Sentencia 2013-02423 de mayo 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 11001-03-15-000-2013-02423-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP

Demandado: Tribunal Administrativo del Casanare

Bogotá, D.C. veintidós de mayo de dos mil catorce.

Se decide la impugnación oportunamente presentada por la actora, contra la sentencia de 16 de diciembre de 2013, proferida por la Sección Quinta de esta corporación, mediante la cual declaró improcedente la tutela impetrada por la actora.

I. La solicitud de tutela

I.1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, interpuso acción de tutela, a fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la sentencia del 15 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, en la que se ordenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE suprimir el descuento que para salud dispuso en las resoluciones 2280 del 09 de febrero de 2004, 15273 del 27 de mayo de 2005, 6122 del 22 de septiembre de 2005 y 42767 del 29 de agosto de 2008, en la pensión gracia de la señora Flor Carmenza Hurtado Rincón, así como el reintegro de las sumas descontadas por dicho concepto.

I.2. La violación antes enunciada la infiere la accionante, en síntesis, de los siguientes hechos:

1. La señora Flor Carmenza Hurtado Rincón prestó sus servicios como docente del Departamento del Casanare.

2. La Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal mediante la Resolución 2280 del 09 de febrero de 2004, le reconoció la pensión gracia a la docente Hurtado Rincón por valor de un millón ciento ochenta y nueve mil seiscientos treinta y un pesos con veinticinco centavos ($ 1.189.631.25) efectiva a partir del 4 de abril de 2003.

3. Con Resolución 15237 del 27 de mayo de 2005, le fue reliquidada la pensión a la docente elevando la cuantía a la suma de un millón trescientos sesenta y ocho mil setenta y cinco pesos con setenta y cinco centavos ($ 1.368.075,75) efectiva a partir del 4 de abril de 2003. Posteriormente Cajanal reliquidó nuevamente la pensión mediante la Resolución 42767 del 29 de agosto de 2008 subiendo la mesada a la suma de un millón setecientos ochenta y dos mil seiscientos ochenta y siete pesos con sesenta y dos centavos ($ 1.782.687,62).

4. La señora Hurtado Rincón solicitó a Cajanal el reintegro de los aportes a salud efectuados con ocasión del reconocimiento y pago de la pensión gracia; solicitud de reintegro que fue negada por Cajanal mediante Oficio PBAF CDP-2009-011789 de 30 de septiembre de 2009.

5. La señora Flor Carmenza Hurtado Rincón instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal, para que fuese declarada la nulidad del Oficio PBAF CDP-2009-011789 de 30 de septiembre de 2009.

6. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal mediante sentencia de 6 de abril de 2011 decidió declarar no probadas las excepciones y negó las pretensiones de la demanda.

La señora Flor Carmenza Hurtado Rincón, mediante apoderado apeló la decisión del Juzgado y el Tribunal Administrativo del Casanare, en providencia del 15 de septiembre de 2011, resuelve revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar dispuso:

“a. Declarar la nulidad del Oficio PBAF CDP-2009-011789 de 30 de septiembre de 2009, expedido por el gerente de “Buen Futuro - Patrimonio Autónomo”, obrando como apoderado de Cajanal En Liquidación.

b. Inaplicar, por infracción directa a la ley, las órdenes de efectuar descuentos con destino al sistema de seguridad social en salud, consignadas en las resoluciones 2280 del 9 de febrero de 2004, 15273 del 27 de mayo del 2005, 6122 del 22 de septiembre de 2005 y 42767 del 29 de agosto del 2008, expedidas por la administración de Cajanal, por las cuales se reconoció y reliquidó la pensión de gracia a que se contrae este litigio.

c. Ordenar que a partir de la ejecutoria del fallo cesen los descuentos que se hayan aplicado o estén aplicando respecto de la pensión de gracia que devenga la demandante, salvo los que le correspondan en cumplimiento del artículo 280 de la Ley 100 de 1993, o de las normas que los sustituyan acorde con lo precisado en la motivación.

d. Condenar a Caja Nacional de Previsión Social EICE En Liquidación, a reintegrar a la actora el valor actualizado de los descuentos que se hayan aplicado a partir del veinticinco 25 de noviembre de dos mil cinco (2005) respecto de la pensión de gracia que ella devenga, salvo los que le correspondan en cumplimiento del artículo 280 de la Ley 100 de 1993, o de las normas que la sustituyan acorde con lo precisado en la motivación; la actualización se hará conforme se indicó en ella.

e. Declarar prescrito el derecho respecto de los aludidos descuentos, causados hasta el 24 de noviembre de 2005.

f. Denegar las demás pretensiones de la demanda”.

7. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP mediante Resolución RDP 018265 del 22 de abril de 2013, dio cumplimiento al fallo citado, ordenando suspender el descuento de aportes para salud de la pensión gracia de la señora Hurtado Rincón.

8. Posteriormente, la UGPP mediante la Resolución RDP 030043 del 03 de julio de 2013, modificó la parte motiva pertinente y del artículo tercero de la Resolución RDP 018265 del 22 de abril de 2013, indicando que se comunicara la resolución al proceso liquidatorio de Cajanal EICE En Liquidación para los fines pertinentes.

9. Manifestó el apoderado de la parte actora que el cumplimiento del fallo de 15 de septiembre de 2011, afecta los intereses de la entidad, en tanto, representa un desequilibrio entre la obligación de cotización al sistema de salud frente al incremento salarial, además de que no responde al principio de solidaridad que en marca al sistema de seguridad social en salud.

10. Argumentó que, en razón a que la UGPP asumió plenamente la defensa judicial producto de la transferencia de funciones provenientes de la extinta Caja Nacional de Previsión Social a partir del 11 de junio de 2013, no pudo ejercer su derecho de defensa como entidad.

11. Respecto del principio de inmediatez, arguye que, en razón a que el pago de la mesada pensional se hace de manera periódica, el detrimento al erario público por la decisión judicial es continuo, lo que hace procedente la acción de amparo.

12. Expresó que en la orden dada por el Tribunal Administrativo del Casanare constituye una vía de hecho por defecto sustantivo, al encontrarse indebidamente sustentada en razón a que las normas que regulan el sistema general de seguridad social en salud no exceptúa de la obligación de cotizar al sistema a los beneficiarios de la pensión gracia.

13. Finalmente, alegó desconocimiento del precedente jurisprudencial sosteniendo que la Corte Constitucional se ha pronunciado frente a la improcedencia en el reembolso de los descuentos en salud efectuados sobre la pensión gracia, y, ausencia de prueba que evidenciara que la pensionada tenía derecho a que le fueron reintegrados los dineros descontados por aportes en salud.

II. Trámite de la tutela

Con auto de 5 de noviembre de 2013,(1) se admitió la tutela, se ordenó la notificación al Tribunal Administrativo de Casanare y por tener interés directo en el resultado del proceso ordenó notificar a la señora Flor Carmenza Hurtado Rincón.

Realizadas las comunicaciones ordenadas, la tutela fue contestada en los siguientes términos:

II.1. Tribunal Administrativo del Casanare

Mediante memorial de 04 de diciembre de 2013, los magistrados del Tribunal Administrativo de Casanare, contestaron la presente acción, en los siguientes términos:

Refieren que lo que pretende la actora es provocar reabrir el debate ya clausurado con la sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que se profirió por ese tribunal el 15 de septiembre de 2011.

Adicionalmente indicó que no se dio cumplimiento al requisito de procedibilidad de la inmediatez fundamental para efectos de viabilizar el éxito de una acción de tutela.

III. El fallo impugnado

Mediante providencia de 16 de diciembre de 2013,(2) la Sección Quinta de esta corporación, declaró improcedente la tutela interpuesta con base en los argumentos que a continuación se exponen:

Adujo que, no obra prueba en el expediente que justifique la tardanza para incoar la protección de los derechos fundamentales, ya que la acción de amparo fue interpuesta después de más de 2 años de la expedición de la sentencia, razón por la cual su procedencia resulta inviable.

