Sentencia 2013-01598 de junio 23 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp.: 05001-23-33-000-2013-01598-01.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González.

Recurso de apelación contra la sentencia de 5 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Primera de Oralidad.

Actor: Argemiro Alonso Múnera.

Tesis: La indemnización que se reconoce a quienes se ven afectados por una expropiación administrativa, tiene carácter reparatorio y debe comprender el precio comercial y los demás perjuicios que pudieron causarse, los cuales deben ser probados por el afectado y demostrarse el nexo causal con la expropiación decretada, lo que no ocurrió en este caso.

Bogotá, D.C., veintitrés de junio de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

El actor pretende que se declare la nulidad de los artículos terceros de las resoluciones SH-ADQ-0005, “Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble” y SH-ADQ-0011 “Por la cual se dispone la expropiación por vía administrativa de un bien inmueble, ambas de 6 de febrero de 2013, pues controvierte el precio indemnizatorio allí fijado.

Contra cada uno de dichos actos procedía el recurso de reposición (no de apelación como lo afirma la sentencia apelada), el cual fue interpuesto únicamente contra la Resolución SH-ADQ-0005 de 6 de febrero de 2013, la cual se confirmó mediante la Resolución SH-ADQ-0212 de 21 de marzo de 2013, que se entiende también demandada, de conformidad con el artículo 163 del CPACA(7).

La inconformidad del actor, frente a la sentencia apelada, se centra en los siguientes aspectos relacionados todos con el avalúo de los bienes expropiados, a saber: se le generaron perjuicios que no fueron tenidos en cuenta por el fallador, quien consideró que el precio del bien lo constituye el avalúo comercial, por lo tanto, se le deben reconocer los perjuicios demostrados en el proceso.

El Tribunal no aceptó la aplicación de los artículos 83 y 246 de la Ley 1450 de 2011, por no estar reglamentada en el momento de la expropiación y por eso no se le reconoció el daño emergente ni el lucro cesante. No se puede dar validez a los avalúos ni a la resolución del IGAC, dentro del trámite del recurso de impugnación porque viola el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998; que el Juez puede solicitar nuevas pruebas y no lo hizo; y que la sentencia no hizo mención al avalúo realizado por Fabián Albeiro González.

Al respecto, la Sala tiene en cuenta lo siguiente:

Lo primero que se observa es que el artículo 15 del Decreto 1420 de 1998, cuya violación alega el actor en esta oportunidad, con el fin de que se haga un nuevo avalúo, no se alegó en la demanda, por lo tanto, el avalúo practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi–IGAC, por medio del cual se resolvieron las impugnaciones formuladas contra el avalúo presentado por la Administración Municipal, en principio, no se puede tener por desvirtuado.

Así pues, la Sala se abstiene de estudiar la posible violación a la mencionada norma, por cuanto no le es dable al fallador de segunda instancia pronunciarse sobre cargos que no se han presentado en la oportunidad procesal, es decir en la demanda, pues ello contraría los principios de contradicción, lealtad procesal y debido proceso.

También se observa que el avalúo practicado por el señor Fabián Albeiro González, presentado con la demanda(8), como bien lo explicó el a quo, no cumple con las condiciones para que sea tenido como dictamen pericial, pues el estudio de mercado no tiene fecha, se hizo para el Barrio Alejandro Echavarría, es decir, no se relacionan los inmuebles del actor que se encuentran en el sector o Barrio Buenos Aires; y si bien es cierto que se refiere a otros inmuebles del sector, según se señala en la contestación de la demanda, la zona comprende una gran extensión de terreno con diversidad de condiciones de infraestructura en su topografía, en la calidad y especificación de las construcciones; existen edificaciones para estrenar, modernas, localizadas en grandes edificios con buenos equipamientos y servicios colectivos, parqueaderos, acabados de excelente calidad, así como construcciones que datan de muchos años, con condiciones normales o en deterioro.

Del análisis del expediente se extrae lo siguiente:

Piso 201 del inmueble ubicado en la Calle 50 N° 12-67(9). 

La oferta inicial por parte del Metro de Medellín de 24 de mayo de 2012, basada en el avalúo comercial del inmueble presentado por la Lonja de Propiedad Raíz el 1º de noviembre de 2011, fue de $ 76’421.520, más las compensaciones por prima de traslado, trámites legales y afectación económica por valor de $ 4’902.173, sobre las cuales se advirtió que no se aplicarían en caso de procederse a la expropiación administrativa, según el Decreto 2320 de 2005, por el cual se reglamentan las compensaciones en la adquisición de predios para el desarrollo de proyectos urbanísticos de ciudad de Medellín. En total, la oferta inicial se hizo por $ 81’040.343.

