Sentencia 2013-01405 de agosto 29 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Expediente: 51797

Radicado: 250002326000 2013 01405 01

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Demandantes: Nelson Vargas Navarrete y otros

Demandados: Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional y municipio de Yopal

Medio de control: Reparación directa-Ley 1437 de 2011

Bogotá, D.C., veintinueve de agosto del año dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones

La Sala considera que en el presente caso se debe declarar como probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, por los motivos que se exponen a continuación:

1. Excepciones.

Esta corporación en reiterada jurisprudencia(5) ha señalado que las excepciones previas también denominadas dilatorias o de forma son las que buscan atacar el ejercicio del medio de control, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa.

La finalidad de las excepciones previas es la de conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso ab initio, ya que no sería posible, ante su existencia, llegar a la sentencia por sustracción de materia; así mismo, se han establecido las excepciones mixtas que tienen naturaleza de excepción previa y de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo son las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva las cuales también deben ser resueltas en la audiencia inicial.

Ahora bien, toda vez que una de las decisiones adoptadas fue la relativa a la caducidad del medio de control, la Sala procederá en primer lugar a su estudio, pues de encontrarse probada no habrá lugar a pronunciarse respecto de las demás excepciones planteadas como previas, tal como se indicó.

2. En cuanto a la caducidad del medio de control de reparación directa.

El fenómeno de la caducidad es un presupuesto procesal de carácter negativo que opera en algunos medios de control contenciosos por el transcurso de un término establecido expresamente en la ley, término que una vez cumplido restringe la posibilidad de acceder a la administración de justicia a través del ejercicio del medio sobre el cual operó.

De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que el propósito esencial de la caducidad es evitar que las diversas situaciones generadoras de responsabilidad se extiendan de manera indefinida en el tiempo, brindando así seguridad jurídica al transformarlas en situaciones jurídicas consolidadas.

Respecto de la caducidad de las demandas de reparación directa el numeral 2º del literal i) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, dispone de dos formas para contabilizar dicho término, a saber: i) dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del daño, siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia.

Ahora, frente a la contabilización esta corporación(6) ha señalado que aunque por regla general el término de caducidad empieza a correr a partir de la fecha de ocurrencia del daño, en algunos eventos resulta necesario identificar el momento preciso en el cual se configura o consolida el mismo para poder computar el término de caducidad del medio de control, situación que reviste de complejidad si se tiene en cuenta que en relación con el tiempo no todos los daños pueden ser verificados en un momento exacto, pues es posible que sus efectos se prolonguen en el tiempo o incluso surjan en una etapa posterior a la fecha de ocurrencia del hecho dañoso.

En cuanto a la contabilización del término de caducidad en los casos de ocupación permanente de un bien inmueble, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta corporación el 9 de febrero de 2011 unificó la forma en que se debían contabilizar los dos (2) años establecidos en la ley para el ejercicio de la acción de reparación directa, al distinguir dos supuestos de ocupación en los que operaba el fenómeno de caducidad de manera diferente. Estos supuestos y la forma de contabilizar el término de caducidad en cada uno de ellos fueron los siguientes(7):

i) Cuando la ocupación ocurre con ocasión de la realización de una obra pública con vocación de permanencia: En este evento el término de caducidad debe calcularse desde que la obra finalizó, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior.

ii) Cuando la ocupación ocurre “por cualquier otra causa”: En este evento el término de caducidad empieza a correr desde que ocurre el hecho dañoso, que se entiende consumado cuando cesa la ocupación del inmueble, siempre que la misma sea temporal, o, en casos especiales, se computa desde cuando el afectado ha tenido conocimiento de la ocupación del bien en forma posterior a la cesación de la misma.

También ha manifestado lo siguiente: “el término de caducidad para ejercicio de la acción de reparación directa no puede quedar suspendido permanentemente, razón por la cual el mismo debe calcularse desde que la obra ha finalizado, o desde que el actor conoció la finalización de la obra sin haberla podido conocer en un momento anterior”(8).

