Sentencia 2013-02106 de diciembre 4 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 25000-23-41-000-2013-02106-01(ACU)

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro (E)

Actor: Mary Nelly Hernández Parada

Demandado: Autoridad Nacional de Televisión, ANTV

Bogotá, D.C., cuatro de diciembre de dos mil trece.

La Sala se pronuncia sobre la impugnación presentada por la señora Mary Nelly Hernández Parada contra la providencia de 4 de octubre de 2013, mediante la cual la Subsección “A”, de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró improcedente el medio de control de cumplimiento invocado.

I. Antecedentes

1.1. La demanda.

La señora Mary Nelly Hernández Parada ejerció la presente acción contra la Autoridad Nacional de Televisión, en adelante ANTV, para que cumpliera lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley 335 de 1996, “por la cual se modifica parcialmente la Ley 14 de 1991 y la Ley 182 de 1995, se crea la televisión privada en Colombia y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con el cual a la entidad demandada le corresponde, mediante licitación pública, adjudicar los espacios de televisión.

1.1.1. Hechos.

• El artículo 17 de la Ley 335 de 1996 dispuso que:

“ART. 17.—Con el objeto de establecer la real y efectiva igualdad de condiciones para los concesionarios y los operadores del servicio público de televisión en los distintos niveles de cubrimiento territorial, en cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad ante la ley y en el acceso al espectro electromagnético, la Comisión Nacional de Televisión abrirá licitación pública para la adjudicación de los espacios de televisión pública, seis (6) meses antes de sus respectivos vencimientos” (resaltado fuera del texto original).

• Los contratos de concesión de espacios de televisión 85, 86, 87 y 89 de 2003, celebrados entre la ANTV con el Consorcio Jorge Barón, las Uniones Temporales Colombiana de Televisión, RTI y CMI respectivamente, establecen en su cláusula tercera el plazo de ejecución por un término de 10 años, contados a partir de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2013, con la indicación de que son improrrogables.

• A la fecha, la ANTV no solo no ha abierto el proceso licitatorio en comento, sino que prorrogó los contratos vigentes, a pesar de que, según lo dispuesto en sus cláusulas estos no son prorrogables.

• La ANTV indicó que: i) la ampliación de los contratos de concesión se haría por 40 meses más y ii) el plazo legal para el inicio de la licitación pública se efectuaría en ese período, es decir, dentro de esos tres años adicionales al lapso inicialmente previsto.

• Mediante comunicación de 29 de julio de 2013, la señora Mary Nelly Hernández Parada instó a la ANTV para que cumpliera lo preceptuado por el artículo 17 de la Ley 335 de 1996; a su juicio, agotando así el requisito de procedibilidad en materia de acciones de cumplimiento, de conformidad con lo normado en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997.

1.1.2. Fundamentos de la acción.

La demandante considera que, de acuerdo con la Ley 335 de 1997, la ANTV debió haber abierto el proceso licitatorio de los contratos de concesión de espacios de televisión 85, 86, 87 y 89 de 2003 el pasado 30 de junio de 2013, máxime si estos no eran prorrogables.

Según la demanda, la no apertura del proceso licitatorio en comento, no sólo genera el incumplimiento del precepto normativo, sino también un daño a la audiencia y finanzas públicas.

1.1.3. Pretensiones.

Dentro del escrito de demanda se precisa la siguiente:

“Ante la renuencia en que incurre la AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN, ANTV, solicito se le imponga la obligación de dar apertura al proceso licitatorio para la adjudicación de espacios de televisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 335 de 1.996, para que en concordancia con los principios de igualdad y acceso a los medios de difusión como la televisión, se den nuevas concesiones para la prestación del servicio y de esta manera no se vea afectado el servicio público de televisión, no se cause un daño grave a la audiencia nacional de televidentes y no se origine un detrimento patrimonial”(1).

1.2. Trámite en primera instancia.

La demanda fue radicada en la oficina de reparto de los Juzgados Administrativos de Bogotá, y correspondió, de acuerdo con el acta individual de reparto(2), al Juzgado Diecinueve Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá.

Por auto de 20 de agosto de 2013(3), el mismo despacho judicial declaró la falta de competencia para conocer de la acción constitucional, pues de conformidad con lo dispuesto por el numeral 16 del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de la acción correspondía en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por dirigirse contra la Autoridad Nacional de Televisión, ANTV, entidad del orden nacional.

Así las cosas, el juzgado ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia, el cual, por auto de 4 de septiembre de 2013, admitió la demanda y ordenó su notificación.