En respuesta a la solicitud de revisión y pese a que contra el avalúo no proceden recursos, la Lonja de Propiedad Raíz realizó un nuevo estudio; la nueva oferta por el piso 201 se hizo el 27 de agosto de 2012, por $ 81’325.080 más las mismas compensaciones antes mencionadas que ascendieron a $4’975.726.oo siempre y cuando no se acudiera a la expropiación administrativa, para un total de $ 86’017.456.

Ahora bien, en respuesta a la impugnación el avaluador del IGAC señor Pedro Enrique Palacios, dando alcance al Auto 1 de 6 de agosto de 2012 del IGAC, conceptuó mediante memorando 5020 de 19 de septiembre de 2012, dirigido a la Subdirectora de Catastro del IGAC, que el valor de los predios del sector donde se ubica el inmueble está dentro de unos límites inferior y superior y ratifica los valores que realizó la Lonja Colombiana de la Propiedad Raíz y el valor del metro cuadrado.

Por lo anterior y como no se logró un acuerdo el acto acusado, Resolución SH-ADQ-0005 de 6 de febrero de 2013, dispuso la expropiación administrativa del inmueble por un valor de $ 81’325.080, es decir, el que se propuso por la Lonja de Propiedad Raíz una vez revisó la oferta inicial, pero sin las compensaciones, conforme lo había advertido. La Resolución SH-ADQ-0212 de 21 de marzo de 2013, en respuesta al recurso de reposición confirmó la decisión.

Es de tener en cuenta que el avalúo comercial contratado por el actor exclusivamente para el piso 201 elaborado por la firma Tecnocasa, afiliada a Coralonjas(10) el 27 de enero de 2012, se fijó por un valor total de $ 137’765.552; señala este avalúo que los métodos aplicados fueron el de comparación o de mercado y el de costo de reposición, sin embargo, la demandada en la contestación de la demanda señaló que de conformidad con la información suministrada por el Metro de Medellín, el avalúo presenta falencias, que no fueron controvertidas en este proceso por el actor, entre ellas: no se tiene un área de lote y un área construida por separado, solamente un área privada total, por lo que no hay claridad respecto de los porcentajes de desenglobe correspondientes según el reglamento de propiedad horizontal; no se aplicó correctamente la metodología de comparación o de mercado para hallar el valor del metro cuadrado del terreno porque no existen datos de lote de terreno sin construcción y se presentan datos de inmuebles con construcción sometidos y no sometidos al régimen de propiedad horizontal; que en el análisis del costo de reposición el avaluador entregó el valor completo del terreno sin tener en cuenta que estaba sometido a un reglamento de propiedad horizontal; al final del análisis no se toma en cuenta el valor encontrado con la metodología del costo de reposición, donde supuestamente integró los valores de construcción y terreno; en conclusión, el Metro de Medellín consideró que las metodologías valuatorias están mal aplicadas y además no se ejecutan de manera coherente.

Piso 301 del inmueble ubicado en la Calle 50 N° 12-67(11). 

La oferta inicial por parte del Metro de Medellín de 24 de mayo de 2012, basada en el avalúo comercial del inmueble practicado por la Lonja de Propiedad Raíz el 1º de noviembre de 2011, fue de $ 79’239.600, más, como el caso del piso 201, las compensaciones por prima de traslado, trámites legales y afectación económica por valor de $ 1’471.944, sobre las cuales se advirtió que no se aplicarían en caso de procederse a la expropiación administrativa, según el Decreto 2320 de 2005, por el cual se reglamentan las compensaciones en la adquisición de predios para el desarrollo de proyectos urbanísticos de la ciudad de Medellín. En total, la oferta inicial se hizo por $ 80’428.194.

En respuesta a la solicitud de revisión, la nueva oferta por el piso 301 se hizo el 27 de agosto de 2012, por $ 88’620.840 más las mismas compensaciones que ascendieron a $ 1’612.663 siempre y cuando no se acudiera a la expropiación administrativa, para un total de $ 89’950.153.

Ahora bien, en respuesta a la impugnación el avaluador del IGAC señor Pedro Enrique Palacios, dando alcance al Auto 1 de 6 de agosto de 2012 del IGAC, como ya se observó, conceptuó mediante memorando 5020 de 19 de septiembre de 2010, dirigido a la Subdirectora de Catastro del IGAC, que el valor de los predios del sector donde se ubica el inmueble está dentro de unos límites inferior y superior y ratifica los valores que realizó la Lonja Colombiana de la Propiedad Raíz y el valor del metro cuadrado.

Por lo anterior y por no llegarse a un acuerdo, el acto acusado Resolución SH-ADQ-0011 de 6 de febrero de 2013, dispuso la expropiación administrativa del inmueble por un valor de $ 88’620.840, es decir, el que se propuso por la Lonja de Propiedad Raíz una vez revisó la oferta inicial, pero sin las compensaciones, conforme lo había advertido.