Así las cosas, resulta indispensable determinar si el daño antijurídico alegado por los demandantes pudo ser verificado o constatado en un momento determinado o, si por el contrario, el mismo se extendió en el tiempo o se advirtió en una etapa posterior a su hecho generador, esto debido a que según la naturaleza temporal del daño se tiene que contabilizar el término de caducidad del medio de control de reparación directa.

3. El caso concreto.

En cuanto al caso concreto, advierte la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el hecho dañoso alegado por los demandantes se definió con la cesión gratuita de un inmueble de propiedad del padre de los demandantes, que realizó el municipio de Yopal a la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional mediante la escritura pública 1434 del 8 de junio de 2011 (fl. 24 a 27, cdno. 2), de ahí que considerara que no había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de reparación directa.

A pesar de lo resuelto por el a quo, encuentra la Sala que el daño alegado por los demandantes se concretó mucho antes de la cesión efectuada mediante la escritura pública 1434 del 8 de junio de 2011, tal como se explicará a continuación.

Sea lo primero advertir que lo pretendido por los demandantes, quienes actúan en calidad de herederos, es reclamar el reconocimiento de los perjuicios generados con ocasión de la pérdida del bien inmueble adquirido por el señor Víctor Octavio Vargas Montaña en el año de 1924 y que por tal motivo, la indemnización que se reclama es la equivalente al valor del predio que se perdió, así como consta en el acápite de la demanda relativo a la justificación razonada de los perjuicios (fl. 28 y 29, cdno. 1).

Teniendo claro lo anterior, corresponde establecer conforme a los hechos descritos en la demanda si resulta razonable considerar que solamente fue con la cesión celebrada en el año 2011 que se tuvo conocimiento del daño alegado —pérdida del inmueble—. En este sentido, del escrito de la demanda se destacan los siguientes hechos relevantes, relacionados con el bien inmueble frente al cual se pretende una indemnización:

a. Mediante compraventa elevada a escritura pública el 21 de abril de 1924, otorgada por la notaria del municipio de Labranzagrande, el señor Víctor Octavio Vargas Montaña adquirió el inmueble denominado “Los Yopitos” situado en la jurisdicción del municipio de Marroquín (fl. 6 y 7, cdno. 2).

b. Según el escrito de la demanda desde la adquisición del inmueble el señor Víctor Octavio Vargas Montaña y su familia se dedicaron a la explotación de la actividad ganadera en el mismo, hasta el momento en que fueron expulsados por supuestas razones de orden público por parte del Ejército Nacional en el año de 1952.

c. Agregaron los demandantes que el 31 de marzo de 1982 se reunieron en la ciudad de Yopal (Casanare), el comandante y algunos oficiales del Grupo de Caballería Montado Nº 7 “Guías de Casanare” del Ejército Nacional con el objeto de formalizar el registro de las declaraciones extrajuicio mediante las cuales se constituyó prueba de posesión quieta, pacifica e ininterrumpida por parte de la Nación - Ministerio de defensa - Ejército Nacional en algunos lotes del municipio, desde el año 1952 con el fin de construir instalaciones militares, dicha acta fue protocolizada mediante la escritura pública 322 del 24 de mayo de 1982 en la Notaría Única de Yopal (Casanare) (fl. 10 a 22, cdno. 2).

d. Aseguran los demandantes que con ocasión de la muerte del señor Víctor Octavio Vargas Montaña el 2 de mayo de 1990 (fl. 31, cdno. 2), el bien objeto de controversia entró a hacer parte de los bienes relictos de la sucesión.

e. A su vez, señalaron que la Alcaldía del municipio de Yopal expidió el Acuerdo 2 del 19 de febrero de 2011, por medio del cual se autorizó a la alcaldesa municipal de Yopal para transferir el dominio de unos predios al Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, en virtud de la posesión quieta, pacifica e ininterrumpida de estos, en donde se encontraba acantonada la Decimosexta Brigada desde el año de 1952, fecha en la que se estableció el grupo de caballería 1 Páez, posesión protocolizada en la escritura pública 322 en la Notaría Única del Círculo de Yopal, con sus respectivas constancias de publicación (fl. 31 a 36, cdno. 3).

