Sentencia 2013-01570 de mayo 15 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001031500020130157001

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actora: Luz Marina Leal Patiño

Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander

Acción de tutela contra providencias judiciales

Bogotá, D. C., quince de mayo de dos mil catorce.

La Sala decide sobre la impugnación formulada por la parte actora contra la providencia del 31 de octubre de 2013, proferida por Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativa de esta corporación.

I. Antecedentes

La actora en su escrito de tutela señaló lo siguiente:

1.1. Que mediante órdenes de prestación de servicios fue vinculada como docente del departamento de Norte de Santander en los periodos comprendidos entre 1º de febrero a 30 de noviembre de 1993 y entre el 1º de febrero al 30 de noviembre de 1994.

1.2. Que el 13 de abril de 2011 le solicitó al departamento de Norte de Santander, en virtud del principio de primacía de la realidad, el reconocimiento de una relación laboral entre ella y dicha entidad, con el consecuente pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir.

1.3. Que mediante oficio del 3 de mayo del 2011 la Gobernación de Norte de Santander negó su solicitud.

1.4. Que por lo anterior interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio que negó su solicitud.

1.5. Que el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta en sentencia del 30 de octubre del 2012 declaró la nulidad del oficio del 3 de mayo de 2011 y en consecuencia ordenó al departamento de Norte de Santander pagar a la actora las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo en que prestó sus servicios como docente.

1.6. Que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en sentencia del 24 de mayo del 2013 revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar declaró probada la excepción de prescripción de los derechos laborales reclamados por la actora.

II. La tutela

2.1. Luz Marina Leal Patiño el día 18 de julio de 2013 interpuso acción de tutela contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander(1) que revocó sentencia del Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta y en su lugar negó las pretensiones de la actora porque consideró que estaba probada la prescripción de los derechos laborales reclamados por la actora.

2.2. Fundamentos de la solicitud de tutela.

2.2.1. La actora manifiesta que el fallo del Tribunal Administrativo de Norte de Santander desconoció el precedente establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en la providencia del 19 de febrero del 2009(2), en la cual se cambió el precedente judicial respecto del criterio de la prescripción trienal de los derechos que surgen del contrato realidad.

2.2.2. Según la actora la nueva tesis de la Sección Segunda señala que el término de la prescripción de los derechos que surgen de un contrato realidad empieza a contabilizarse desde que existe sentencia que declara la relación laboral. Por tal razón, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no podía declarar la prescripción de unas prestaciones sociales derivadas de una orden de prestación de servicios que todavía no ha sido reconocida como contrato realidad.

2.3. Pretensiones.

La actora solicitó el amparo de su derecho fundamental a la igualdad y al debido proceso y en consecuencia pidió que se revocara el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que a su juicio, desconoció el precedente judicial establecido por la Sección Segunda de esta corporación.

2.4. Manifestación de los interesados.

Una vez notificados de la tutela, los interesados rindieron los siguientes informes:

2.4.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, rindió informe(3) en el cual manifestó lo siguiente:

2.4.1.1. Que dados los requisitos establecidos por la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, la presente acción no es procedente.

2.4.1.2. Que en el caso en que se considere procedente, no existe la alegada violación al debido proceso por desconocimiento del precedente judicial establecido en la sentencia del 19 de febrero del 2009 cuya magistrada ponente fue la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, relacionada con que la prescripción trienal de los derechos derivados del contrato realidad que debe contarse a partir de la sentencia constitutiva del derecho, por cuanto nuestro ordenamiento jurídico no establece un sistema absoluto de precedente, sino que, en cambio, establece uno relativo en el cual el operador judicial puede apartarse de aquel siempre y cuando exprese razones serias y suficientes.

2.4.1.3. Que en el caso en discusión se presentó una disanalogía fáctica con respecto al precedente que se alega como violado dado que la situación fáctica en ambos difería, se explicaron las reglas legales que regulan la prescripción de derechos fundamentales, vigentes y declaradas constitucionales, y se consideró configurada la prescripción en el presente caso por cuanto el derecho a reclamar la existencia de un contrato realidad surgió con la Sentencia C-154 de 1997 y no con la alegada por la parte accionante puesto que desde la sentencia de constitucionalidad los contratistas tenían la posibilidad de reclamar la declaratoria del contrato realidad con el consecuente pago de prestaciones sociales.

2.4.2. El departamento de Norte de Santander guardó silencio.

III. Fallo impugnado

3.1. La Sección Quinta de esta corporación en providencia del 31 de octubre del 2013 declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la actora porque estimó que la presente acción no cumplía con el requisito de procedibilidad de la subsidiaridad.

3.2. El a quo consideró que la actora contaba con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, dado que este recurso tiene la “finalidad específica de asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y de garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con las providencias judiciales desconocedoras del precedente vinculante, y cuando fuere el caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales (…)”(4); y que “debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la providencia cuestionada, y en cuanto a su procedencia, se exige que esta contraríe o desconozca una sentencia de unificación del Consejo de Estado y que la cuantía supere los montos indicados por el artículo 257 del CPACA”(5).

3.3. Una vez analizados los anteriores aspectos el tribunal resaltó que el precedente que se alega como vulnerado fue proferido por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación en el cual se unificó el criterio para determinar el término de prescripción de las prestaciones que se derivan de la declaratorio de existencia de un contrato realidad.

3.4. En consecuencia, el fallo de tutela de primera instancia consideró que la actora contaba con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, y por tal razón, rechazó por improcedente la presente acción por falta del cumplimiento del requisito de la subsidiaridad.

IV. Impugnación

4.1. La actora impugnó el fallo de tutela de primera instancia porque consideró que la Sección Quinta no diferenció entre el desconocimiento del precedente judicial y los fallos de unificación jurisprudencial.