1.3 .Contestación de la demanda.

La ANTV indicó que, a su juicio, no era procedente la acción impetrada por la demandante, toda vez que ésta no tuvo en cuenta la normativa vigente que permite la prórroga de los contratos y que por ende justifica que todavía no se hubiere adelantado el procedimiento licitatorio para la concesión de espacios de televisión.

Así las cosas, si bien la entidad reconoció que los contratos en referencia vencen el 31 de diciembre de 2013, manifestó que la interpretación de la norma presuntamente incumplida (L. 335/96, art. 17) no podía efectuarse de manera aislada, por cuanto existen otras normas, verbi gratia, el numeral 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y artículo 2.2.1 del Decreto 734 de 2012, que rigen la actividad contractual y condicionan la apertura de cualquier proceso de selección.

En ese orden de ideas, la entidad expresó que previo a iniciar el proceso de licitación se deben realizar completa y rigurosamente los estudios técnicos previos que ordena la ley. Por lo anterior, señaló que en septiembre de 2012 inició los análisis correspondientes, remitiendo a diferentes firmas solicitud de cotización, sin obtener respuesta positiva por parte de ninguna de ellas; petición que reiteró en el mes de octubre, y sólo hasta noviembre obtuvo respuesta.

Con ocasión a las respuestas de las tres firmas, la Junta de la ANTV determinó fusionar para el año 2013 los dos procesos de televisión abierta, esto es privada nacional y espacios del Canal Uno.

En consecuencia, la entidad celebró el Contrato Interadministrativo 48 de 2013, con la Universidad Nacional de Colombia, entidad que realizó los estudios técnicos y conceptuó que el proceso licitatorio para seleccionar a los concesionarios de espacios del Canal Uno, sólo podría llevarse a cabo una vez se determinara el impacto de variables necesarias para la estructuración integral de las condiciones y estudios previos del proceso, variables que consideró eran propias del nuevo entorno sectorial y tecnológico.

Así las cosas, en la Sesión 51 del 8 de junio de 2013, la Junta Nacional de Televisión determinó por unanimidad:

1. Llevar a cabo proceso de licitación pública para el otorgamiento de las concesiones de espacios del Canal Uno, una vez se cuente con el grado de certeza razonable para determinar las condiciones de explotación a largo plazo, estructuradas sobre los respectivos estudios técnicos, financieros y jurídicos previos.

2. Oficiar a Radio y Televisión Nacional de Colombia, RTVC, para que, en su calidad de operador público nacional, prepare y presente ante la ANTV un plan de programación del Canal Uno con posterioridad al 31 de diciembre de 2013.

3. Plantear a los actuales concesionarios la alternativa de ampliar el plazo de los contratos vigentes, hasta tanto se superen las causas que impiden el inicio inmediato del proceso licitatorio.

Posteriormente, en la sesión 54 de 11 de julio de 2013, los miembros de la Junta Nacional de Televisión consideraron, teniendo en cuenta lo manifestado por la Universidad Nacional respecto a que la información contable de los costos del Canal Uno debe estar consolidada con las vigencias de 2014 y 2015, que sólo hasta ese momento podría darse inició a la estructuración del estudio del mercado.

Afirmó que previo al ejercicio de proyección del cronograma estimado, los miembros de la junta determinaron por unanimidad que la eventual ampliación del plazo de los contratos de concesión de espacios del Canal Uno vigentes, se daría por un término de 40 meses.

Conforme lo expuesto, la ANTV adujó que no era imperioso dar apertura al proceso licitatorio para el 30 de junio de 2013, como lo pretende el accionante, toda vez que no se cuentan con las condiciones de mercado necesarias para valorar el precio de la futura concesión como elemento esencial de la concesión.

Agregó que, la pretensión de la actora distorsiona la disposición legal en que se fundamenta su pedimento, puesto que pretende hacer ver que la única opción legal que tenía la entidad era dar inicio a un proceso de licitación pública seis meses antes de la terminación de los contratos.

1.4. El fallo impugnado.

Por sentencia de 4 de octubre de 2013, la Subsección A, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró improcedente la acción de cumplimento impetrada.

Al efecto, indicó que la norma consagra el deber de la ANTV de abrir el proceso licitatorio para la concesión de los espacios televisivos seis meses antes del vencimiento de los contratos; sin embargo, interpretó que el término establecido se aplica sólo al “vencimiento efectivo de los contratos de concesión y sus respectivas prorrogas si las hubiese”(4).

