Sentencia 2013-01819 de septiembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref: Expediente 2013 01819 01.

Actora: GUN CLUB.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González.

Bogotá D.C., cuatro de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala.

En ejercicio de la presente acción se pretende la nulidad del Oficio 2-2013-3406 de 7 de febrero de 2013, expedido por la Secretaría Distrital de Planeación, mediante el cual se negó la solicitud de exclusión del predio ubicado en la Avenida 82 Nº 7-63/65, denominado Casa Lanzetta, del Inventario de Bienes de Interés Cultural de Bogotá D.C.

A juicio del Tribunal, la acción debió encaminarse a solicitar la nulidad del Decreto 606 de 26 de julio de 2001, mediante el cual el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., adoptó el inventario de algunos Bienes de Interés Cultural, por cuanto el oficio demandado no creó, modificó ni extinguió una situación jurídica para la entidad demandante. Por tal razón, concluyó que la acción se encontraba caducada, toda vez que el mencionado Decreto fue publicado en el Registro Distrital 2438 de 26 de julio de 2001.

Problema jurídico planteado a la Sala.

De la controversia planteada a la Sala, surgen los siguientes interrogantes: i) el acto que deniega la solicitud de exclusión de un inmueble del Inventario de Bienes de Interés Cultural, es un acto administrativo susceptible de enjuiciamiento ante esta Jurisdicción? y ii) el medio de control judicial ejercido contra el Oficio 2-2013-3406 de 7 de febrero de 2013, fue oportuno o, por el contrario, se configuró la caducidad de la acción?

De la declaración, exclusión y modificación de Bienes de Interés Cultural (BIC).

De conformidad con el artículo 4º de la Ley 397 de 1997(3), la declaratoria de un bien material como de interés cultural, o la inclusión de una manifestación en la Lista Representativa de Patrimonio Cultural Inmaterial es el acto administrativo mediante el cual la autoridad nacional o las autoridades territoriales, indígenas o de los consejos comunitarios de las comunidades afrodescendientes, según sus competencias, determinan que un bien o manifestación del patrimonio cultural de la Nación(4) queda cobijado por el Régimen Especial de Protección o de Salvaguardia previsto en dicha ley.

El artículo 8º de la misma ley, consagra la competencia de las entidades territoriales, bajo los principios de descentralización, autonomía y participación, para la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural en su jurisdicción(5).

Para el caso del Distrito Capital, resultan aplicables las siguientes normas:

El Decreto 619 de 2000, “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital”, según el cual, la declaratoria de Bienes de Interés Cultural –BIC – del ámbito Distrital, debe realizarse previo concepto del Consejo Asesor del Patrimonio Distrital y sujetarse a los siguientes criterios (arts. 302 y 303):

1. Representar una o más épocas de la historia de la ciudad o una o más etapas en el desarrollo de la arquitectura y/o urbanismo en el país;

2. Ser un testimonio o documento importante, en el proceso histórico de planificación o formación de la estructura física de la ciudad;

3. Ser un ejemplo culturalmente importante de un tipo de edificación o conjunto;

4. Ser un testimonio importante de la conformación del hábitat de un grupo social determinado;

5. Constituir un hito o punto de referencia urbana culturalmente significativo en la ciudad;

6. Ser un ejemplo destacado de la obra de un arquitecto, urbanista, artista o un grupo de ellos de trayectoria reconocida a nivel nacional o internacional;

7. Estar relacionado con personajes o hechos significativos de la historia de la ciudad o del país(6).

La norma también consagra, en cabeza del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, hoy Secretaría Distrital de Planeación, el manejo de los BIC del Distrito Capital (art. 301).

Con fundamento en el señalado marco legal, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., expidió el Decreto 606 de 26 de julio de 2001, “Por medio del cual se adopta el inventario de algunos Bienes de Interés Cultural, se define la reglamentación de los mismos y se dictan otras disposiciones”, en el que incluyó el inmueble de la Avenida 82 Nº 7-63/65, denominado Casa Lanzetta, con fundamento en la ficha de valoración individual del Departamento Administrativo de Planeación Distrital(7) (fl. 63).

Este decreto ha sido modificado por los Decretos 135 y 215 de 2004, mediante los cuales el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., declaró unos bienes de Interés Cultural y excluyó otros.

