Sentencia 2013-01971/22243 de mayo 3 de 2018

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 05001-23-33-000-2013-01971-01 [22243]

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Asunto: Pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P.

Demandado: Municipio de Rionegro

Temas: Silencio administrativo positivo en materia tributaria no requiere de protocolización. Opera en virtud de la ley, debe ser declarado de oficio por la administración o a solicitud de parte.

Bogotá D.C., tres de mayo de dos mil dieciocho

Sentencia segunda instancia

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 12 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad de los actos demandados(1), como se encuentra a continuación:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Comunicación SH 13-407 de 25 de octubre de 2017 proferida por el secretario de hacienda del municipio de Rionegro, y en consecuencia, se declarará fundado el silencio administrativo positivo a favor de la sociedad demandante, respecto al recurso de reconsideración formulado en contra de la liquidación del impuesto predial discutido; y DECLARAR la nulidad de la Resolución 1446 de 1º de septiembre de 2010, proferida por el director operativo de rentas del municipio de Rionegro, y como restablecimiento del derecho, se determina que la sociedad demandante no está obligada a pagar el impuesto predial allí liquidado correspondiente al inmueble de matrícula inmobiliaria 0008337, por concepto del primer trimestre del 2003 al cuarto bimestre de 2009.

SEGUNDO: CONDENAR en costas al municipio de Rionegro. Se fijan las agencias en derecho, en primera instancia en un millón de pesos ($ 1.000.000). Liquídense por secretaría” (destacado propio del texto original).

Antecedentes

Mediante la Resolución 1446 de 1º de septiembre de 2010, notificada el 14 de diciembre de 2010(2), el director operativo de rentas del municipio de Medellín liquidó a Empresas Púbicas de Medellín E.S. P. (en adelante EPM) el impuesto predial de los periodos comprendidos entre el primer trimestre del año 2003 y el cuarto trimestre del año 2009.

El 9 de febrero de 2011 EPM presentó recurso de reconsideración(3) contra la Resolución 1446 de septiembre de 2010.

Por medio de oficio radicado el 3 de octubre de 2013(4), EPM solicitó al municipio de Rionegro la declaratoria de silencio administrativo positivo por los periodos comprendidos entre el primer trimestre del año 2003 y el cuarto trimestre del año 2009 por concepto del impuesto predial y, en consecuencia, archivar la actuación iniciada contra EPM.

El municipio de Rionegro, mediante oficio(5) allegado a EPM el 25 de octubre de 2013, negó la solicitud de declaratoria del silencio administrativo positivo solicitado.

DEMANDA

Empresas Públicas de Medellín, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones(6):

“1. Que se declare la nulidad de la liquidación oficial de aforo del impuesto predial contenida en la Resolución 1446 del 1º de septiembre de 2010, “Por medio de la cual se liquida el impuesto predial correspondiente a un contribuyente”, expedida por el director operativo de rentas - secretaría de hacienda del municipio de Rionegro (Antioquia), en el que se liquida el mencionado impuesto a Empresas Públicas de Medellin E.S.P. por ser propietaria del predio con código catastral 1010101810006400000000 y matrícula inmobiliaria 0008337 correspondiente a las vigencias correspondientes entre el primer trimestre de 2003 y el cuarto trimestre de 2009.

2. Que se declare la nulidad de la comunicación SH-13-407, radicada en el municipio de Rionegro con el 2013-221482 el 25 de octubre de 2013, suscrita por el secretario de hacienda municipal, en la que se da respuesta al derecho de petición presentado por EPM.

3. Que se declare que el municipio de Rionegro-Antioquia, dirección operativa de rentas, ha incurrido en la configuración del acto administrativo presunto positivo, surgido por disposición de los artículos 732 y 734 del estatuto tributario Nacional, mediante los cuales se establece la ocurrencia del silencio administrativo positivo a favor del contribuyente Empresas Públicas de Medellin E.S.P., quien habiendo presentado en debida forma y dentro de la oportunidad legal el recurso de RECONSIDERACIÓN contra la liquidación oficial de aforo contenida en la Resolución 1446 del 10 de septiembre de 2010, expedida por la dirección operativa de rentas del municipio de Rionegro - Antioquia, no se le resolvió dentro del término fijado por el estatuto tributario Nacional.

4. Que se declare que el recurso de reconsideración interpuesto por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra la liquidación oficial de aforo contenida en la Resolución 1446 del 1º de septiembre de 2010, expedida por el director operativo de rentas del municipio de Rionegro, se entiende fallado a favor del contribuyente, en virtud de la configuración del silencio administrativo positivo.

