1911 de 21 de diciembre de 2001Felizzola Coy AnaisCarrera
1912 de 21 de diciembre de 2001García Rodríguez María NubiaCarrera
1913 de 21 de diciembre de 2001Guerrero Rojas Doris JannethCarrera
1914 de 21 de diciembre de 2001Gutiérrez Galvis luz marinaCarrera
1915 de 21 de diciembre de 2001Macana de Alvarado Aura VictoriaCarrera
1916 de 21 de diciembre de 2001Valencia Vela Luz MarinaCarrera

Conforme a lo expuesto, la Sala indica que los decretos de supresión e incorporación expedidos el 21 de diciembre de 2001 por el gobernador de Boyacá fueron los actos administrativos que determinaron el retiro del servicio del cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado 45 a la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia y, no el oficio de comunicación del 27 de diciembre de 2001 del director de Talento Humano del ente territorial, de ahí que el Tribunal Administrativo de Casanare al declararse inhibido sobre este oficio no incurrió en violación de los principios de congruencia y non reformatio in pejus invocados por la parte actora como causales de nulidad de la Sentencia del 1º de septiembre de 2011.

Empero, en lo que concierne a los Decretos 1844 y 2276 de 2001, mediante los cuales se estableció y suprimió los cargos de la planta de personal del Departamento de Boyacá y se modificó unos artículos del primer decreto en cuanto amplió el plazo de supresión de algunos cargos, en su orden, la Sala se aparta de la decisión inhibitoria que efectuó el Tribunal Administrativo de Casanare, ya que debió estudiar el fondo del asunto, tal como lo hizo el juzgado que conoció de la primera instancia.

En efecto, la parte actora en el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia del 28 de agosto de 2008 proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja manifestó que de acuerdo con las pruebas no es posible establecer si el componente técnico del proceso de reestructuración tuvo un análisis de las cargas ocupacionales(33).

Sobre este aspecto, advierte la Sala que la Sección Segunda del Consejo de Estado efectuó el estudio de legalidad del Decreto 1844 de 2001 analizando los componentes básicos técnico, económico y financiero del proceso de ajuste fiscal y reorganización administrativa del Departamento de Boyacá, es así que referente al documento técnico que soporta la planta contenida en el artículo 2 del decreto objeto del estudio, concluyó:

“En esas condiciones el Estudio Técnico aducido como soporte para la reestructuración en el Departamento de Boyacá, se ajusta a la normatividad que gobierna la materia, y de su contenido se concluye que la profesionalización, la “tercerización de servicios” y la racionalización del gasto, fueron los ejes de la modificación de la planta de personal del Departamento de Boyacá, en el marco del ajuste fiscal introducido por la Ley 617 de 2000, y que además fue elaborado por un profesional en la materia que acreditó su formación relacionada con los procesos técnico misionales de la entidad, y contiene, además, por lo menos alguno de los aspectos relacionados en el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998(34) (Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo).

En esas condiciones este cargo tampoco está llamado a prosperar”(35).

Conforme a lo expuesto, para la Sala el proceso de restructuración que adelantó el Departamento de Boyacá en acatamiento de la Ley 617 de 2000, cumplió con los requisitos de las normas vigentes para esa época, esto es, artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y Decreto 1572 del mismo año, artículos 150, 153 y 154, y para el caso en concreto se realizó el componente técnico como sustento de la reforma de la planta de personal exponiendo la justificación por dependencias, los cargos, al igual que el análisis misional y de procesos, igualmente se elaboró el decreto que contiene el manual especifico de funciones(36), por esta razón no se advierte causal de nulidad que afecte la legalidad del Decreto 1844 de 2001.

Además, encuentra la Sala que el estudio técnico para establecer la legalidad del citado decreto también fue analizado en la Sentencia del 7º de junio de 2012, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B(37) que determinó que no se presentaba ningún vicio de nulidad que afectara el Decreto 1844 de 2001.