Asimismo, sostuvo que la decisión de la ANTV para no dar inicio al proceso licitatorio se encuentra justificada en la necesidad de efectuar los estudios técnicos, financieros, jurídicos y económicos previos que soporten el proceso licitatorio, los cuales no han culminado.

En ese orden de ideas, concluyó que al haberse ampliado la vigencia de los contratos suscritos que vencían el 31 de diciembre de 2013 no puede aplicarse lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 335 de 1996, esto es, abrir el proceso licitatorio de adjudicación de los espacios de televisión pública seis (6) meses antes del vencimiento de los respectivos contratos, pues la condición establecida por el legislador no se ha cumplido y por lo tanto no se da la exigibilidad de la disposición que se afirma desconocida.

1.5. La impugnación.

Por escrito radicado el 23 de octubre de 2013, la señora Mary Nelly Hernández Parada(5), impugnó la decisión del Tribunal por considerar que el hecho de que la ANTV se encontrara realizando los respectivos estudios previos para abrir la licitación pública con la que se otorgaron las concesiones del Canal Uno, no justifica el incumplimiento manifiesto del artículo 17 de la Ley 335 de 1996, por cuanto estos debieron haberse realizado de forma diligente por la ANTV dentro de un término prudente y suficiente para ello.

Asimismo, consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió tener en cuenta que la ANTV no realizó con antelación los estudios pertinentes, lo que condujo al incumplimiento de la ley, la vulneración de principios rectores de la administración pública que rigen el ordenamiento jurídico y, el desconocimiento del derecho que les asiste a los posibles adjudicatarios de presentar sus propuestas para tal proceso licitatorio.

II. Consideraciones

2.1. Competencia.

Esta Sección es competente para conocer la impugnación contra la providencia de la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 150 y el 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Acuerdo 15 del 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2.2. De la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En igual sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 precisa que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos”.

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (C.P., art. 2º), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”(6) (resaltado fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos:

i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º). El artículo 8º señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

ii) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º)(7).

iii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. Empero, si el demandante yerra al determinar la parte obligada a cumplir el precepto, o si la norma cuyo cumplimiento se pretende no indica de manera expresa la autoridad que tiene a su cargo hacerlo efectivo, el juez deberá estudiar el conjunto de normas que integran el sistema jurídico vigente, identificarla y vincularla al proceso (arts. 5º y 6º).

iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9º).

2.3. Análisis del caso concreto.

2.4.1. La Sala entrará a decidir si en el presente caso se cumplen todos los presupuestos necesarios para que prospere la acción de cumplimiento, de acuerdo a los lineamientos antes expuestos.

2.4.1.1. En primer lugar, es preciso determinar si la solicitante cumplió con el deber de probar que se constituyó en renuencia a la entidad accionada antes de instaurar la demanda, para lo cual, es necesario analizar el contenido del escrito que antecede la presente acción, a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación que ha sido uniforme en señalar que:

“El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativo”(8) (resaltado fuera de texto original).

Al amparo de esa decisión, se examinará el contenido del derecho de petición de 29 de julio de 2013, radicado en la ANTV y a través del cual, la actora pretende acreditar el requisito de procedibilidad.

En la solicitud(9), la señora Hernández Parada instó a la ANTV para que iniciara de forma inmediata el proceso licitatorio de los contratos de concesión de espacios de televisión 85, 86, 87 y 89; sin embargo, dicha autoridad no dio respuesta alguna.

En esa medida, la Sala encuentra configurado el primero de los supuestos del inciso 2º del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, esto es:

ART. 8º—Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley.

Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho” (resaltado y subraya fuera del texto original).

Nótese que la ley prevé dos escenarios bajo los cuales se puede constituir en renuencia a la entidad que presuntamente está incumpliendo la norma, a saber: i) la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o (ii) no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

De conformidad con lo antes expuesto, es claro para la Sala que sí se constituyó en renuencia a la entidad accionada.

2.4.1.2. En segundo lugar, la actora pretende el cumplimiento del artículo 17 de la Ley 335 de 1996, es decir, de una norma que cuenta con fuerza material de ley, razón por la cual se cumple también con el segundo requisito.

2.4.1.3. Como tercer requerimiento, se exige que el mandato sea imperativo e inobjetable. La Sala considera que el requisito que establece el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 no se materializa, pues la disposición objeto de controversia no puede ser interpretada de forma aislada e individual.