IV. La impugnación

En escrito radicado el 28 de enero de 2014(3) la actora apeló la providencia de 16 de diciembre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, reiterando los argumentos expuestos en la demanda, reafirmando que la acción si es procedente y solicitando se revoque el fallo impugnado y se amparen sus derechos.

V. Consideraciones de la Sala

V.1. Generalidades de la acción de tutela

El artículo 86 de la Constitución Política dispone:

“Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” (...).

“Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (negrilla fuera del texto).

Por su parte, el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, establece que la acción de tutela “garantiza los derechos constitucionales fundamentales”.

En concordancia con tal finalidad, el artículo 5º ibídem, señala:

ART. 5º—Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2º de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el capítulo III de este decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito” (negrilla fuera del texto).

Dedúcese de las normas transcritas que los presupuestos esenciales de la acción constitucional no son otros distintos que la existencia cierta, concreta y fundada de una conducta activa o pasiva que cause la violación o amenaza de los derechos consagrados por el constituyente como fundamentales, así como de aquellos que les fueren conexos, de acuerdo con las pautas trazadas por la jurisprudencia.

En este sentido, la procedencia de la acción de tutela se determina según el demandante carezca o no de un medio judicial idóneo y expedito para proteger sus derechos fundamentales, para lo cual no basta con registrar en abstracto la eventual existencia de otros instrumentos procesales sino que se torna necesario evaluar su eficacia a la luz de las circunstancias concretas.

Aunado a lo anterior, es de advertir que este mecanismo no es procedente para dirimir derechos litigiosos que provengan de la interpretación de la ley, tampoco para resolver conflictos judiciales cuyas competencias se encuentren claramente señaladas en el ordenamiento jurídico colombiano, pues con ello se llegaría a la errada conclusión de que el juez constitucional puede sustituir al juez ordinario, con excepción de los casos en los cuales se configura una violación de los derechos fundamentales y sea inminente la existencia de un perjuicio irremediable.

En suma y conforme a su naturaleza constitucional, la acción de tutela es el instrumento preferente de protección y garantía de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio debe estar dirigido a obtener su amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.

V.2. Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales

Resulta bien conocida la evolución jurisprudencial que ha tenido el tema de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

La Sección Primera de esta corporación inveteradamente fue partidaria de tramitar esta acción en primera y segunda instancia, cuando en ella se controvirtieran providencias judiciales por supuestas vías de hecho, al punto que, en diversas oportunidades, se llegó a conceder el amparo solicitado cuando se concluyera que la decisión estaba afectada con dicho vicio, verbigracia en sentencia de 23 de enero de 1997 (Rad.: AC-4329, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñóz) y con apoyo en la sentencia de la Corte Constitucional C - 543 de 1º de octubre de 1992, se admitió la posibilidad de estudiar la acción de tutela contra providencias judiciales siempre y cuando se estuviera en presencia del presupuesto antes señalado.

Así mismo, en sentencia de 13 de diciembre de 1999 (Rad: AC-9183, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) se reiteró, que la acción de tutela contra providencias judiciales solo era procedente ante la existencia de una vía de hecho, agregando que ello ocurriría cuando la misma obedecía al capricho o arbitrariedad de quien la profirió.

Con ponencia del mismo consejero se accedió a la tutela en la decisión del 13 de junio de 2002 (Rad.: AC-1124), lo anterior en razón a que la sentencia desconoció el alcance de lo dispuesto en la providencia C-470 de 25 de septiembre de 1997 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Dicha decisión también se fundamentó en la Sentencia T-842 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), según la cual se configura vía de hecho por el no acatamiento de los fallos de constitucionalidad proferidos por la Corte Constitucional.

Empero, tal posición fue rectificada por la Sala en sentencia de 9 de julio de 2004, proferida dentro de la acción de tutela radicada bajo el Nº 2004-00308 (actora: Inés Velásquez de Velásquez, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), en la que se concluyó que en términos generales, la acción de tutela es improcedente contra sentencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación.

Solo, excepcionalmente, en los casos en que una providencia judicial vulneraba el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, cuya condición de derecho fundamental de primer orden resulta indiscutible, la Sala había venido admitiendo la acción de tutela contra la misma, siempre y cuando la parte perjudicada con tal providencia no contara con otro mecanismo para obtener la protección del derecho o derechos conculcados.