En este orden de ideas, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Casanare al no pronunciarse en la Sentencia del 1º de septiembre de 2011 respecto del estudio técnico para establecer la legalidad del Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, desconoció el principio de congruencia, pues la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia como apelante único pretendía que el Tribunal se manifestara de fondo sobre ese asunto y no que se inhibiera, en consecuencia para la Sala la sentencia objeto del recurso de revisión se encuentra viciada de nulidad configurándose la causal del numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, no se puede perder de vista que la demandante nunca alegó tener mejor derecho que las personas incorporadas. Su informidad verso siempre con la supresión del cargo por ausencia de los estudios técnicos; por ello, en criterio de la Sala el hecho de no haber demandado la ilegalidad de todos los decretos de incorporación no impedía que en la sentencia se desatara la apelación en los términos planteados por el apelante.

III. Decisión.

Como corolario de lo expuesto, determina la Sala que el Tribunal Administrativo de Casanare al proferir la Sentencia del 1º de septiembre de 2011 desconoció el principio de congruencia incurriendo en una irregularidad que configura la existencia de nulidad originada en la providencia que puso fin al proceso ordinario, por ello se declarará fundado el recurso extraordinario de revisión propuesto por la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia contra la Sentencia del 1º de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. En consecuencia.

2. INFIRMAR la Sentencia del 1º de septiembre de 2011 expedida por el Tribunal Administrativo del Casanare. En su reemplazo se profiere la sentencia de instancia, así:

CONFIRMAR parcialmente el numeral primero de la sentencia proferida por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Tunja del 28 de agosto de 2008, en cuanto negó las pretensiones de la demanda, y respecto del oficio del 27 de diciembre de 2001, mediante el cual el director de Talento Humano del Departamento de Boyacá le comunicó a la señora Lucy del Carmen Camargo Palencia que su cargo había sido suprimido, la Sala se declara INHIBIDA para pronunciarse de mérito, por no tener la naturaleza de un acto administrativo, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa.

3. RECONÓCER personería al abogado Rafael Ricardo Hernández Barrera, identificado con cédula de ciudadanía 74.382.137 y tarjeta profesional 180.354 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 121 del cuaderno principal.

4. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

8. Disposición vigente al momento de haberse formulado el presente recurso.

9. Folio 211 del cuaderno 3

10. Inciso 1 del artículo 308 de la Ley 1437 de 2011

11. Magistrado ponente Marco Gerardo Monroy Cabra

12. “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

13. Sentencias del 9 de noviembre de 2017 y 28 de septiembre de 2016, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Consejeros ponentes Carmelo Perdomo Cueter y César Palomino Cortés, radicaciones 11001-03-25-000-2013-00812-00 (1658-13) y 11001-03-25-000-2013-00023-00 (0068-13), respectivamente.

14. Corte Constitucional, Sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo, respectivamente, y Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 31 de enero de 1977, Actor: Hotel Americano Ltda., M.P. Humberto Murcia Ballén.

15. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 27 de abril de 2004, Rev 194, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

16. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 31 de enero de 1997, M.P. Humberto Murcia Ballén y Hernando Morales Molina, Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General, Bogotá, Editorial ABC, 1991, págs. 685 y 686.

17. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 16 de julio de 2007, radicación 11001-03-15-000-2007-00653-00 (AC) C.P. Jesús María Lemos Bustamante. Se toma el resumen de la causal del radicado 110010315000201300702-00, M.P. Lucy Jannette Bermúdez Bermúdez

18. Sentencia del 1 de noviembre de 2016, Sala Plena de lo Contenciosos Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 11001-03-15-000-2012-00230- 00 (Rev).