4.2. La impugnante arguye que esta tutela fue interpuesta por desconocimiento del precedente judicial, ya que la sentencia controvertida no tuvo en cuenta la línea jurisprudencia de la Sección Segunda sobre el criterio para determinar el término para contabilizar la prescripción de las prestaciones laborales que se derivan de la declaratoria de existencia de un contrato realidad, y que por tal razón, el fallo impugnado no podía interpretar la línea jurisprudencial de la Sección Segunda como una sentencia de unificación.

4.3. Por último, la actora señaló que su proceso ordinario fue iniciado en vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA) y que por ende no le es exigible la interposición de un recurso establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo (CPACA).

V. Consideraciones de la Sala

5.1 Competencia.

De conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y en armonía con el Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación formulada por la parte demandante contra el fallo de primera instancia.

5.2 Problema jurídico:

5.2.1. La Sala considera que en este caso deberá estudiar si la presente acción cumple los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, con especial énfasis en la verificación del cumplimiento del requisito de la subsidiaridad, ya que por esta razón la acción de tutela fue rechazada en primera instancia. Como la Sección Quinta de esta corporación rechazó por improcedente la acción porque considero que la actora podía interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, la Sala deberá analizar si tal recurso era procedente.

5.2.2. Una vez determinado lo anterior, si se concluye que la acción cumple con los requisitos generales de procedibilidad de acción de tutela contra providencias judiciales, se estudiará la causal especial invocada por la actora, que es el desconocimiento del precedente judicial de esta corporación por parte del fallo ordinario controvertido por medio de esta acción de tutela.

5.3. Los presupuestos y requisitos de procedibilidad de la acción de tutela frente a decisiones judiciales establecidas por la jurisprudencia constitucional.

5.3.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

5.3.2. Si bien esta disposición constitucional no excluye del control de tutela las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales, tempranamente la jurisprudencia constitucional advirtió la necesidad de establecer un régimen particular de control frente a esta clase de determinaciones. Los riesgos de poner en entredicho instituciones vertebrales del orden jurídico constitucional como el principio de seguridad jurídica, la independencia y autonomía judicial, la cosa juzgada o garantías esenciales como el juez natural o el debido proceso, han servido de base para la construcción de este particular régimen de procedencia de la acción de tutela.

5.3.3. De aquí que desde la Sentencia C-543 de 1992 se haya dejado en claro que el juez de tutela no puede inmiscuirse de cualquier manera en un proceso en curso o ya cursado, desplazando al juez natural o usurpando sus competencias mediante la adopción de decisiones que no le corresponden y que exceden sus facultades de juez constitucional. Según lo sostenido por la Corte Constitucional en este pronunciamiento el juez de tutela:

“No puede, por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de justicia (C.N., art. 228), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio (C.N., art. 29), quebrantaría abierta y gravemente los principios constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos judiciales (negrillas fuera de texto) (sic)”(6).

5.3.4. Esta misma preocupación por el desquiciamiento de las garantías judiciales que ofrece el sistema normativo y por la anulación práctica de disposiciones constitucionales como las que sancionan la existencia de jurisdicciones autónomas, separadas y especializadas en el conocimiento de determinados asuntos, llevó a que en este mismo fallo la Corte Constitucional indicara que:

“no encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la contencioso administrativa a fin de resolver puntos de derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”(7).

5.3.5. De este modo, aun cuando existe claridad meridiana sobre el hecho de que el juez de tutela no puede concebirse ni actuar como un juez de instancia, la necesidad de reconocer la primacía de los derechos fundamentales (C.P., art. 5º) y de promover condiciones adecuadas para su amparo también frente a actuaciones procedentes del poder judicial, llevó a la jurisprudencia constitucional a acoger la doctrina de la vía de hecho. Con base en esta construcción, de forma muy excepcional, se admite el uso de la acción de tutela para cuestionar aquellas decisiones que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento constitucional, no pueden tenerse por pronunciamientos judiciales.

5.3.6. Con todo, las restricciones que en términos de protección de derechos supone la exigencia de configuración de una vía de hecho condujeron a que la jurisprudencia constitucional adoptara, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, una visión más amplia, objetiva y garantista de las condiciones que deben presentarse para que proceda en un caso concreto la acción de tutela contra decisiones judiciales. A partir de esta providencia la procedibilidad del amparo frente a las decisiones judiciales está supeditada al cumplimiento de los denominados “requisitos generales de procedencia” y a la verificación de las “causales específicas de procedibilidad”(8) definidas.

5.3.7. En relación con los “requisitos generales de procedencia” se ha señalado que son requisitos o presupuestos generales de procedencia de la acción, en síntesis, los siguientes, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional: (i) Que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los mecanismos de defensa judicial —ordinarios y extraordinarios— de que disponga el afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que quien solicita el amparo identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.

3.3.8. En lo atinente a las “causales específicas de procedibilidad”(9) se ha manifestado igualmente que representan causales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales las siguientes anomalías:

a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, este defecto se presenta cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales(10) o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

i. Violación directa de la Constitución.

5.3.9. Aun cuando por varios años el criterio mayoritario al interior del Consejo de Estado fue reacio a aceptar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello (Rad.: 2009-01328), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, en aras de rectificar y unificar el criterio jurisprudencial, mediante sentencia del 31 de julio de 2012 con ponencia de la doctora María Elizabeth García González, se consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales —sin importar la instancia y el órgano que las profiera— que resulten violatorias de derechos fundamentales, siempre que se den los requisitos o presupuestos de procedencia y causales de procedibilidad establecidos por la jurisprudencia y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.