f. Finalmente, mediante la escritura pública 1434 del 8 de julio de 2011 otorgada en la Notaría Única del Círculo de Aguazul se transfirió a título de cesión gratuita a la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional los lotes de terreno con cedulas catastrales 01-01-0073-0001-000, 01-01-0073-0007-000, y 01-01-0737-0002-000 (fl. 24 a 27, cdno. 2), autorizados en el acuerdo antes descrito. Con dicha escritura se acompañó una certificación expedida por la oficina asesora de planeación - Secretaría de Planeación de la Alcaldía de Yopal, donde se refirió que los anteriores predios eran bienes fiscales del municipio y que se encontraban en posesión del Ministerio de Defensa - Ejército Nacional (fl. 28 a30, cdno. 2).

g. Con fundamento en esta última escritura pública que cedió a título gratuito los anteriores inmuebles, los hijos del señor Víctor Octavio Vargas Montaña formularon demanda de reparación directa, solicitando la indemnización de los perjuicios generados con la cesión de predios que hacían parte de la propiedad privada de la familia Vargas, adquiridos a título de compraventa mediante escritura pública 30 del 21 de abril de 1924.

De acuerdo con las diversas situaciones descritas por los demandantes, advierte la Sala que fue desde el año de 1952 que el señor Víctor Octavio Vargas Montaña perdió la posesión material del bien inmueble de su propiedad, como consecuencia de la ocupación de miembros del Ejército Nacional que para esa época se instalaron en el predio y ejercieron posesión quieta, pacifica e ininterrumpida hasta que en el año 2011 se efectuó la cesión gratuita por parte del municipio de Yopal.

Bajo este entendido, resulta evidente que el hecho generador del presunto daño —pérdida del inmueble— se materializó con la ocupación permanente efectuada por miembros del Ejército Nacional desde el año de 1952, pues fue en ese momento en que el señor Víctor Octavio Vargas Montaña y su familia dejaron de ocupar y explotar económicamente el predio objeto de controversia.

En este sentido, advierte la Sala que para el momento en que inició la ocupación del predio —año 1952— se encontraba vigente la Ley 167 de 1941, por medio de la cual se organizó la jurisdicción de lo contencioso administrativo, normativa que permitía la posibilidad de que el afectado con una ocupación demandara por vía judicial la indemnización por la pérdida o afectación de su propiedad, así el artículo 263 de dicha codificación establecía: “la demanda para que se pague la indemnización debida cuando, a causa de un trabajo público, se ocupa o daña una propiedad particular, se dirigirá al tribunal competente, a más tardar dentro de los dos años de ocurrido el daño o verificada la ocupación” (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, comoquiera que del escrito de la demanda se puede concluir que el señor Víctor Octavio Vargas Montaño y su familia tuvieron conocimiento de la ocupación del bien inmueble denominado “Los Yopitos” desde el año de 1952, momento a partir del cual montó una base militar en el predio que posteriormente fue legalizada entre el municipio de Yopal y el Ejército Nacional, fuerza concluir que, conforme a la normatividad procesal vigente para la época de los hechos, desde ese momento comenzó a contabilizarse el término de caducidad para reclamar la indemnización por el predio ocupado.

Por otra parte, como los hechos que dieron lugar a la presente demanda ocurrieron en el año de 1952, también se encontraba vigente el artículo 33 de la Constitución Política de 1886, el cual consagraba lo siguiente en relación con la ocupación de bienes por causa de guerra:

ART. 33.—En caso de guerra y sólo para atender al restablecimiento del orden público, la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por autoridades que no pertenezcan al orden judicial y no ser previa la indemnización.