Posteriormente, mediante el Decreto 217 de 2004, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C., delegó las funciones de declaración, exclusión y modificación de las categorías de intervención, respecto de Bienes de Interés Cultural, en el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, hoy Secretaría Distrital de Planeación, en los siguientes términos:

“ART. 1º—Asignar al Departamento Administrativo de Planeación Distrital la función de declarar como Bienes de Interés Cultural, aquellos respecto de los cuales se hubiere obtenido el concepto favorable del Consejo Asesor del Patrimonio, conforme a lo dispuesto en el artículo 311 del Decreto 190 de 2004”.

“ART. 2º—Asignar al Departamento Administrativo de Planeación Distrital la función de realizar las exclusiones correspondientes del inventario de Bienes de Interés Cultural del Distrito, previo concepto favorable del Consejo Asesor del Patrimonio”.

“ART. 3º—Asignar al Departamento Administrativo de Planeación Distrital la función de modificar las diferentes categorías de intervención de los Bienes de Interés Cultural”. (Resaltado fuera del texto).

De la norma transcrita, se pueden diferenciar tres situaciones específicas que le corresponde adelantar a la Secretaría Distrital de Planeación, respecto del inventario de Bienes de Interés Cultural del Distrito, a saber, la declaración, la modificación y la exclusión. Dichas actuaciones, según la referida norma, comprenden, además, las siguientes funciones:

“ART. 4º—Las funciones anteriormente asignadas comprenderán la de resolver los recursos que los ciudadanos eventualmente interpongan frente a las decisiones del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, así como la de desarrollar todas las actuaciones administrativas necesarias para asegurar la participación de los interesados dentro de los procesos de declaratoria, exclusión o modificación del tratamiento de los bienes. Del mismo modo, escuchará a los interesados, antes de que se emita el concepto previo por parte del Consejo Asesor del Patrimonio". (Resaltado fuera del texto).

Significa lo anterior, que existe un procedimiento administrativo para la exclusión del inventario de Bienes de Interés Cultural del Distrito, previo concepto favorable del Consejo Asesor del Patrimonio, susceptible de recursos, frente a las determinaciones que adopte la administración, de manera que no puede considerarse que el acto que culmina con tal procedimiento no tenga vocación de ser demandado, pues, por el contrario, reúne todos los requisitos para su enjuiciamiento ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

En efecto, el legislador contempla como una actuación administrativa, la exclusión de un bien de su categoría de interés cultural, siempre que se demuestre que no posea las características que motivaron su declaración. Así se consagra en el parágrafo 2 del artículo 8º de la Ley 397 de 1997:

“PAR. 2º—Revocatoria. La revocatoria del acto de declaratoria de bienes de interés cultural corresponderá a la autoridad que lo hubiera expedido, previo concepto favorable del respectivo Consejo de Patrimonio Cultural, en el caso en que dichos bienes hayan perdido los valores que dieron lugar a la declaratoria. Tratándose de la revocatoria de declaratorias de monumentos nacionales o bienes de interés cultural efectuadas por el Ministerio de Educación, la revocatoria corresponderá al Ministerio de Cultura”. (Resaltado fuera del texto).

Es claro pues que el ordenamiento prevé el procedimiento de exclusión de BIC, como una actuación a cargo de la Autoridad que lo hubiese efectuado, susceptible de recursos, como en efecto ocurrió con el Oficio demandado, que dispuso que contra dicha decisión procedía el recurso de reposición. Tal actuación de exclusión, como ya se vio, la delegó el Alcalde Mayor en la Secretaría Distrital de Planeación, entidad que, en virtud de la solicitud elevada por GUN CLUB, procedió a mantener la declaratoria de interés cultural de su predio Casa Lanzetta, es decir, a denegar la solicitud de exclusión, mediante el acto acusado.

De manera que, para la Sala, no asistió razón al a quo en afirmar que no se trataba de un acto que creó, modificó o extinguió situación jurídica alguna, pues, por el contrario, con la decisión de no excluir el predio Casa Lanzetta del inventario de Bienes de Interés Cultural del Distrito, se produjo una clara manifestación de voluntad de la Administración, tendiente a producir efectos jurídicos en cabeza del particular solicitante, si se tiene en cuenta que la decisión le mantiene unas cargas sobre un derecho subjetivo del que es titular y el cual estima lesionado, al no declararse que las razones que llevaron a la declaratoria de su predio como bien de interés cultural, desaparecieron, lo que daba lugar, a su juicio, a la exclusión solicitada y, con ello, a la liberación de las aludidas cargas.