5.3.10. Atendiendo a este nuevo criterio jurisprudencial, esta Sección, en Sala de 23 de agosto de 2012, adoptó como parámetros a seguir para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los señalados en la Sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional (M.P. Jaime Córdoba Triviño), sin perjuicio de las demás pronunciamientos que esta corporación elabore sobre el tema. De aquí que sean los elementos delineados por la jurisprudencia constitucional antes señalada los llamados a ser empleados en la definición de la procedencia o no de la acción interpuesta.

5.4. Examen del asunto a la luz de los presupuestos o requisitos generales de procedencia de la acción de tutela frente a decisiones judiciales.

5.4.1. Antes de entrar a hacer el análisis de estos requisitos, la Sala considera oportuno hacer referencia a la siguiente jurisprudencia en relación con la relevancia constitucional de la controversia como uno de los requisitos generales de procedencia, así:

“En la mecánica de protección de los derechos fundamentales los jueces constitucionales deben pronunciarse y enviar sus fallos a la Corte Constitucional para su eventual revisión(11) como órgano constitucional de cierre. Los magistrados de la Sala de Revisión podrían, en principio, seleccionar providencias para revisión ‘sin motivación expresa y según su criterio’(12). Jurisprudencialmente la Corte ha establecido los requisitos generales de procedencia, antes mencionados, entre los cuales ha señalado el criterio de ‘relevancia constitucional’ que apunta a fijarles a los magistrados de la Sala de Revisión ciertos lineamientos para escoger o seleccionar sentencias para dichos efectos.

La ‘relevancia constitucional’ de la Corte hace referencia a que eventualmente, puede escoger, sin miramiento a la cantidad o tema de las sentencias, alguna o algunas de mayor o menor importancia, que al ser revisadas, en su calidad de órgano constitucional de cierre, pueda aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado(13), como órgano de instancia de tutela, acogió la Sentencia C-590 de la Corte Constitucional en esta materia y tomó como referencia los requisitos generales y especiales de procedibilidad previstos por dicha corporación, entre ellos, la referida ‘relevancia constitucional’ que a propósito al resolver la impugnación de sentencias esta Sección ha venido analizando con sumo cuidado en cada caso en particular.

No obstante para la Sección resulta irrelevante estudiar como causal propia y autónoma de procedibilidad de las tutelas contra providencias judiciales la relevancia constitucional a la que se refiere la jurisprudencia referente, porque esta tiene su propia justificación y dinámica en el estudio que realiza la Corte Constitucional para efectos de seleccionar o no, para REVISIÓN un determinado fallo de tutela, mientras que la Sección, estudia en armonía con los demás elementos generales y particulares de procedibilidad, dentro del marco de la Sentencia C-590/2005, en ejercicio de su funciones de juez constitucional de instancia, la eventual violación de un derecho fundamental y su consecuente amparo que es su propia relevancia o importancia constitucional”(14).

5.4.2. Realizada la anterior precisión, la Sala entrará a estudiar el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, así:

• En lo concerniente al requisito de la inmediatez, se observa que la sentencia ordinaria contra la cual se interpone la presente acción fue proferida el 24 de mayo de 2013 y notificado por edicto el 25 de junio del mismo año. Dado que la presente solicitud de amparo fue interpuesta el 18 de julio de 2013, existe un término razonable entre una y otra actuación y, por ende, se cumple con el requisito de la inmediatez.

• Que la incidencia que debe tener sobre la decisión cuestionada la eventual irregularidad procesal que se invoca como fundamento de la acción y su potencial de afectación de derechos fundamentales. Dado que la actora no invoca una irregularidad procesal sino el desconocimiento de precedente judicial, la exigencia fijada en este requisito de índole claramente procedimental no resulta relevante para el caso sub lite.

• Se exige, igualmente, que quien solicita el amparo identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible. La lectura del escrito de tutela permite apreciar que también se cumple este requisito, toda vez que no se trata de acusaciones vagas o genéricas, sino de cargos formulados con la claridad suficiente para satisfacer razonablemente esta exigencia.

• Se requiere que no se trate de sentencias de tutela, esto es, que la acción de tutela no se dirija contra una decisión adoptada en un proceso de esta índole. Teniendo en cuenta que no es el caso, también se cumple con este requisito.

• En lo relativo a que la parte actora haya agotado todos los mecanismos procesales disponibles, se tiene que la actora agotó en el proceso ordinario las dos instancias procesales ordinarias. No obstante lo anterior, el fallo de tutela de primera instancia proferido por la Sección Quinta de esta corporación rechazó esta acción por improcedente porque estimó que el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial establecido en los artículos 256 a 268 del CPACA era procedente en el trámite del proceso ordinario.

Por la importancia del anterior requisito en este proceso y dado que se debe estudiar lo determinado por la Sección Quinta respecto del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, la Sala considera conveniente estudiar este tema en un acápite aparte.

5.4.3. Requisito de la subsidiaridad.

5.4.3.1. El artículo 86 de la Constitución de 1991 señala que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la acción se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable(15).

5.4.3.2. El artículo 6º del Decreto 2191 de 1991 expresamente estableció: “La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.

5.4.3.3. De lo establecido en esta dos normas fácilmente se puede concluir que la voluntad del constituyente de 1991 al crear la acción de tutela, era crear una acción residual y subsidiaria, es decir, un mecanismo judicial de carácter excepcional, que solo sea procedente cuando no existe otro medio de defensa judicial o cuando, de existir, estos resultan ineficaces para obtener el amparo requerido.

5.4.3.4. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha recalcado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela. Expresamente ha señalado esa corporación:

“Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado solo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho”(16).

“La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto. Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales”(17).