Es de tener en cuenta que el avalúo comercial contratado por el actor exclusivamente para el piso 301 elaborado por la firma Tecnocasa, afiliada a Coralonjas(12) el 27 de enero de 2012, se había realizado por un valor total de $ 141’311.563; señala este avalúo, que es el mismo mencionado para el piso 201, que los métodos aplicados fueron el de comparación o de mercado y el de costo de reposición, sin embargo, como ya se observó, presentó las falencias resumidas en parágrafos anteriores, lo cual no fue controvertido por el actor.

Visto lo anterior, se tiene que el avalúo comercial de los dos inmuebles es el fijado por los actos acusados, lo cual no fue desvirtuado por el actor.

Alega el actor en su recurso de apelación, que la indemnización debió comprender además los perjuicios que le fueron causados y fueron probados en el proceso, lo cual procedía si se hubieran aplicado los artículos 83 y 246 de la Ley 1450 de 2011.

Para dilucidar este punto, por ser pertinente a todos los cuestionamientos que el actor hace a la sentencia de primera instancia, la Sala prohíja lo expresado en la sentencia de 3 de julio de 2014 (Expediente núm. 2010-01898 01(13)), que en un caso similar, decidió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 28 de octubre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda.

Dijo entonces la Sala:

“(…) Entonces lo procedente era que se desvirtuara por parte de la demandante que el avalúo no cumplió con los parámetros señalados en el Decreto 1420 de 1998, pero ella se limitó a expresar que el avalúo que contrató la Administración no cumplió con lo dispuesto por el citado Decreto, sin demostrarlo.

En cuanto a los contratos de arrendamiento(14), se tiene que no obran facturas ni testimonios que prueben su existencia.

La actora también es vaga en solicitar que se tengan en cuenta unos avalúos realizados por el IGAC que supuestamente aumentaron el avalúo de otros predios en un 50%, pero no los menciona ni específica.

Si bien es cierto que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-153 de 1994 señaló que el quantum de la expropiación debe abarcar, además del valor del bien expropiado, el de “(…) los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”, estas circunstancias deben ser probadas por el propietario cuyo bien ha sido expropiado (resalta y subraya la Sala en esta oportunidad).

Los actos administrativos gozan de la presunción de legalidad, lo cual significa que corresponde a quien demanda su declaratoria de nulidad, demostrar que la decisión en ellos contenida no se ajustó a la Ley, tarea que en manera alguna llevó a cabo la actora, pues en su recurso de apelación pretende que sea la Sala la que esclarezca la verdad y decrete unas pruebas que bien pudo aportar al proceso, para que se pudiera estudiar su procedencia en segunda instancia, de conformidad con el artículo 214 del Código Contencioso Administrativo; además, la facultad oficiosa no está diseñada para enmendar la deficiente carga probatoria de las partes, sino para cuando las pruebas que éstas aporten no le den suficientes elementos de juicio al Juez (resalta la Sala en esta oportunidad).

Así lo ha sostenido esta corporación, entre otras, en sentencia de 4 de septiembre de 2008 (Expediente núm. 1996-02490, Actores: Salvador Ospina y otros, Consejero ponente doctor Mauricio Fajardo Gómez), al precisar que:

“(…) Ante tal circunstancia se hace necesario recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, sin que tal exigencia haya sido satisfecha en el sub judice; así mismo se advierte que “la Sala no puede entrar a suplir la ausencia absoluta de prueba, porque su facultad oficiosa está prevista para los casos de ambigüedad; e igualmente no puede entrar a mejorar el estado probatorio de la parte demandante(15) (…)”.

De otra parte, en un proceso de similares circunstancias a las del caso sub júdice, mediante sentencia de 27 de octubre de 2011, que la Sala prohíja (expediente núm. 2005-00027 -01, Consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), se dijo:

“La Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de los avalúos comerciales practicados por las entidades legalmente autorizadas, a efectos de fijar el valor de la indemnización en los eventos de expropiación por vía administrativa y ha concluido que, aun cuando en el informe técnico no se precisen las operaciones o la forma como fueron calculados los valores a partir de los cuales se obtuvo el precio indemnizatorio, en la medida que dicho precio hace parte del acto administrativo mediante el cual se dispone la expropiación, se presume ajustado o calculado conforme a la ley y, por ende, corresponde al interesado desvirtuar tal presunción.