Debe anotarse que el hecho de declarar un bien de interés cultural genera los siguientes efectos:

1. Que el bien quede sujeto a las disposiciones de la Ley 397 de 1997.

2. Tenga el carácter de inembargable, imprescriptible e inalienable, cuando su propiedad se encuentra en cabeza de una entidad pública.

3. Se encuentre sometido a un régimen especial de protección que obliga a obtener una autorización proferida por la autoridad que hizo su declaración cuando se trate de intervenirlo.

4. Si queda colindante con otros inmuebles, o estos se encuentran ubicados dentro de su área de influencia, será necesario obtener la autorización mencionada para efectos de adelantar obras en ellos.

5. Deba incluirse en el registro de Bienes de Interés Cultural, y

6. Se someta a un tratamiento aduanero especial(8).

En este orden de ideas, es dable concluir que la demandante no persigue la anulación del acto que incluyó su predio en el Inventario de Bienes de Interés Cultural, sino que se declare que desaparecieron los fundamentos de tal categorización y, por ende, el acto a demandar no era, como lo estimó el a quo, el Decreto 606 de 2001, sino el Oficio que denegó su solicitud, el cual, como ya se explicó, es susceptible de control judicial.

Por lo demás, conviene destacar que se trata de uno de aquellos actos denominados acto administrativo complejo, pues es claro que en su formación convergen las voluntades de dos órganos del Distrito, con unidad de contenido, a saber, el Consejo Asesor del Patrimonio Distrital(9). Quien tiene la función de emitir concepto sobre las propuestas de declaratoria y revocatoria de los BIC del ámbito Distrital (D. 918/2000, art. 2º) y la Secretaría de Planeación, que se encarga de decidir de manera definitiva sobre la declaración, modificación o exclusión del inventario distrital (D. 217/2004)(10).

Según se explicó, tanto la inclusión como la exclusión del Inventario de Bienes de Interés Cultural, debe estar precedida del concepto favorable de Consejo Asesor del Patrimonio Distrital, de manera que sin éste no puede adoptarse la respectiva decisión.

Respalda la anterior afirmación, el parágrafo del artículo 10 del Decreto 1100 de 2014, “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008 en lo relativo al Patrimonio Cultural de la Nación de naturaleza documental archivística y la Ley 594 de 2000 y se dictan otras disposiciones”, al preceptuar que “la declaratoria de un bien como BIC es un acto complejo”. Si bien la norma se ocupa de la declaratoria de los bienes muebles de carácter archivístico como BIC, lo cierto es que la definición que consagra el aludido parágrafo se explica en función del manejo de los bienes que integran el Patrimonio Cultural de la Nación, en armonía con lo dispuesto en el artículo 3º del citado Decreto 1100, que remite al 8º de la Ley 397 de 1997.

Los textos de las citadas normas preceptúan:

Decreto 1100 de 2014.

“ART. 3º—Competencia. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 8 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 5º de la Ley 1185 de 2008, y en concordancia con el artículo 4º del Decreto 763 de 2009, al Archivo General de la Nación le compete efectuar las declaratorias de Bienes de Interés Cultural del ámbito nacional, en adelante BICN, respecto de los bienes muebles de carácter documental archivístico que así lo ameriten. Los bienes archivísticos así declarados, serán objeto del Régimen Especial de Protección fijado en la referida ley.

Así mismo, le corresponde a los consejos departamentales y distritales de patrimonio cultural, los departamentos, los distritos y municipios, las autoridades indígenas y las autoridades de que trata la Ley 70 de 1993, cumplir respecto de los BIC de carácter documental archivístico del ámbito respectivo, competencias análogas a las señaladas en el numeral 1.2 y sus subnumerales del artículo 4 del Decreto 763 de 2009” (Resaltado fuera del texto).

Ley 397 de 1997.

“ART. 8º—Procedimiento para la declaratoria de bienes de interés cultural. <Artículo modificado por el artículo 5º de la Ley 1185 de 2008. El nuevo texto es el siguiente:>

a) Al Ministerio de Cultura, previo concepto favorable del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, le corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito nacional.