5.4.3.5. Conforme a la jurisprudencia citada la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios. Por lo anterior, en este caso la Sala debe determinar si el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia era procedente en el trámite del proceso ordinario que culminó con la sentencia controvertida a través de esta acción de tutela. Para tales efectos, la Sala realizará un estudio del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tal como está regulado en el CPACA y examinará si tal recurso era procedente en el caso sub judice.

5.4.4. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el Derecho Contencioso Administrativo.

5.4.4.1. El recurso extraordinario de unificación jurisprudencial fue creado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)(18) con el objetivo que se respete el valor normativo y obligatorio de las sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado; fallos dictados por esta corporación en su calidad de tribunal supremo de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa a los que la ley ha reconocido un papel especial dentro del sistema jurídico-administrativo. No de otra forma se entiende que la propia ley haya definido qué se entiende por tales, como se evidencia en el artículo 270 del CPACA. De acuerdo con lo dispuesto por esta norma:

“ART. 270.—Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”.

5.4.4.2. Se trata, entonces, de un grupo de pronunciamientos, no siendo posible identificar con ellas cualquier sentencia dictada por el Consejo de Estado o sus Secciones. En últimas, aun cuando dada la particular estructura de nuestro sistema normativo todas las sentencias dictadas por esta corporación puedan llegar a ostentar el carácter de precedentes para resolver casos análogos, solo a ellas ha reconocido la ley “la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable”(19). De aquí que haya reservado para ellas la aplicación de algunos mecanismos especiales como la extensión de jurisprudencia (CPACA, arts. 102 y 269) y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en comento.

5.4.4.3. En consecuencia la identificación de una sentencia de unificación de jurisprudencia presupone (i) un pronunciamiento del Consejo de Estado o de alguna de sus salas de decisión, que (ii) resuelva alguno de los asuntos que señala el artículo 270 CPACA como propios de esta clase de determinaciones, a saber: (a) una cuestión de importancia jurídica, trascendencia económica o social o de relevancia para unificar o sentar jurisprudencia (CPACA, art. 271); (b) un recurso extraordinario de revisión (CPACA, arts. 248 y ss.) o de extensión de jurisprudencia (CPACA, art. 256 y ss.); o (c) una decisión de revisión de sentencias en materia de acciones populares o de grupo (L. 270/96, art. 36 A, adicionado por la L. 1285/2009, art. 11).

5.4.4.4. Dada su condición de órgano de cierre de la justicia administrativa, el legislador ha estatuido este mecanismo como herramienta para proteger a los ciudadanos del desconocimiento injustificado de parte de los tribunales administrativos de los criterios jurisprudenciales establecidos en las sentencias de unificación de esta corporación en aras de garantizar principios como la seguridad jurídica y la confianza legítima, así como el derecho fundamental a la igualdad que tienen todas las personas en Colombia (C.P., art. 13), los cuales pueden resultar comprometidos con los cambios caprichosos, arbitrarios o injustificados de jurisprudencia por parte de los jueces de la República.

5.4.4.5. Ahora bien, aun cuando la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que “la sujeción del juez al ordenamiento jurídico le impone el deber de tratar explícitamente casos iguales de la misma manera y los casos diferentes de manera distinta”(20), postulado del que se desprende con facilidad el deber de respeto y sometimiento a los precedentes, también ha sido explícita en reconocer que en modo alguno este deber de sujeción a la jurisprudencia resulta absoluto o debe aplicarse de manera indiferenciada. De aquí que resulte pacífico afirmar que se trata de un deber que no puede suponer la aplicación mecánica, inflexible y ciega de los denominados precedentes, siendo indispensable el reconocimiento de los eventos en los cuales resulta legítimo, razonable e incluso obligado distanciarse de la línea decisoria trazada con anterioridad, so pena de incurrir en el desconocimiento de preceptos constitucionales tan valiosos como la garantía de la independencia y autonomía judicial, lo mismo que de principios como los de igualdad y justicia, o el mandato de protección eficaz y progresiva de los derechos fundamentales.

5.4.4.6. Según ha sido señalado por esta Sala de Decisión, la singular fuerza vinculante de la jurisprudencia:

(…) se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse de estos, a saber: (i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; (ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; (iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; (iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente y (v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. // En todos estos eventos el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer de manera clara, razonada y completa los motivos por los cuales se configura alguna de estas causales de exclusión del precedente. Esta carga se hace mayor en el último de los eventos referenciados(21).

5.4.4.7. Por tal razón, cuando un tribunal se aparta de lo establecido por esta corporación en una sentencia de unificación de jurisprudencia, la ley ha previsto que las partes procesales podrán interponer el recurso extraordinario de unificación, para que sea el Consejo de Estado, en su labor de máximo juez de la jurisdicción contenciosa administrativa, el que determine si su sentencia de unificación fue desconocida ilegítimamente o no. Esto es, en ejercicio de este mecanismo le corresponde a esta corporación definir si se está ante una providencia que debe ser revocada por atentar contra la unidad en la interpretación del derecho y su aplicación uniforme, o si por el contrario se trata de una decisión válida, que debe ser mantenida porque o bien no se desconoce el fallo de unificación (caso de la disanalogía, del error en la identificación de la ratio decidendi o de la falta de precedente), o bien porque la postura expresada en él debe ser revaluada. Con lo anterior se protege la fuerza vinculante de la jurisprudencia, especialmente acentuada en el caso de los pronunciamientos que tienen el rango de unificación(22).

5.4.4.8. Ahora bien, en tanto recurso (más aún, en tanto extraordinario), su procedencia se encuentra condicionada al cumplimiento de los requisitos legales fijados. Según lo reglado por los artículos 258 y 259 CPACA ello presupone:

(i) Que se dirija contra una sentencia de única o segunda instancia dictada por los tribunales administrativos(23).