Sobre el particular y entre otras, se encuentra la sentencia del 14 de julio de 2005 (Rad.: 2005-00501, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en la cual se tuteló el derecho de acceso a la administración de justicia de los actores, dejando sin efecto los proveídos que rechazaron la demanda y el recurso de apelación proferidos dentro de un proceso de reparación directa y, en su lugar, se dispuso que se rehiciera la actuación “teniendo en cuenta que se trataba de un proceso de única instancia en el que la admisión o el rechazo de la demanda (que no resuelve la suspensión provisional) debe resolverlo el ponente”.

Recientemente, con ponencia del Dr. Marco Antonio Velilla, (Rad.: 2012-00117), se accedió al amparo del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, dejando sin efectos el auto que rechazó la demanda y el que lo confirmó, por la ocurrencia de un defecto material o sustantivo, cuando el juez solicita el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, en un asunto exceptuado por la normas de tal trámite.

Ahora bien, y con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello (Rad.: 2009-01328, C.P. María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena, se concluyó que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la corporación había sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, también lo es que las distintas secciones que la componen antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Rad.: AC-10203), abrieron paso, de manera excepcional, para que cuando se advirtiera la vulneración de derechos constitucionales fundamentales fuera procedente este instrumento de naturaleza constitucional.

Por lo anterior, en aras de rectificar y unificar el criterio jurisprudencial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales —sin importar la instancia y el órgano que las profiera— que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la propia doctrina judicial.

V.3. Requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción constitucional cuando se dirige contra decisiones judiciales

Atendiendo el nuevo criterio jurisprudencial, esta Sección en Sala de 23 de agosto de 2012, adoptó como parámetros a seguir para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, los señalados en la Sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional (M.P. Jaime Córdoba Triviño), sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta corporación elabore sobre el tema.

En la referida sentencia la Corte consideró que “no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales” (negrilla fuera del texto).

Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales, los siguientes:

1. Que el asunto objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional.

2. Que se haya hecho uso de todos los mecanismos de defensa judicial —ordinarios y extraordinarios— de que disponga el afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable.

3. Que se cumpla el requisito de la inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del derecho fundamental.

4. Cuando se trate de una irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de controversia y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora.

5. Que quien solicita el amparo tutelar identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible.

6. Que no se trate de sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden prolongarse indefinidamente.

Además de estas exigencias, la Corte en la mencionada Sentencia C-590 de 2005, precisó que era imperioso acreditar la existencia de unos requisitos especiales de procedibilidad, el propio tribunal constitucional los ha considerado como las causales concretas que “de verificarse su ocurrencia autorizan al juez de tutela a dejar sin efecto una providencia judicial” (sent. de sep. 3/2009, Rad.: T-619, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).

Así pues, el juez debe comprobar la ocurrencia de al menos uno de los siguientes defectos:

1. Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de competencia para ello.

2. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

3. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

4. Defecto material o sustantivo, que se origina cuando las decisiones son proferidas con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión.

5. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por parte de terceros y ese engaño lo llevó a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales.

6. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no da cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión, pues es en dicha motivación en donde reposa la legitimidad de sus providencias.

7. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario, por ejemplo, desconoce o limita el alcance dado por esta Corte a un derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

8. Violación directa de la Constitución.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la ocurrencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se presenta uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión” (sent. de mar. 23/2010, Rad.: T-225, M.P. Mauricio González Cuervo) que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuando resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

V.4. El caso concreto

En el sub lite, pretende la actora que se le amparen los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, se ordene dejar sin efecto la sentencia del 15 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por la señora Flor Carmenza Hurtado Rincón contra Cajanal EICE En Liquidación.

Ahora bien, de acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, de acuerdo con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta corporación.

Para ello, considera la Sala necesario referirse al concepto de inmediatez frente a sentencias judiciales en procesos en los que el centro del debate fue la determinación de prestaciones periódicas.