En el expresado caso la propiedad inmueble sólo podrá ser temporalmente ocupada, ya para atender a las necesidades de la guerra, ya para destinar a ella sus productos, como pena pecuniaria impuesta a sus dueños conforme a las leyes.

La Nación será siempre responsable por las expropiaciones que el gobierno haga por sí o por medio de sus agentes.

De acuerdo con el contenido de la norma en mención, en caso de guerra el Estado se encontraba en posibilidad de ocupar temporalmente propiedades de particulares, con el fin de atender al restablecimiento del orden público sin que mediara una indemnización previa. No obstante, ello no implicaba que el particular perjudicado con la actuación se viera en imposibilidad de reclamar por los daños o perjuicios ocasionados luego de ocurrida la ocupación, pues la norma solamente advertía que para efectos de responder o prevenir un acto de guerra el Estado se encontraba en la posibilidad de ocupar bienes privados sin antes efectuar el trámite de indemnización, lo cual es apenas normal si se tiene en cuenta que en un estado de guerra la premura de la situación impone la necesidad de efectuar medidas de defensa y protección de carácter urgente.

Siendo claro el panorama normativo de la época en que ocurrieron los hechos, encuentra la Sala que de las declaraciones extrajuicio realizadas el 31 de marzo de 1982 por el comandante y algunos oficiales del Grupo de Caballería Montado Nº 7 “Guías de Casanare” del Ejército Nacional, se precisó lo siguiente en relación con la posesión quieta, pacifica e ininterrumpida que ejerció el Ejército Nacional respecto del predio del cual reclaman indemnización los aquí demandantes (fl. 12 y 13, cdno. 2):

En la fecha se reunieron los señores arriba anotados con el fin de formalizar un registro de un acto de declaraciones extrajuicio mediante el cual se constituye prueba de posesión queta, pacifica e ininterrumpida por la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - GRUPO “GUÍAS DE CASANARE” sobre unos lotes ubicados en Yopal, con las siguientes consideraciones:

1. Por motivos de orden público, el grupo “GUÍAS DE CASANARE” ha venido ocupando desde el año de 1952 aproximadamente, los predios (…), en los cuales se han construido (sic) Militares, entre otras: OFICINAS DE COMANDO, INTENDENCIA, LOCAL MILITAR Nº 9, GUARDIA, DORMITORIO DE GUARDIA, DEPOSITO REMONTA, CENTINELA, CASAS FISCALES DE SUBOFICIALES, CASINO Y COMEDOR DE SUBOFICIALES Y SOLDADOS, AULAS, DORMITORIOS DE TROPA, CASAS FISCALES DE OFICIALES, CASINO Y COMEDOR DE OFICIALES, PISCINAS, ZONAS DE DEPORTES, CAPILLA, TORRE CONTROL AEROPUERTO, CASA DEL COMANDANTE, TANQUES ALMACENAMIENTO, (sic ilegible) Y VETERINARIA, GARAJES Y TRANSPORTES, POLÍGONOS.

2. El Grupo “GUÍAS DE CASANARE” desde el año que ocupó las (ilegible), fue construyendo las instalaciones citadas con recursos propios del Ejército Nacional Grupo “GUÍAS DE CASANARE”.

Conforme lo descrito, se puede concluir que los motivos de ocupación por parte del Ejército Nacional hacían referencia a cuestiones de orden público, con la finalidad de construir bases militares como oficinas de comando, dormitorios, casas fiscales, piscinas, zonas de deporte, veterinarias, garajes, entre otros, sin que se refiriera concretamente a un estado de guerra o conmoción interior en la zona.

Entonces, para la Sala no resulta razonable considerar que solamente fue cuando se formalizó la cesión de los bienes —año 2011— que se constató por parte de los demandantes el daño alegado en la demanda, pues es más que evidente que fue inclusive cuando se encontraba con vida el señor Vargas Montaña que se advirtió sobre la ocupación permanente del predio y nada se hizo para su recuperación, de ahí que tampoco pueda encontrarse sustento alguno en su calidad de herederos.