(ii) Que se trate de una sentencia que resuelva una pretensión sin cuantía, o si trata de una sentencia que resuelve una reclamación de contenido patrimonial recaiga sobre una controversia cuya cuantía debe superar los montos definidos en la ley(24).

(iii) Que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado(25).

5.4.4.9. En este orden, se tiene que toda vez que uno de los requisitos establecidos por la ley para que proceda el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial es que se contraríe una sentencia de unificación del Consejo de Estado(26), este solo procede cuando existe una sentencia de unificación en los términos del artículo 270 del CPACA. Para la Sala esto no excluye la posibilidad que la providencia de unificación fuera proferida con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, porque esta última disposición expresamente señala que las sentencias de unificación abarcan “las que se profieran o hayan proferido por el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia economía o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia” (negrillas de la Sala); enunciado del que se desprende la voluntad del legislador de convalidar para efectos de su uso en esta clase de trámites las providencias de importancia jurídica expedidas con anterioridad al 2 de julio de 2012.

5.4.4.10. No obstante lo anterior, la Sala aclara que muchas reglas e interpretaciones judiciales creadas por esta corporación en su labor de máximo juez de la jurisdicción contenciosa administrativa no han sido necesariamente establecidas mediante sentencias de unificación. Ello puede ocurrir, por ejemplo, porque la interpretación de la normatividad aplicable al caso ha sido pacífica en las diferentes secciones y subsecciones que conforman esta corporación, porque sobre ellas no ha habido interpretaciones disímiles a lo largo del tiempo o del territorio nacional, o sencillamente por una omisión formal en el proceso de identificación o nominación del fallo al momento de redactarlo. Más aún, debe tenerse en cuenta que la categoría “sentencia de importancia jurídica” es una fórmula de creación legal reciente(27), por lo cual nada obsta para que reglas relevantes para el derecho administrativo nacional hayan sido creadas con anterioridad a su figuración en nuestro ordenamiento.

5.4.5. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y la acción de tutela como mecanismos paralelos para el aseguramiento de los precedentes.

5.4.5.1. Aunque por el desconocimiento de las reglas y criterios contenidos en fallos administrativos que a la luz del artículo 270 CPACA no tengan la calidad de sentencias de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado no sea posible interponer el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial, dado el requisito de procedibilidad del recurso que exige que se esté ante el desconocimiento de una regla de derecho fijada en uno estos pronunciamientos, la Sala considera oportuno aclarar que estas providencias también fijan reglas vinculantes y por tal razón constituyen precedentes que deben ser observados por los demás operadores judiciales y por la administración pública(28). Por ende, aunque en estos casos su desconocimiento no dé lugar a interponer legítimamente el recurso extraordinario de unificación (por expreso mandato del artículo 258 del CPACA), en virtud de la fuerza vinculante que les corresponde en tanto que precedentes su inobservancia sí puede fundamentar válidamente una acción de tutela. Dos razones sustentan esta idea: la primera, que se está ante una de las hipótesis que configuran una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales (a saber: el desconocimiento del precedente judicial); la segunda, porque dada la configuración legal del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no existe un mecanismo judicial ordinario que pueda utilizarse para controvertir las decisiones que desconocen las reglas establecidas en tales fallos.

5.4.5.2. Siendo esto así, igual razonamiento debe aplicarse en relación con aquellos casos en los cuales por no cumplir con algún otro de los requisitos de procedibilidad establecidos por la ley, pese al desconocimiento de un precedente del Consejo de Estado, no sea posible hacer uso del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

5.4.5.3. En este orden de ideas la Sala estima oportuno señalar que la acción de tutela también debe poder utilizarse contra las providencias judiciales dictadas en segunda o única instancia que desconozcan la jurisprudencia contenida en fallos de de (sic) esta corporación pero que por ser pleitos de contenido patrimonial cuya cuantía no alcanza los montos definidos por la ley no son susceptibles de ser ventilados en sede del recurso extraordinario de unificación jurisprudencial(29).

5.4.5.4. En conclusión cuando los precedentes judiciales establecidos por esta corporación sean desconocidos por los operadores jurídicos y no sea procedente interponer el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial ante el juez ordinario por el no cumplimiento de alguno de los requisitos de procedibilidad fijados por la ley, la acción de tutela es el mecanismo a través del cual la parte afectada podrá solicitar el respeto del precedente establecido y, por contera, la garantía de sus derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, claro, siempre y cuando se cumplan con los demás requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

5.4.6. Análisis de la subsidiariedad en el caso concreto.

5.4.6.1. Realizada las anteriores precisiones la Sala considera que contra el fallo ordinario que origino la presente tutela no procede el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial porque no se cumple con los requisitos de procedibilidad del artículo 257 del CPACA. Esta disposición señala que este recurso extraordinario procede (i) contra sentencias de segunda o única instancia proferida por los tribunales administrativos; y (ii) que cuando la sentencia sea de contenido patrimonial la condena o en su defecto las pretensiones de la demanda superen los siguientes montos:

1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.

4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.

5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas.

5.4.6.2. En el caso sub judice se cumple con el primer requisito porque la sentencia ordinaria controvertida fue proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Sin embargo, como el proceso ordinario fue de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral no proveniente de un contrato de trabajo y que además es de carácter patrimonial, la Sala considera necesario verificar las pretensiones para determinar la cuantía dado que la sentencia no fue condenatoria (CPACA, art. 257, num. 1).

5.4.6.2. En este punto la Sala debe señalar que en el fallo de primera instancia proferido por la Sección Quinta y que es objeto de la presente impugnación no verificó el anterior punto, pues solo realizó un estudio teórico o abstracto de los requisitos de procedibilidad de recurso extraordinario de unificación jurisprudencial pero no verificó si eso requisitos se cumplían en el proceso ordinario controvertido por la acción de tutela(30).