— Inmediatez en acciones de tutela

Sobre el particular, resulta pertinente recordar que la Sala ha acogido el criterio jurisprudencial que establece que, quién alegue violación a sus derechos fundamentales y pretenda su amparo mediante la acción constitucional, debe acudir, de manera inmediata, a ella en un lapso de tiempo razonable(4).

En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que, al analizar el requisito de la inmediatez, el juez de la tutela debe determinar que la acción se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración(5). Tal postulado va ligado con la finalidad misma del amparo que otorga una protección efectiva que, en caso de transcurrir el tiempo y consumarse un daño, sería ineficaz.

Por lo anterior, es que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, ha dicho la Corte que deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos:

(i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante.

(ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela.

(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.

En este orden de ideas, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política”. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”(6).

Así las cosas, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente.

— Inmediatez en acciones de tutela contra providencias judiciales

Desde el 23 de agosto de 2012, cuando se acogió por la Sección Primera el pronunciamiento de la Sala Plena de la corporación, respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y se determinó que para ello debía verificarse el cumplimiento de los requisitos generales y específicos, de conformidad con la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional; se ha ido decantando el criterio de la Sala respecto del tiempo que debe considerarse como adecuado cuando se instaura una acción de amparo contra una sentencia judicial.

El criterio referido tiene como sustento principal, aquel que determina en el caso de las acciones de tutela contra providencias judiciales, que el análisis del principio de inmediatez debe ser más riguroso para preservar el principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, el cual se reitera(7) en esta oportunidad.

En razón a que no puede establecerse un único e inamovible término de inmediatez para la presentación de tutelas contra providencias judiciales, si se determinó una regla general, que debía analizarse en cada caso; que permitiera garantizar un balance entre los diferentes derechos fundamentales en disputa como lo son el debido proceso, la cosa juzgada y la seguridad jurídica.

Es así como, se determinó que un plazo razonable para interponer la acción de tutela contra providencias, en principio, debe ser igual al que se cuenta para adelantar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho; el cual, dependiendo del caso concreto y las circunstancias especiales del actor, podrá ser mayor.

Ese criterio fue inicialmente planteado en la sentencia de 20 de junio de 2013 en la acción de tutela interpuesta por Davivienda, de Radicado 2012-02131, C.P. María Elizabeth García González, en la que se estableció que:

“En efecto, esta Sección ha reiterado el carácter excepcional de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, por lo que el estudio del requisito de inmediatez “(...) debe ser más estricto atendiendo la necesidad de conciliación que debe hacerse entre los derechos fundamentales y los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial, los cuales pueden verse comprometidos si esta práctica se torna generalizada(8).

Por lo anterior esta Sala ha concluido en casos similares que el requisito analizado “debe reflejarse en un término que, en principio, debe ser el mismo con que se cuenta para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; y que desde luego puede ser mayor, dependiendo de cada caso en concreto y de sus circunstancias específicas”(9).

Lo anterior, ha sido reiterado por la Sala en sentencias de 6 y 27 de marzo de 2014,(10) explicando que el término de los cuatro (4) meses resulta razonable, toda vez que:

“los mayores requisitos técnicos-jurídicos y de forma que impone la ley a quien acude al juez contencioso para presentar una reclamación de esta índole (de nulidad y restablecimiento del derecho), sin que ello obste para que se trate de un plazo razonable y suficiente para hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia,(11) sumado al hecho de tratarse de una solicitud de amparo frente a una providencia judicial, lo cual supone la preexistencia de una relación jurídico-procesal y unas cargas especiales de vigilancia y fiscalización del proceso que se deben atender, ofrecen a la Sala un fundamento adecuado para sustentar esta exigencia”.

— Inmediatez en acciones de tutela contra providencias que involucran prestaciones periódicas.

No obstante lo expresado en el análisis precedente, se presenta una controversia respecto de si, en relación con acciones de tutela contra providencias que involucran prestaciones periódicas, se debe o no tener en consideración la inmediatez dentro del estudio del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de que trata la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional.