Entonces, la Sala avizora que prima facie el artículo 17 de la Ley 335 de 1996 constituye un mandato imperativo e inobjetable, toda vez que se refiere a que la ANTV “abrirá licitación pública para la adjudicación de los espacios de televisión pública, seis (6) meses antes de sus respectivos vencimientos”. Sin embargo, no escapa que el precepto en comento debe ser observado dentro de un conjunto de normas, con el fin de armonizar su contenido y alcance.

En primer lugar, la Sala coincide con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en cuanto a que la norma utiliza la expresión “vencimiento”, de suerte que, parte de la base de que los contratos hayan perdido vigencia.

Por consiguiente, al advertirse que en el caso sub examine los contratos de concesión de espacios de televisión 85, 86, 87 y 89 de 2003 fueron renovados, es decir, se encuentran vigentes, resulta discutible la aplicación del artículo 17 de la Ley 335 de 1996, tal y como lo concluyó el juez a quo.

A lo anterior se suma que, la norma debe ser interpretada conjuntamente con una serie de preceptos que la complementan, verbi gratia, aquellos que regulan la contratación y que permiten la prórroga de los contratos.

La Sala vislumbra que en casos similares al que nos ocupa, se ha advertido que existen algunos supuestos en los cuales la administración puede prescindir de la licitación pública en materia de contratación.

Ilustración de lo expuesto se encuentra, por ejemplo, en la Ley 1341 de 2009, que regula un caso similar, en él se preceptúa que si bien el acceso al uso del espectro radioeléctrico debe estar precedido por mecanismos de selección objetiva, esto no obsta para que en tratándose de aquellos casos en los que prime la continuidad del servicio, el Ministerio de Comunicaciones pueda apartarse de ello.

La Corte Constitucional, en la Sentencia C-403 de 2010, tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de tal medida. En el fallo la Sala Plena de esa Corporación sostuvo que:

“la excepción resulta no sólo constitucionalmente válida, sino también importante y legítima, toda vez que la fórmula se establece para evitar la suspensión del servicio de telecomunicaciones allá donde, por motivos ajenos a la voluntad de la administración, esté en peligro la continuidad del mismo, lo que inevitablemente constituiría un perjuicio para los usuarios, y si bien la norma no precisa cuándo puede entenderse que está en peligro la continuidad del servicio de telecomunicaciones, en la práctica ese peligro hace referencia a una situación extrema o excepcional, y para que tal regla sea realmente excepcional, la solución prevista en la norma debe tener un carácter temporal. La necesidad de una solución inmediata y temporal para evitar la paralización del servicio es un elemento esencial para justificar la tipificación de la excepción” (resaltado fuera del texto original).

Nótese que de conformidad con la interpretación efectuada por la Corte Constitucional, para que se pueda prescindir de la licitación pública en materia del uso del espectro electromagnético, es menester que concurran los siguientes supuestos: (i) se encuentre en peligro la continuidad del servicio; (ii) se trate de motivos ajenos a la voluntad de la administración; y (iii) se caracterice por su carácter temporal.

Al aplicar analógicamente al sub judice los anteriores presupuestos, la Sala dilucida que:

(i) Si la ANTV no prorroga los contratos de concesión de espacios de televisión 85, 86, 87 y 89 de 2003 u oficia a Radio Televisión Nacional de Colombia para que preste el servicio, se vería seriamente afectada la continuidad del mismo, toda vez que la ANTV no podría abrir oportunamente el proceso licitatorio y, por ende, no habría concesionario alguno que efectuara lo relacionado a la programación del Canal Uno.

(ii) Se observa que la ANTV ha llevado a cabo una serie de actos tendientes a determinar las condiciones y estudios bajo los cuales se ha de circunscribir el proceso de licitación en referencia; encontrando que con ocasión del informe de la Universidad Nacional que la ANTV advierte la necesidad de ahondar en los estudios previos, toda vez que a la fecha concurren una serie de factores trascendentales propios del nuevo entorno sectorial y tecnológico.

Así las cosas, al converger una serie de variables, tales como el despliegue de la televisión digital terrestre, la determinación de las condiciones para el proceso licitatorio se dificulta, requiriendo de mayor tiempo y estudio al inicialmente previsto.

(iii) Efectivamente, se avizora que ya sea la medida de prórroga o de oficiar a RTVC tienen un carácter temporal, pues están previstas por el término de 40 meses a partir del vencimiento de los contratos, lapso que la ANTV arguye necesitar para efectuar suficientemente los estudios tendientes a iniciar el proceso licitatorio, lo cual se fundamenta en el análisis hecho por la Universidad Nacional de Colombia.