5.4.6.3. La Sala pone de presente que para verificar lo anterior tuvo que proferir auto de mejor proveer(31) en el cual se le solicitó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander copia simple del expediente ordinario Nº 54 001 33 31 003 2011 00272 01(32) dado que en el expediente del proceso de la referencia fue imposible constatar la cuantía del proceso ordinario.

5.4.6.4. Una vez incorporada al proceso la anterior prueba(33) el despacho verificó que las pretensiones de la parte demandante fueron de $ 6.859.797(34) pesos y que para el año de presentación del proceso ordinario (2011) esas pretensiones no superaban los trece (13) salarios mínimos mensuales legales vigentes(35). Por tal razón el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial no era procedente, ya que por expreso mandato del precitado numeral 1 del artículo 257 del CPACA en los proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo ello presupone una cuantía superior a noventa (90) salarios mínimos mensuales vigentes.

5.4.6.5. Al no ser procedente el recurso extraordinario de unificación jurisprudencial y al no existir otro mecanismo judicial para proteger a las personas del desconocimiento del precedente judicial, la Sala estima que en este caso se cumple el requisito de la subsidiaridad.

5.4.6.6. En conclusión, como la presente acción cumple con todos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, inclusive el de agotamiento de todos los recurso ordinarios y extraordinarios, la Sala entrará a verificar si en el presente proceso se configurar algunas de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

3.5. (sic) Examen del asunto a la luz de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela frente a decisiones judiciales.

El cumplimiento de los presupuestos o requisitos generales de procedencia de la acción de tutela frente a decisiones judiciales hace posible avanzar al siguiente paso dentro del esquema metodológico diseñado por la jurisprudencia, esto es, al examen de la configuración de alguna de las causales especiales de procedibilidad establecidas. En este caso, teniendo en cuenta el cargo formulado por la actora, el análisis a realizar se circunscribirá a la causal invocada, es decir, al desconocimiento del precedente judicial.

3.6. (sic) Desconocimiento del precedente judicial.

3.6.1. (sic) Esta hipótesis se presenta, por ejemplo, cuando el Consejo de Estado o cualquier otra instancia judicial idónea para generar precedentes(36) al resolver un determinado asunto establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez inferior, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos. En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional.

3.6.2. (sic) Así, y siguiendo de cerca las consideraciones realizadas por la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes(37), debe considerarse que la vinculatoriedad de los precedentes fuerza a realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum. El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes(38). La ratio decidendi “corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico”(39) o, en su definición original, a la “formulación del principio, regla o razón general [de la sentencia] que constituye la base de la decisión judicial”(40). Finalmente el obiter dictum será “lo que se dice de paso”(41) en la providencia; esto es, “aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión”(42).

3.6.3. (sic) En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores(43). Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual “únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso”(44).

3.6.4. (sic) Así las cosas, asumir, como lo ha hecho la Corte Constitucional, que “en sentido técnico, lo que tiene valor de precedente es la ratio decidendi de la(s) sentencia(s) pertinente(s)”, implica, entonces, en primer lugar, fijar un criterio para su identificación; para pasar luego, en segundo lugar, a determinar la relevancia y pertinencia de la ratio identificada en un determinado pronunciamiento. En cuanto a lo primero, esto es, el criterio para la identificación de la ratio, se debe considerar que esta “generalmente responde al problema jurídico que se plantea en el caso, y se enuncia como una regla jurisprudencial que fija el sentido de la norma (…), en la cual se basó la Corte para abordar dicho problema jurídico”(45). Por lo tanto su identificación exige (i) la definición del problema jurídico a tratar en el pronunciamiento tomado como precedente y (ii) la formulación de la regla que permite su resolución en el caso concreto.

3.6.5. (sic) De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no, se deben tener en cuenta factores como que:

“1. En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente(46).

2. La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante.

3. Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente. En este sentido será razonable que “cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”(47).

3.6.6. (sic) La jurisprudencia constitucional ha establecido la sujeción del juez a la integridad del ordenamiento jurídico, que comprende naturalmente la jurisprudencia constitucional y de las altas Cortes(48). Si bien es cierto que en virtud de este sometimiento se le impone a las autoridades el deber de tratar igual casos iguales, no lo es menos que en nuestro sistema de fuentes se encuentra excluida una vinculación judicial absoluta a los precedentes (C.P., art. 230). Lo anterior se traduce, como se mencionó con anterioridad en esta providencia, en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse de estos, a saber: (i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; (ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; (iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; (iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente; (v) la equivocada identificación del precedente (ratio decidendi); y (vi) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico.

3.6.7. (sic) En todos estos eventos el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer de manera clara, razonada y completa los motivos por los cuales se configura alguna de estas causales de exclusión del precedente. Esta carga se hace mayor en el último de los eventos referenciados. En estos supuestos, como ha sido recientemente señalado por la jurisprudencia constitucional(49), merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política, los jueces pueden apartarse del precedente, pero deben acatar requisitos más estrictos. Así, además del deber de hacer explícitas las razones por las cuales se deja de lado la jurisprudencia en vigor sobre la materia, se debe demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales. Esto implica que el juez que objeta el precedente debe demostrar “que esa opción es imperiosa, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable. Estas razones, a su vez, no pueden ser otras que lograr la vigencia de los derechos, principios y valores constitucionales”(50).