5. Que se ordene al municipio de Rionegro, que cumpla con el acto presunto positivo surgido por mandato de los artículos 732 y 734 del estatuto tributario Nacional y, en consecuencia proceda a reconocerle sus efectos y a aceptarlo con todas las consecuencias legales que de ellos se deriven.

6. Que se condene en costas al municipio de Rionegro - Antioquia”.

La demandante invocó como normas violadas las siguientes:

Artículo 66 de la Ley 383 de 1997

Artículos 732 y 734 del estatuto tributario Nacional

Artículo 29 de la Constitución Política

El concepto de la violación se sintetiza así:

En materia tributaria el silencio administrativo positivo opera de pleno derecho después de haber transcurrido un año desde la interposición del recurso de reconsideración en debida forma y este no hubiere sido resulto.

La administración vulneró el artículo 29 de la Constitución Política, toda vez que pese a que el municipio de Rionegro no resolvió el recurso de reconsideración dentro del término de un año, como lo prevén los artículos 732 y 734 del estatuto tributario, se negó a declarar de oficio la configuración del silencio administrativo positivo a favor de EPM.

Contestación de la demanda

El municipio de Medellín(7) manifestó que el actor no protocolizó la petición formulada ante el municipio de Rionegro, como lo establece el artículo 85 de la Ley 1437 de 2011, razón por la cual no se configuró el silencio administrativo positivo.

Los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho y, como no se protocolizó el silencio administrativo positivo, la ilegalidad planteada en la demanda no está probada.

Sentencia apelada

El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda. Las razones de la decisión se resumen así(8):

La Resolución 1446 de 1º de septiembre de 2010 fue notificada el 13 de diciembre de 2010, por tanto, el plazo para interponer el recurso de reconsideración vencía el 13 de febrero de 2011, el cual fue presentado de forma oportuna por parte de EPM el 9 de febrero de 2011.

Se dieron los supuestos para la configuración del silencio administrativo positivo, por haber transcurrido más de un año desde su interposición sin que hubiere sido resuelto por parte de la administración.

Respecto a lo señalado por la demandada referente a la necesidad de la protocolización del silencio administrativo positivo, se advierte que la normativa especial del estatuto tributario, artículos 732 y 734, le ordena a la administración que de oficio o a petición de parte lo declare; circunstancia por la cual en el presente asunto no es aplicable la normativa general del silencio administrativo positivo establecida en la Ley 1437 de 2011.

Con fundamento en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y en el Acuerdo 1887 de 26 de junio de 2003, el tribunal condenó en costas al municipio de Medellín. Fijó las agencias en derecho en $ 1.000.000.

Recurso de apelación

La demandada apeló con fundamento en los siguientes argumentos(9):

La demandante no protocolizó mediante escritura pública el silencio administrativo positivo, tal como lo señala el artículo 85 de la Ley 1437 de 2011, requisito necesario para que se consolidara o estructurara el silencio administrativo positivo.

En consecuencia, dado que el actor no cumplió con los requisitos de ley frente a la protocolización del silencio administrativo positivo, se tiene que la ilegalidad planteada en la demanda no está probada. Adicionalmente, los actos administrativos fueron expedidos conforme a derecho y revisten presunción de legalidad. Razones por las cuales solicita se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las súplicas de la demanda.

Alegatos de conclusión en segunda instancia

El demandante(10) manifestó lo siguiente:

El artículo 85 de la Ley 1437 de 2011 no resulta aplicable al presente asunto, por cuanto el silencio administrativo positivo en materia tributaria se encuentra previsto en disposiciones especiales, que se aplican con preferencia respecto de la normativa general estipulada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tal como acertadamente lo interpretó el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia de primera instancia.

Está demostrado que se configuró el silencio administrativo positivo a favor de EPM. Por ende, la decisión del municipio de Rionegro está viciada de falta de competencia, como lo ha considerado el Consejo de Estado, vicio de carácter insubsanable que incluso impone la anulación oficiosa del acto demandado.

La demandada(11) señaló lo siguiente:

La demandante no protocolizó el silencio administrativo positivo como lo prevé el artículo 85 de la Ley 1437 de 2011, circunstancia por la cual los actos administrativos demandados conservan su presunción de legalidad.

Los actos administrativos demandados se ajustan a las disposiciones legales vigentes que le sirvieron de fundamento y, el actor no demostró que se haya incurrido en falsa motivación o desviación de poder.