Son bienes de interés cultural del ámbito nacional los declarados como tales por la ley, el Ministerio de Cultura o el Archivo General de la Nación, en lo de su competencia, en razón del interés especial que el bien revista para la comunidad en todo el territorio nacional;

b) A las entidades territoriales, con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo de los bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, a través de las gobernaciones, alcaldías o autoridades respectivas, previo concepto favorable del correspondiente Consejo Departamental de Patrimonio Cultural, o del Consejo Distrital de Patrimonio Cultural en el caso de los distritos.

Son bienes de interés cultural del ámbito de la respectiva jurisdicción territorial los declarados como tales por las autoridades departamentales, distritales, municipales, de los territorios indígenas y de los de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, en el ámbito de sus competencias, en razón del interés especial que el bien revista para la comunidad en una división territorial determinada.

Los bienes de interés cultural del ámbito departamental, distrital, municipal, de los territorios indígenas y de las comunidades negras de que trata la Ley 70 de 1993, pueden ser declarados como bienes de interés cultural del ámbito nacional por el Ministerio de Cultura en la forma prevista en el literal a) de este artículo, en coordinación con el respectivo Consejo Departamental o Distrital de Patrimonio Cultural, sobre los valores del bien de que se trate” (Resaltado fuera del texto).

En el mismo sentido, la Jurisprudencia de la Sala ha sostenido que los actos relacionados con la declaración y manejo de los BIC, deben adecuarse a lo preceptuado en la ley, en cuanto a los conceptos que se exigen para adoptar dichas decisiones.

Al respecto, en la sentencia de 13 de septiembre de 2007 (Exp. 2005-00371, C.P. dr. Marco Antonio Velilla Moreno), se precisó que la calificación de BIC requería del anteproyecto aprobado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, “previo concepto del Comité Técnico Asesor de Patrimonio, exigido para todo tipo de obra en inmuebles cobijados por la reglamentación contenida en el Decreto 606 de 2001”. También en sentencia de 5 de octubre de 2009 (Exp. 2003-03357, C.P. dra. Martha Sofía Sanz Tobón), la Sala destacó que “Según lo resaltado en los apartes transcritos, la declaratoria de Monumento Nacional o de Bien de Interés Cultural o Artístico, así como el manejo de los mismos, corresponde al Gobierno Nacional o a los entes territoriales mediante declaración expresa, por lo que se hace necesario un concepto previo del Comité de Monumentos del Ministerio de Cultura para todo lo concerniente a demolición, desplazamiento y restauración, el cual tiene carácter vinculante de acuerdo al precitado parágrafo 2º del artículo 11 de la Ley 397 de 1997”.

Siendo ello así, es menester aludir a lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado respecto de la nulidad de los actos complejos:

“La jurisprudencia de esta corporación ha entendido que el acto administrativo complejo, es aquel en el concurren varias voluntades de la administración, ya sea que se produzcan por varios órganos dentro de una misma entidad pública, o por el concurso de varias entidades. La característica esencial de las exteriorizaciones de voluntad concurrentes es la unidad de contenido y fin que hay entre ellas, dado que la materia regulada y el propósito del pronunciamiento de la administración hacen inescindibles las decisiones individuales tomadas por los órganos de una misma entidad o por varias entidades, dichas voluntades son necesarias para la formación del acto, de tal forma que las decisiones individualmente consideradas no tienen vida jurídica propia. Para efectos procesales, el acto complejo debe ser impugnado en su integridad, es decir, que se debe demandar la nulidad de todas las decisiones que lo componen, además, eso solo es posible hasta que se encuentre perfeccionado con la exteriorización de todas las voluntades que deben intervenir en su producción”(11).

Precisado lo anterior, procede la Sala a examinar si la acción instaurada por GUN CLUB se ajustó al término previsto en la ley para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

De la caducidad de la acción.

Consta en el plenario que el 5 de mayo de 2012, la actora radicó ante la Secretaría Distrital de Planeación, solicitud de exclusión de inmueble de interés cultural (fl. 32), en virtud de lo cual la entidad adelantó el procedimiento bajo el Radicado 1-2012-25494.