3.6.8. (sic) En el caso sub judice la actora considera que el fallo ordinario de segunda instancia(51) contra el cual interpuso la presente acción de tutela desconoció el precedente judicial establecido por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación(52). En dicha providencia la Sección Segunda estableció:

Esta Sala en anteriores oportunidades, ha declarado la prescripción trienal de los derechos que surgen del contrato realidad, aceptando que dicho fenómeno se interrumpe desde la fecha de presentación de la solicitud ante la entidad demandada. Sin embargo, en esta oportunidad replantea este criterio por las razones que a continuación se explican:

De conformidad con algunos estatutos que han regido esta materia, los derechos prescriben al cabo de determinado tiempo o plazo contado a partir de la fecha en que ellos se hacen exigibles, decisión que se adopta con base en el estatuto que consagra dicho fenómeno (v. gr. D. 3135/68, art. 41).

En situaciones como la presente en las cuales no hay fecha a partir de la cual se pueda predicar la exigibilidad del derecho, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama; en efecto, en estos asuntos en los cuales se reclaman derechos laborales no obstante mediar un contrato de prestación de servicios, no hay un referente para afirmar la exigibilidad de salarios o prestaciones distintos al valor pactado en el contrato.

Es a partir de la decisión judicial que desestima los elementos de la esencia del contrato de prestación de servicios que se hace exigible la reclamación de derechos laborales tanto salariales como prestacionales, porque conforme a la doctrina esta es de las denominadas sentencias constitutivas, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende la morosidad empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia.

Se insiste, tratándose del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, la existencia de la obligación emanada de la relación laboral y los derechos determinados no son exigibles al momento de la presentación del simple reclamo ante la Entidad, sino que nacen a partir de la sentencia, y su exigibilidad desde su ejecutoria.

3.6.9. (sic) En principio la anterior regla establecida por la Sección Segunda se adecua al caso en estudio, porque en ella se establece que el término de prescripción de las prestaciones que se deriven de un contrato de realidad empieza a correr cuando es declarada la existencia del contrato, es decir desde la ejecutoria de la sentencia declarativa.

3.6.10. (sic) No obstante lo anterior, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en la providencia que hoy es controvertida no ignoró el precedente sino que explicó detenida y detalladamente las razones por las cuales se apartó de la regla jurisprudencial establecida por la Sección Segunda. En dicha providencia señaló el tribunal:

“Cree la Sala muy comedidamente, que en el presente caso no había lugar a adoptar el nuevo criterio fijado por la Sección Segunda como lo hizo el a quo, por la sencilla razón que el presente asunto es fácticamente diferente al que dio lugar al pronunciamiento de la Sala Plena de la Sección Segunda. En efecto, en dicha ocasión se trataba de una persona que había celebrado unos contratos de prestación de servicios con el ISS, seccional Tolima desde el mes de junio de 1995 a febrero del 2000.

Es totalmente, claro que en ese caso la contratista reclamó directamente ante el ISS pasados solamente unos meses desde la terminación del último contrato de prestación de servicios, por lo cual no dio lugar a que operara el fenómeno de la prescripción de los derechos laborales.

En cambio en el presente caso, la actora reclamó ante el departamento de Norte de Santander el pago de sus acreencias laborales, después de 16 años de haberse terminado el último contrato de prestación de servicios que fue en 1994.

Resulta, entonces evidente que en el presente caso es fácticamente diferente, en materia de prescripción de derechos laborales, al que dio lugar a la sentencia de la Sala Plena de la Sección Segunda, por lo cual esta Sala de Decisión considera que dicho criterio no resulta aplicable al presente asunto”(53) (negrillas fuera de texto).

3.6.11. En conclusión, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander se apartó legítimamente del precedente de la Sala Plena de la Sección Segunda de esta corporación porque consideró que fácticamente los casos era disímiles ya que en el caso en que la actora señala que es el precedente aplicable el demandante reclamó a la administración inmediatamente después de terminado su contrato de prestación de servicios mientras que en este caso la actora dejó pasar sin justificación alguna 16 años entre la terminación de su contrato y la reclamación ante la administración.

3.6.12. Como el Tribunal Administrativo explicó las razones por la cuales se apartó del precedente, y lo hizo con base en motivos objetivos, serios, racionales y razonables, que no merecen reproche alguno de parte del juez de tutela, lo esgrimido por el tribunal se ajusta a una de las causales válidas para apartase legítimamente del precedente judicial (la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad). En consecuencia la Sala considera que no se configura la causal especial de desconocimiento del precedente judicial y por ende negará el amparo solicitado, ya que al ser legítimo el apartamiento del precedente no se vislumbra afectación alguna a los derechos fundamentales invocados por la parte demandante.

3.6.13. Por último la Sala pone de presente que esta sección en sentencia del 03 de abril del año en curso estudió un caso fácticamente igual a este y llegó a la misma conclusión a la que se llega en esta providencia. En aquella ocasión la Sala estableció:

Por tanto, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial porque expuso en forma razonable los motivos que lo llevaron a apartarse de la regla jurisprudencial establecida por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la imprescriptibilidad de los derechos laborales que surgen de la relación laboral encubierta mediante contrato de prestación de servicios(54).

3.6.14. Por todo lo anterior la Sala considera que el Tribunal Administrativo no desconoció el precedente judicial establecido por la Sección Segunda dado que explicó razonablemente porque se apartaba de este.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

IV. Falla

Primero: Revocar la sentencia del 31 de octubre de 203 proferida por la Sección Quinta de esta corporación que rechazó por improcedente la presente acción y en su lugar:

Segundo: Negar el amparo solicitado por las razones expuestas en esta providencia.

Por secretaría, envíese copia de esta decisión a la sección de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: Guillermo Vargas Ayala, presidente—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Sentencia del 24 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Rad. 54 001 33 31 003 2011 00272 01.

(2) Sentencia del 19 de febrero del 2009, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Rad 73001-23-31-000-2000-03449-01(3074-05).