En efecto, en sentencia de 14 de mayo de 2009 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Exp. Nº 2005-03509-01), dijo la Sala:

Observa esta corporación que si bien en el avalúo elaborado por la Subsecretaría de Catastro Municipal, obrante a folios 66 a 74 del cuaderno principal, se anuncia que el precio del inmueble establecido por la administración se determinó como resultado de la aplicación del “Método comparativo de mercado”, que “Consiste en deducir el precio por comparación de transacciones, oferta y avalúos de inmuebles similares o equiparables, previos ajustes de tiempo, conformación y localización entre otros”, y aunque se asegura que “Se han consultado las estadísticas y avalúos recientes y la de varios miembros afiliados a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín S. A., sobre operaciones y avalúos efectuados recientemente sobre inmuebles similares”, lo cierto es que en ninguno de los apartes de dicho documento ni en sus anexos se señalan cuáles fueron exactamente las operaciones inmobiliarias o los avalúos recientes que se tuvieron en cuenta para hacer la anunciada comparación, lo cual permite concluir que contra el justiprecio realizado por esa dependencia municipal cabrían exactamente las mismas críticas que el apoderado del Municipio demandado formula en su apelación contra el dictamen rendido por la perito, pues ante la ausencia de la mencionada información, el avalúo practicado por la Subsecretaría de Catastro Municipal también estaría desprovisto de argumentos técnicos y de apoyo probatorio.

No obstante lo anterior, al haberse incorporado dicho valor en el texto de los actos administrativos demandados, debe entenderse que el mismo se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración, lo cual admite desde luego prueba en contrario. En tales circunstancias, el actor tiene la carga de demostrar en el proceso que el avalúo oficial es equivocado, demostrando precisamente su incorrección” (resaltó la providencia).

(…).

Aunado a lo anterior, el citado avalúo tampoco controvierte en forma directa aquél rendido por la Lonja de Propiedad Raíz a instancias del IDU, ni menciona de qué modo éste incurrió en fallas o pasó por alto los parámetros establecidos en el Decreto 1420 de 1998, pues simplemente se limita a realizar una nueva valoración que, como se dijo, no evidencia ninguna falencia en el precio indemnizatorio reconocido y pagado a los demandantes, de acuerdo con lo dispuesto en las Resoluciones 4717 de 2004, 6812 de 2004 y 7907 de 2004.

(…).

De otro lado, aunque los demandantes alegan que el avalúo que sirvió de fundamento al IDU para fijar el precio indemnizatorio, no incluyó el daño emergente y el lucro cesante derivados de la interrupción sobreviniente de los contratos de arrendamiento de los locales comerciales que funcionaban en el inmueble expropiado, lo cierto es que tampoco probaron su existencia, pues dentro del expediente sólo obra como prueba de tales perjuicios, la copia del contrato de arrendamiento del local comercial suscrito el 23 de agosto de 1999 por los señores Florentino Martínez Hernández (arrendador) y Carlos Alberto Pulido B. y Carmen Rosa Barrera Cuervo (arrendatarios), contrato en el que se fijó un canon de arrendamiento de trescientos mil pesos ($ 300.000), pactándose como término de duración seis (6) meses, lo cual significa que para el 15 de abril de 2004, fecha en que se dispuso la expropiación por vía administrativa, no estaba vigente (…)”.

Así las cosas y pese a que es cierto que la Jurisprudencia ha estimado que la indemnización que se reconoce a quienes se ven afectados con la expropiación, tiene carácter reparatorio y debe comprender no sólo el precio comercial del bien sino los demás perjuicios que pudieron causarse con tal medida, incluidos el daño emergente y el lucro cesante, es deber del interesado probar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuáles son los perjuicios y su monto y su nexo de causalidad con la expropiación decretada, lo que no ocurrió en el asunto de la referencia; es de anotar que el actor no figura como arrendador de los inmuebles de su propiedad, como lo explicaron la parte demandada y el Tribunal y que no se aportó con la demanda ni posteriormente, documento alguno que acreditara los supuestos gastos y pagos ni la disminución del patrimonio de renta al que se refiere ni de los daños que deban ser reparados ni su relación con la expropiación.

Ahora bien, en cuanto a las compensaciones que se le ofrecieron antes de la expedición de los actos acusados, lo cierto es que tenían una condición, cual era la de que se aceptara voluntariamente la oferta y como ello no ocurrió, porque se tuvo que acudir a la expropiación administrativa, no se otorgaron.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 23 de junio de 2016».

7 Dicha disposición prevé: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo éste se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la Administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron.
Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda”.

8 Folios 58 a 84 del cuaderno principal.

9 Folios 151 a 182 del cuaderno principal.

10 Folios 184 a 193 del cuaderno principal.

11 Folios 229 a 278 del cuaderno principal.

12 Folios 261 a 271 del cuaderno principal.

13 Consejera ponente María Elizabeth García González.

14 Folios 72 y 73 ibídem.

15 Sentencia del 18 de marzo de 2004. Expediente Nº 14.338.