No es procedente la declaratoria de nulidad de los actos demandados, toda vez que la citación(12) para la notificación personal permitió a EPM conocer el contenido de la decisión que le interesaba y, de esta forma, la administración brindó a la demandante las garantías del debido proceso, el derecho de contradicción y de defensa.

El Ministerio Público no emitió concepto.

Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, la Sala pasa a determinar lo siguiente:

— Qué requisitos establece la normativa para la configuración de silencio administrativo positivo en el ámbito tributario y, si en el presente asunto operó la figura de silencio administrativo positivo.

El municipio de Rionegro manifiesta que en el caso objeto de análisis no se configuró el silencio administrativo positivo por la falta de la protocolización del mismo, requisito que, según señala se encuentra establecido en el artículo 85 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Frente a lo señalado por la recurrente, la Sala precisa que en el ámbito tributario el silencio administrativo positivo no se encuentra sometido a la protocolización de que trata el artículo 85 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(13). Lo anterior, por cuanto el estatuto tributario prevé un procedimiento especial y prevalente frente al regulado en la Ley 1437 de 2011 y, como se expone a continuación, en materia tributaria no se estableció como requisito del silencio administrativo positivo la protocolización del mismo.

De acuerdo con los artículos 732 y 734 del estatuto tributario(14), a partir de la interposición del recurso de reconsideración en debida forma, la administración cuenta con el término de un (1) año para resolverlo, so pena de que opere la figura del silencio administrativo positivo, el cual ha de ser declarado de oficio por la administración o a petición de parte, esto es, una vez se cumpla con los presupuestas legales, el silencio administrativo positivo en materia tributaria opera por mandato legal y así ha de reconocerlo la autoridad tributaria, sin que sea necesaria su protocolización.

En relación con el silencio administrativo positivo, esta corporación ha señalado:

“La Sala reitera que el artículo 732 del estatuto tributario establece que el término para resolver el recurso de reconsideración es de un año. contado a partir de su interposición en debida forma. pero que no basta que en ese plazo sea proferido el acto sino que es necesario que en ese mismo lapso se dé a conocer al interesado mediante la notificación, pues hasta que él no lo conozca no produce efectos jurídicos.

En cuanto la expresión “resolver” contenida en este artículo, la jurisprudencia ha precisado que la decisión a la que se refiere la ley, es la “notificada legalmente”, vale decir, dentro de la oportunidad legal, ya que de otra manera no puede considerarse resuelto el recurso, como quiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce los efectos jurídicos correspondientes y, por tanto, no puede tenerse como fallado el recurso presentado.

Además, la Sala. en oportunidad anterior. precisó que elplazo de un año. previsto en el artículo 732 del estatuto tributario es un término preclusivo, porque el artículo 734 del Estatuto Tributario establece que se configura el silencio administrativo positivo ante su incumplimiento. Al ser un término preclusivo, se entiende que al vencimiento del mismo, la administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en ese orden, el acto deviene en nulo.

Ahora bien, en relación con el momento en el cual debe entenderse la interposición en debida forma del recurso de reconsideración, la jurisprudencia de la Sala ha sido unánime en indicar que debe tenerse en cuenta la fecha de su interposición como lo señala el artículo 732 estatuto tributario, es decir, en la que el contribuyente presenta el recurso ante la administración.

En ese sentido, la Sala hatenido en cuenta la fecha de interposición del recurso de reconsideración como parámetro para determinar la configuración del silencio administrativopositivo.

En ese orden, al tenor de las normas citadas, el reconocimiento del silencio administrativo positivo está condicionado a que la administración resuelva el recurso dentro del año siguiente a su interposición, de tal forma que, una vez ocurrido el presupuesto legal, y por mérito de la ley, el recurso se entiende fallado a favor del contribuyente; circunstancia que, además, debe ser reconocida, bien sea oficiosamente por la administración o a petición de parte(15) (destacado fuera del texto original).

De esta manera, acorde con la jurisprudencia de esta corporación, el silencio administrativo positivo en el ámbito tributario se configura cuando: i) el recurso de reconsideración no ha sido resuelto en el término de un (1) año contado a partir de su interposición en debida forma, ii) no basta con que el recurso sea resuelto dentro del término de un (1) año, sino que dentro de este periodo debe ser notificado al contribuyente, iii) el término de un año es preclusivo, es decir, al vencimiento del lapso del año la administración pierde la competencia para manifestar su voluntad y, iv) una vez cumplidos los supuestos para la configuración del silencio administrativo positivo, el recurso se entiende fallado a favor del administrado por expreso mandato legal, lo cual debe ser reconocido oficiosamente por la autoridad tributaria o a solicitud de parte.