(3) Escrito que consta en los folios 37 a 41 de este cuaderno y suscrito por el magistrado Robien Amed Vargas González.

(4) Folio 56 de este cuaderno.

(5) Ibídem.

(6) Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992.

(7) Ídem.

(8) Las clasificaciones consignadas en las consideraciones del Fallo C-590 de 2005, relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería, T-555 de agosto 19 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-549 de agosto 28 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-819 de noviembre 18 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-268 de abril 19 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(9) Las clasificaciones consignadas en las consideraciones del Fallo C-590 de 2005, relacionadas con los “requisitos generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, han sido reiteradas entre muchas otras en las sentencias SU-813 de octubre 4 de 2007, M.P. Jaime Araújo Rentería, T-555 de agosto 19 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, T-549 de agosto 28 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-819 de noviembre 18 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla y T-268 de abril 19 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio (sic).

(10) Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001.

(11) Artículo 86 Constitución Política y art. 33 del Decreto-Ley 2951 de 1991.

(12) El artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, “La Corte Constitucional designará dos de sus magistrados para que seleccionen, sin motivación expresa y según su criterio, las sentencias de tutela que habrán de ser revisadas. Cualquier magistrado de la Corte, o el defensor del pueblo, podrán solicitar que se revise algún fallo de tutela excluido por estos cuando considere que la revisión puede aclarar el alcance de un derecho o evitar un perjuicio grave. Los casos de tutela que no sean excluidos de revisión dentro de los 30 días siguientes a su recepción, deberán ser decididos en el término de tres meses”.

(13) Sentencia radicación 2009-01328, rectificación y unificación de Sala Plena de 31 de julio de 2012 Ponente María Elizabeth García González.

(14) Sentencia del 02 de mayo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad.: 08001-23-33-000-2013-00008-01.

(15) Artículo 86 C.P.: (…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

(16) Corte Constitucional. Sentencia T-890-11.

(17) Corte Constitucional. Sentencia T-580-06.

(18) Artículos 256 a 268 de la Ley 1437 de 2011.

(19) Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2012.

(20) Corte Constitucional, Sentencia C-836 de 2001.

(21) Sentencia del 13 de marzo de 2013, Rad. 11001-03-15-000-2012-02074-00. C.P.: Guillermo Vargas Ayala.

(22) Artículo 270 CPACA.

(23) Artículo 257 CPACA.

(24) Ídem.

(25) Artículo 258 CPACA.

(26) Ídem.

(27) Artículo 21 del Decreto 2304 de 1989.

(28) Sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia sobre otros jueces y sobre la Administración Pública, véase las sentencias C-816 de 2011 y C-588 de 2012 de la Corte Constitucional.

(29) Ley 1437 de 2011. Artículo 257. Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos. Tratándose de sentencias de contenido patrimonial o económico, el recurso procederá siempre que la cuantía de la condena o, en su defecto, de las pretensiones de la demanda, sea igual o exceda los siguientes montos vigentes al momento de la interposición del recurso:

1. Noventa (90) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

2. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad.

3. Doscientos cincuenta (250) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales.

4. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mensuales legales vigentes, en los procesos sobre contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes.

5. Cuatrocientos cincuenta (450) salarios mínimos mensuales legales vigentes, en los procesos de reparación directa y en las acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas.

El recurso de unificación de jurisprudencia no procederá para los asuntos previstos en los artículos 86, 87 y88 de la Constitución Política.

(30) Ver folios 54 a 57 de este cuaderno en cual consta el fallo de primera instancia proferido por la Sección Quinta de esta corporación en el proceso de la referencia.

(31) Folio 75 de este cuaderno.

(32) Mediante el cual se tramito la sentencia ordinaria controvertida a través de esta acción de tutela.

(33) La cual consta en los anexos 1 y 2 de este cuaderno.

(34) Ver pág. 21 del Anexo 1.

(35) El salario mínimo mensual vigente para el año 2011 en Colombia fue de $ 535.600 pesos.

(36) Sobre este punto, véase, recientemente, la Sentencia C-534 de 2011 de la Corte Constitucional.

(37) Vid. por ejemplo la Sentencia T-292 de 2006.

(38) En efecto, de acuerdo con el artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA):

“ART. 189.—Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.

Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.

La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor.

Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley (…)”.

(39) Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.

(40) Corte Constitucional, sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001.

(41) Corte Constitucional, Sentencia SU-1300 de 2001. Ver también entre otras, la Sentencia SU-047 de 1999.

(42) Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.

(43) Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la Sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional.

(44) Corte Constitucional, Sentencia T-960 de 2001.

(45) Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.

(46) En la Sentencia T-1317 de 2001. (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), se hace una alusión tangencial a estas características, al señalarse que el “precedente judicial se construye a partir de los hechos de la demanda. El principio general en el cual se apoya el juez para dictar su sentencia, contenida en la ratio decidendi, está compuesta, al igual que las reglas jurídicas ordinarias, por un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica. El supuesto de hecho define el ámbito normativo al cual es aplicable la subregla identificada por el juez”.

(47) Sentencia T- 1317 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.

(48) Vid., entre otras, de la Corte Constitucional, las sentencias C-634 de 2011, C-539 de 2011, C-836 de 2001 o C-486 de 1993.

(49) Véase la Sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional.

(50) Ídem.

(51) Sentencia del 24 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, Rad. 54 001 33 31 003 2011 00272 01.

(52) Sentencia del 19 de febrero del 2009, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Rad 73001-23-31-000-2000-03449-01(3074-05).

(53) Ver folio 15 de este cuaderno.

(54) Sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado, proferida el 3 de abril del 2014. Rad. 11001 03 15 000 2013 02457 00. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.