Además, no puede pasarse por alto que de haber sido ocupado el predio por motivo de guerra, tampoco podría considerarse que el propietario del bien se encontraba en imposibilidad de demandar de acuerdo con lo establecido en el artículo 33 de la Constitución Política de 1886, ya que esa norma únicamente disponía que se podían ocupar predios sin previa indemnización, pero ello no impedía que luego de ocurrida la situación los perjudicados reclamaran por vía judicial el pago de los perjuicios ocasionados.

De esta forma, para la Sala la fuente del daño no tiene su origen en la cesión a título gratuito del predio denominado “Los Yopitos” al Ejército Nacional, sino que deriva de una ocupación permanente que se produjo desde el año de 1952 cuando se privó al señor Vargas Montaña y a su familia de la posesión material del predio y se impidió su explotación, de modo que la caducidad se debe contar desde ese momento.

Por otra parte, tampoco puede desconocerse que de los documentos obrantes en el proceso pudo establecerse que en ese interregno el Ejército Nacional y el municipio de Yopal realizaron diversas actuaciones administrativas tendientes a legalizar la posesión que habían efectuado las tropas en varios predios del municipio, lo que demuestra que desde el año de 1952 el señor Vargas Montaña y su familia pudieron acudir a la justicia solicitando el amparo a la propiedad mediante acciones civiles.

Además, vale la pena destacar que el hecho referente a la muerte del señor Víctor Octavio Vargas Montaña y la apertura de sus sucesión en nada justifican que se contabilice el término de caducidad del medio de control desde otra fecha posterior y a que estas situaciones por si solas no dan lugar a entender que fue en virtud de las mismas que se tuvo conocimiento de la pérdida del bien inmueble a cargo del Ejército Nacional, en tanto los demandantes actúan en calidad de herederos lo que indica que para ellos también se predica la caducidad desde el momento en que fueron despojados del predio y no puede pensarse que por el hecho de que inicie el proceso de sucesión se contabilice un nuevo término de caducidad.

De igual forma es preciso mencionar que esta interpretación es congruente con la providencia de unificación emitida por esta corporación en materia de caducidad por ocupaciones temporales o permanentes, toda vez que en la misma se consideró que no todas las ocupaciones generaban un daño extensible o perdurable en el tiempo, sino que correspondía verificar cada caso en concreto a fin de establecer el momento en el que se contabilizaba el daño.

En ese orden de ideas, debido a que no existen motivos fundados para considerar que el daño alegado fue conocido por los demandantes en una época distinta al año de 1952, es más que evidente que en el presente caso operó el fenómeno de caducidad del medio de control de reparación directa ante la inactividad de quien ostentaba la titularidad del predio y frente al cual pretendían reclamar perjuicios algunos de sus presuntos herederos.

Corolario de lo expuesto, la Sala revocará la decisión del a quo y, en su lugar, declarará probada la excepción previa de caducidad del medio de control, lo que impide que se haga un pronunciamiento sobre las demás excepciones previas que fueron objeto de recurso de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B,

RESUELVE:

1. REVOCAR la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca tomada en la audiencia inicial celebrada el 29 de julio de 2014, mediante la cual se declaró no probada la excepción previa de caducidad del medio de control, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

En su lugar, DECLARAR PROBADA la excepción previa de caducidad del medio de control, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

2. Una vez ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

3. Remítase copia de esta providencia al buzón electrónico oficial de los demandados la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional y al municipio de Yopal (fl. 83, cdno. 1), de conformidad con el artículo 205 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Nº 0191-14, auto del 12 de marzo de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 25 de agosto de 2011, expediente 19001-23-31-000-1997-08009-01 (20316), C.P. Dr. Hernán Andrade Rincón.

7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de unificación del 9 de febrero de 2011, expediente 38.271, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

8 Consejo de Estado, Subsección B de la Sección Tercera, auto del 27 de septiembre de 2013, expediente 25227, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.