En todo caso, es relevante precisar que la protocolización del silencio administrativo positivo establecida en el artículo 85 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tiene un valor declarativo más no constitutivo.

Lo anterior, dado que en los términos del artículo 85 de la Ley 1437 de 2011, las personas que se hallen en circunstancias previstas en disposiciones especiales, como a modo de ejemplo lo es la normativa tributaria, en las cuales se estipule la figura del silencio administrativo positivo, la ausencia de pronunciamiento por parte de la administración constituye la decisión positiva, cuya protocolización tiene un valor puramente declarativo.

De este modo, si bien en el ámbito tributario no se requiere de la protocolización para la configuración del silencio administrativo positivo; ello no es óbice para que el contribuyente lo protocolice acorde como lo prevé el artículo 85 de la Ley 1437, prerrogativa que le otorga la legislación al administrado de forma adicional a la solicitud que puede presentar ante la administración tributaria a fin de que esta efectúe el reconocimiento del silencio en mención.

Analizado lo anterior, la Sala pasa determinar si en el caso concreto se presentó la figura del silencio administrativo positivo.

La Sección observa que contra la Resolución 1446(16) de 1º de septiembre de 2010, notificada el 14 de diciembre de 2010(17), EPM interpuso recurso de reconsideración(18) el 9 de febrero de 2011; de allí que el municipio de Rionegro tenía hasta el 9 de febrero de 2012 para emitir y notificar la resolución que resolviera el recurso de reconsideración.

No obstante, del acervo probatorio se concluye, que inclusive al momento de haber sido presentada la demanda por parte de EPM, esto es, el 3 de diciembre de 2013, después de haber transcurrido más de un (1) año desde la interposición del recurso de reconsideración, la administración no lo había resuelto y notificado.

Circunstancias por las cuales en el presente asunto se configuró el silencio administrativo positivo a favor de EPM y, por ende, la Sala confirmará el fallo de primera instancia.

En relación con las costas de segunda instancia, la Sala precisa que de acuerdo con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 361 del Código General del Proceso, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla que no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.

Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), señala en su numeral 8º:

“8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

En casos como estos, la Sala ha precisado que estas circunstancias deben analizarse en conjunto con la regla del numeral 8º citada y, revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas. Por tanto, no procede la condena en costas en segunda instancia.

Las costas en primera instancia y las agencias en derecho no se modifican por cuanto no fueron objeto del recurso de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia de 12 de agosto de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. NO CONDENAR en costas en esta instancia.

3. RECONOCER personería a Gustavo Adolfo Betancur Castaño para actuar en representación de la entidad demandada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

Consejeros: Milton Chaves García—Stella Jeannette Carvajal Basto—Julio Roberto Piza Rodríguez—Jorge Octavio Ramírez.

1 Fols. 149 - 154, cdno. ppal.

2 Fols. 18 - 20, cdno. ppal.

3 Fols. 22 - 41, cdno. ppal.

4 Fols. 51 - 54, cdno. ppal.

5 Fols. 56 - 57, cdno. ppal.

6 Fols. 58 - 80.

7 Fols. 107 - 120, cdno. ppal.

8 Fols. 149 - 154, cdno. ppal.

9 Fols. 160 - 173, cdno. ppal.

10 Fols. 193 - 199, cdno. ppal.

11 Fols. 202 - 220, cdno. ppal.

12 La entidad demandada no especifica la citación que menciona y en el expediente no obra prueba de resolución del recurso de reconsideración.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Magistrada ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto, Bogotá DL Auto de veinticuatro (24) de noviembre de dos mil dieciséis (2016). Rad.: 13001-23-33-000-2014-00156-01, Nº interno. 22084.

14 Aplicables a las entidades territoriales en virtud del artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002.

15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Magistrada ponente: Stella Jeannetie Carvajal Basto (E). Bogotá D.C. Sentencia veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017). Rad. 15001-23-33-000-2013-00035-01. Nº interno. 20890.

16 Resolución por medio de la cual el municipio de Rionegro liquidó EPM el impuesto predial correspondiente a los años 2003 a 2009.

17 Fols. 18 - 20, cdno. ppal.

18 Fols. 22 - 41, cdno. ppal.