La Secretaría Distrital de Planeación, comunicó a los propietarios y poseedores de los predios colindantes el “trámite de exclusión de la declaratoria como Inmueble de Interés Cultural” (fls. 56 a 61), con el fin de asegurar su participación, en virtud de lo preceptuado en el artículo 4º del Decreto 217 de 2004.

Posteriormente, el 23 de agosto de 2012, se llevó a cabo la sesión ordinaria núm. 2 del Consejo Asesor del Patrimonio Distrital de Bogotá, en el que se emitió concepto desfavorable a la solicitud de exclusión (fls. 66 a 83), que fue acogido mediante Oficio 2-2013-3406 de 7 de febrero de 2013, suscrito por el Secretario de Planeación (fls. 86 a 93), dirigido a la apoderada de la actora, quien manifestó recibirlo al día siguiente(12).

Ahora bien, según el literal d) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la demanda que pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, debe presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso.

Comoquiera que la parte actora radicó solicitud de conciliación ante la Procuraduría 131 Judicial II, el 7 de junio de 2013, esto es, faltando 1 día para que se cumpliera el plazo señalado en la citada norma, y que se expidió constancia de no celebración de acuerdo conciliatorio el 18 de julio de 2013, se concluye que la demanda presentada el 19 de julio de ese año, lo fue oportunamente.

Por las anteriores razones, la Sala revocará el proveído impugnado y, en su lugar, ordenará al Tribunal continuar con el trámite del proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

REVÓCASE el proveído impugnado. En su lugar, se dispone que el Tribunal continúe con el trámite del proceso.

En firme la presente decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(3) Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre el patrimonio cultural, fomento y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.

(4) El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes materiales, las manifestaciones inmateriales, los productos y las representaciones de la cultura que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la lengua castellana, las lenguas y dialectos de las comunidades indígenas, negras y creoles, la tradición, el conocimiento ancestral, el paisaje cultural, las costumbres y los hábitos, así como los bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que se les atribuye, entre otros, especial interés histórico, artístico, científico, estético o simbólico en ámbitos como el plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico o antropológico.

(5) Se trata de situaciones jurídicas que recaen en bienes materiales de naturaleza mueble e inmueble a los que, según el artículo 4º de la Ley 397 de 1997, se les atribuye, entre otros, un especial interés histórico, artístico, estético o simbólico en ámbitos como el arquitectónico, urbano, testimonial, bibliográfico o museológico. El procedimiento para su declaratoria está establecido en el artículo 8º de la misma norma.

(6) El Decreto Nacional 763 de 2009, “Por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 814 de 2003 y 397 de 1997 modificada por medio de la Ley 1185 de 2008, en lo correspondiente al Patrimonio Cultural de la Nación de naturaleza material”, fijó, en el artículo 6º, los criterios para la declaración de BIC en el ámbito nacional y territorial.

(7) El artículo 1º preceptúa: “Inventario. Adóptese el inventario de los inmuebles clasificados como de Conservación Integral, Conservación Tipológica y Restitución, considerados como Inmuebles de Interés Cultural o localizados en Sectores Antiguos de Interés Cultural y en Sectores de Interés Cultural con Desarrollo Individual, que se encuentra contenido en el listado anexo 1, que hace parte integral del presente decreto”.

(8) Al respecto, véase el Concepto de 27 de febrero de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, en el Expediente 2014 00007 00, Consejero Ponente: doctor William Zambrano Cetina. También la sentencia de 6 de diciembre de 2012, Expediente 2009-00227, Consejera ponente: doctora Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(9) Decreto 918 de 2000. “ART. 1º—Naturaleza. El Consejo Asesor del Patrimonio Distrital es un órgano consultivo, encargado de asesorar al Departamento Administrativo de Planeación Distrital en el diseño de las políticas para el manejo de los Bienes de Interés Cultural del Ámbito Distrital, y de emitir concepto sobre las propuestas de declaratoria de Bienes de Interés Cultural, conforme lo dispone el artículo 301 del Decreto Distrital 619 de 2000”.

(10) Ver artículo 11 del Decreto 16 de 2013, “Por el cual se adopta la estructura interna de la Secretaría Distrital de Planeación y se dictan otras disposiciones”.

(11) Providencia de 23 de noviembre de 2011, Expediente 2009-00647, Consejero Ponente: doctor Gerardo Arenas Monsalve.

(12) Numeral 9 del acápite de hechos de la demanda, folio 6.