En ese orden de ideas, encuentra la Sala que ordenar que la ANTV dé apertura al proceso licitatorio en referencia, sin que medie un análisis de las circunstancias fácticas que rodean el caso, lejos de procurar la vigencia del ordenamiento jurídico, terminaría por desconocerlo, generando la paralización del servicio de televisión —Canal Uno— y la afectación de la audiencia y finanzas públicas, asuntos que a todas luces escapan al objeto y finalidad de la acción de cumplimiento.

Así las cosas, las circunstancias descritas conducen a rechazar la demanda, habida cuenta que no se dan los presupuestos necesarios para impartir la orden de cumplimiento. Una decisión contraria, es decir, aquella que ordenara la apertura del proceso licitatorio de forma caprichosa, terminaría por crear una situación fáctica y jurídica indeseable para la administración.

A lo anterior se agrega que de conformidad con los principios que rigen la contratación estatal, el deber preceptuado en el artículo 17 de la Ley 335 de 1996 tampoco puede asumirse sin reserva alguna, sino que debe tomar en consideración factores como el cumplimiento de unos estudios previos y sólidos que conduzcan a la realización efectiva de los fines del Estado.

Esta Corporación ha señalado que:

“El principio de economía pretende que la actividad contractual “no sea el resultado de la improvisación y el desorden, sino que obedezca a una verdadera planeación para satisfacer necesidades de la comunidad”. Al efecto, la administración está en la obligación de verificar la disponibilidad presupuestal requerida para amparar los compromisos que surgen de la relación contractual, además de contar con los estudios de viabilidad y pliegos de condiciones.

De acuerdo con lo que se ha dicho, este principio exige al administrador público el cumplimiento de “procedimientos y etapas estrictamente necesarios para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable (…)”. En efecto, el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 especifica que dichos requisitos deben cumplirse con anterioridad a la apertura de los procesos licitatorios o invitaciones a proponer, y en todo caso, nunca después de la suscripción de los contratos. Los requisitos son, entre otros, la existencia de las respectivas partidas o disponibilidades presupuestales; los estudios de conveniencia del objeto a contratar; las autorizaciones y aprobaciones necesarias para la contratación; estudios, diseños y proyectos que sustenten el pliego de condiciones; reservas y compromisos presupuestales; etc.”(10) (resaltado fuera del texto original)

Por lo anterior, no escapa a la Sala que la ANTV no puede iniciar el proceso licitatorio de los contratos de concesión de espacios de televisión 85, 86, 87 y 89, sin que antes haya efectuado los estudios pertinentes de aquellos factores trascendentales para desarrollar el objeto contractual, tales como: apertura del mercado de televisión abierta privada nacional, despliegue de la televisión digital terrestre, implementación de tecnología de cuarta generación (4G), escenarios de prestación de servicios, soportes contables de los costos operacionales asociados al Canal Uno, etc.

Se advierte que, la ANTV no ha desconocido la necesidad de contar con información sólida respecto de este proceso licitatorio, lo cual se demuestra por ejemplo con el Contrato Interadministrativo 48 de 2013 celebrado con la Universidad Nacional de Colombia.

Además, se observa en el actuar de la entidad demandada que ha prevalecido la materialización del principio de publicidad, toda vez que ha dado a conocer a los interesados y a la comunidad en general la situación actual y las alternativas respecto del proceso de licitación en comento.

En cualquier caso, se le advierte a la ANTV que la decisión que en esta oportunidad se adopta se hace con el fin de garantizar la continuidad del servicio de televisión. Sin embargo, la entidad no podrá, nuevamente, aupada en la figura de la prórroga, desconocer el deber contenido en el artículo 17 de la Ley 335 de 1996.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 4 de octubre de 2013, proferida por la Subsección A, Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró improcedente la acción de cumplimiento instaurada por la señora Mary Nelly Hernández Parada contra la Autoridad Nacional de Televisión, ANT.

2. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

3. En firme esta sentencia, archívese el expediente.

Magistrados: Susana Buitrago Valencia, Presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Alberto Yepes Barreiro.

1 Folio 5, expediente.

2 Folio 7, expediente.

3 Folio 9, expediente.

4 Folios 60, expediente.

5 Folios 68, expediente.

6 Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998, M.P. Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

8 Sección Quinta, providencia de 24 de junio de 2004, expediente 2003-0724, C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla.

9 Folio 1, expediente.

10 En este sentido se pronunció la Sección Tercera - Subsección C. Ver Consejo de Estado. Sentencia de 31 de enero de 2011, C.P. Dra. Olga Mélida Valle de la Hoz, expediente 25000-23-26-000-1995-00867-01(17767).