La controversia se suscita en razón a que, de conformidad con la Sentencia T-374 de 2012,(12) relativa al derecho a la indexación de la primera mesada pensional para garantizar el poder adquisitivo de las pensiones y el mínimo vital de los pensionados, la Corte Constitucional expresó que:

“3.3. Valoración del requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela para el reclamo de la indexación de la mesada pensional.

La jurisprudencia constitucional también ha dado un alcance específico al requisito de inmediatez en la interposición de la acción de tutela en este tipo de casos. Si bien a lo largo de sus pronunciamientos la Corte Constitucional ha exigido, como regla general, que entre el hecho que supuestamente da lugar a la violación o amenaza de derechos fundamentales y la interposición de la acción de tutela medie un término razonable, el contenido mismo del requisito de inmediatez varía cuando se trata de una prestación periódica que, como las mesadas pensionales, se vincula directamente al ejercicio de los derechos fundamentales al mínimo vital, la dignidad, la salud y la vida de sujetos de especial protección constitucional. En suma, dado el carácter periódico y la particular importancia de las mesadas pensionales para el ejercicio de los derechos más básicos de los pensionados, la Corte ha considerado que la actualización continua de los perjuicios presentes y sustantivos derivados de la falta de indexación de la mesada resta relevancia al requisito de inmediatez en la presentación de la tutela. En otras palabras, como la afectación de los derechos fundamentales por la pérdida de poder adquisitivo de las pensiones se renueva mes a mes y día a día, en forma presente, las personas afectadas en su mínimo vital por esta situación pueden recurrir a la acción de tutela, cumpliendo eso sí con unas reglas que hacen admisible el que se haya prolongado en el tiempo la presentación de la acción.

Así, la regla general sobre inaplicabilidad del requisito de inmediatez en casos de prestaciones periódicas con perjuicios constantemente renovados fue formulada en la Sentencia T-158 de 2006(73) como sigue: “esta corporación ha establecido unos casos en los que resulta admisible la dilación en la interposición de la acción de tutela, a saber: (i) que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual y, (ii) que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros” (subraya y negrilla fuera de texto original).

De la lectura de la providencia transcrita, se tiene que, en materia de prestaciones periódicas se puede morigerar el juicio sobre la inmediatez, teniendo en consideración que, se debe garantizar el poder adquisitivo de la pensión porque esta se encuentra vinculada estrechamente con el derecho fundamental al mínimo vital de los pensionados, personas que son objeto de especial protección constitucional.

Refiere entonces que, precisamente, en razón a la condición de debilidad manifiesta de los pensionados es que se excepciona o se brinda un trato especial al requisito de inmediatez en la interposición de la tutela cuando se trata de prestaciones periódicas, y determina como criterios rectores para el análisis, que i) se demuestre que la vulneración de los derechos permanece en el tiempo, esto es, que es continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y que ii) el actor se encuentre en un condición de debilidad manifiesta.

Los requisitos para que se desconozca o inaplique la exigencia de la inmediatez en la interposición de acciones de tutela cuando se trate de prestaciones periódicas, deberán ser concurrentes para determinar la procedencia del amparo, pues de lo contrario, deberá despacharse desfavorablemente.

Ahora bien, debido a que cuando se trata de revisar la viabilidad de la acción de amparo contra providencias judiciales, el juicio de inmediatez debe ser más estricto; resulta necesario conciliar las dos posiciones adoptadas por la Sala; esto es, i) que se cuenta con 4 meses para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales, sin tener en consideración el contenido o tema de las mismas; y, aquella que establece que, ii) en razón a que la providencia cuestionada en sede de tutela versa sobre prestaciones periódicas, no se aplica la inmediatez o se puede ser mucho más laxo y, debe estudiarse de fondo(13).

Para ello, resulta importante traer a colación el pronunciamiento de la Sala, de 23 de mayo de 2013, C.P. María Elizabeth García González, en la acción de tutela de Radicado 2013-0027200, interpuesta por el señor Jorge Orlando Corredor Prieto, en la que se determinó que, cuando se estudie el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de una tutela contra providencia judicial que vincule prestaciones periódicas, se debía tener en consideración que:

“Al examinar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, advierte la Sala que no se cumple con el requisito del plazo razonable que debe transcurrir entre el ejercicio de la acción y la ocurrencia del hecho vulnerador, pues, conforme lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, cuando el debate en sede de tutela gira en torno a prestaciones periódicas de carácter pensional, el juicio de inmediatez debe tener en cuenta:

“(i) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual(14). Y (ii) que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”(15) (resaltado fuera de texto).