19. Folios 15 al 38 del cuaderno 4

20. Folios 146 al 164 del cuaderno 3

21. Folios 204 al 208 del cuaderno 3

22. “Ahora bien, sobre los supuestos que dan origen a esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado los siguientes: a. Dictarse sentencia a pesar de la terminación previa del proceso por desistimiento, transacción o perención, porque con esto se revive un proceso legalmente concluido. b. Dictarse sentencia cuando el proceso se encuentra suspendido. c. Dictarse sentencia sin las mayorías necesarias para la decisión, por la firma de más, o menos jueces de los requeridos legalmente. d. Pretermitir la instancia, por ejemplo: i) al proferir una sentencia sin motivación o ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada]. e. Decidir aspectos que no corresponden, por falta de jurisdicción o competencia del juez” (Sentencia del 1 de noviembre de 2016, Sala Plena de lo Contenciosos Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación 11001-03-15-000-2012-00230-00 (Rev).

23. “ART. 306—En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

24. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de agosto de 2002, Consejero ponente Juan Ángel Palacio Hincapié, expediente 12668

25. “ART. 328.—Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”.

26. Sentencia del 14 de abril de 2010, Sección Tercera, Consejera ponente Ruth Stella Correa Palacio, radicación 25000-23-26-000-1997-03663-01 (17214).

27. Sentencia C-666 de 1996, Magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo

28. Folios 29, 31 y 32 del cuaderno principal

29. Sentencia del 17 de mayo de 2012, Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado: 15001-23-31-000-2002-01561-01 (2113-08).

30. La Sección Segunda en Sentencia de 21 de octubre de 2009, expediente 2336-08, M.P. Alfonso Vargas Rincón, al resolver un caso similar, con relación al oficio por el cual se comunica la decisión de la Administración, dijo: “(…) Mediante Oficio de 27 de diciembre de 2001 el Director de Talento Humano de la entidad le comunicó a la actora su retiro por supresión del cargo en virtud del Decreto 1844 de 2001 y le manifestó las opciones de incorporación o indemnización. No obstante obra a folios 451 y siguientes del cuaderno anexo, las comunicaciones de incorporación y las posesiones de los Auxiliares Administrativos 550-24 que se hicieron con fundamento en los actos de nombramiento expedidos por el Gobernador, dentro de los cuales no incluyó el nombre de la actora. De acuerdo con lo anterior el Oficio demandando no fue el que determinó el retiro de la señora Montoya Pacheco del servicio, pues las incorporaciones adelantadas en los 46 cargos que subsistieron en la planta global, fueron anteriores a la comunicación de retiro. (…) Con fundamento en lo anterior no asiste razón a la actora pues la decisión de no incorporarla fue del Gobernador quien es el titular de la potestad nominadora y no el Director de Talento Humano. Debe advertirse que la comunicación de retiro es posterior a la de los actos de nombramiento de quienes continuaron en la entidad. (…)”.

31. Folios 2 al 8 del cuaderno 4

32. En la Sentencia del 28 de septiembre de 2017, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, quedó probado que con los referidos decretos se incorporaron en la nueva planta a global los 16 cargos de auxiliares administrativos, código 550, grado 45 del Departamento de Boyacá, según lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 1844 de 2001.

33. Folio 166 del cuaderno 3

34. “ART. 154.—Artículo modificado por el artículo 9º. del Decreto 2504 de 1998. Los estudios que soportan las modificaciones de las plantas de personal deberán estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, dependiendo de la causa que origine la propuesta, alguno o varios de los siguientes aspectos: 1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, 2. Evaluación de la prestación de los servicios, y 3. Evaluación de las funciones asignadas, perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”.

35. Sentencia del 17 de mayo de 2012, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado: 15001-23-31-000-2002-01561-01 (2113-08)

36. Folios 86 al 640 cuaderno 7 o anexo 2 “Documento Técnico de Justificación de Estructura Orgánica y Planta de Personal” y Decreto 1845 del 21 de diciembre de 2001, Manual de funciones y requisitos mínimos de los empleados.

37. C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicación 15001-23-31-000-2002-01595-02 (1717-09).