En consecuencia, para resolver la controversia antes planteada, la Sala prohíja el criterio expuesto en esa oportunidad y concluye que, siempre que se trate de una acción de tutela contra providencia judicial que verse sobre prestaciones periódicas, se realizará el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, incluido el de inmediatez, el cual deberá efectuarse desde los criterios de i) que se demuestre que la vulneración de los derechos permanezca, esto es, que sea continua y actual, pese a que el hecho que la originó sea muy antiguo respecto de la presentación de la tutela; y ii) que el actor se encuentre en condición de debilidad manifiesta.

Del caso concreto

Una vez establecido el criterio que, en adelante observará la Sala para analizar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias que traten de prestaciones periódicas, la Sala estudiará el presente caso.

En el sub lite se observa que la accionante acude ante la jurisdicción, en ejercicio de la acción de tutela, cuando ha transcurrido un periodo de más de dos (2) años de haber sido dictada la providencia que ahora se controvierte.

No obstante ello, en razón a que la providencia cuestionada versa sobre una prestación periódica, se verificará si se presentan las dos condiciones que permitan morigerar o inaplicar el requisito de inmediatez.

Advierte la Sala que, si bien se cumpliría el primero de los criterios, esto es que la providencia objeto de la presente acción versa sobre una prestación periódica; no se puede predicar que la UGPP sea un sujeto de especial protección; y en tal virtud, el término de 2 años que se dejó trascurrir resulta desproporcionado e injustificado.

En consecuencia, debido a que no se cumple con los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, no procede estudiar de fondo el asunto planteado.

De otra parte, para la Sala tampoco resulta de recibo lo sostenido por la parte actora en el escrito contentivo de la solicitud de amparo, cuando afirma que no pudo acudir en tiempo a interponer la acción de amparo porque la UGPP asumió plenamente la defensa judicial producto de la transferencia de funciones provenientes de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, a partir del 11 de junio de 2013, y que, por la misma razón no pudo ejercer su derecho a la defensa en el proceso cuya providencia controvierte.

Para la Sala resulta infundado lo expresado por la demandante, si se tiene en cuenta que la entidad sobre la cual recaen las obligaciones prestacionales reconocidas en la sentencia censurada (Cajanal, hoy UGPP), actuó por intermedio de apoderado judicial, garantizándose con ello su derecho a la defensa.

En este orden de ideas y teniendo en consideración los anteriores argumentos, la Sala confirmará el fallo impugnado, por las razones aquí expuestas, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la providencia apelada, esto es, la sentencia de 16 de diciembre de 2013, proferida por la Sección Quinta de esta corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

Magistrados: Guillermo Vargas Ayala—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Marco Antonio Velilla Moreno.

(1) Folio 39 cuaderno principal.

(2) Folios 49 a 51 cuaderno principal.

(3) Folios 59 a 62 cuaderno principal.

(4) Corte Constitucional. Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

(5) Corte Constitucional. Sentencia T - 315 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(6) T-123 de 2007, ibídem.

(7) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 22 de noviembre de 2012. Acción de tutela Radicación: 2012-00651-01. Actor: Andrés Felipe Gutiérrez Rincón. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

(8) Sentencia del 13 de febrero de 2014 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. C.P. María Elizabeth García González. Radicado 2013-01909.

(9) Sentencia del 20 de junio de 2013 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. C.P. María Elizabeth García González. Radicado 2012-02131.

(10) Sentencia de 06 de marzo de 2014. Sección Primera del Consejo de Estado. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicado 2013-00730. Sentencia de 27 de marzo de 2014. Sección Primera del Consejo de Estado. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Radicado 2013-01320.

(11) En ese sentido, véanse las sentencias de la Corte Constitucional C-531 de 1994 y C-565 de 2000, en las que se declaró la constitucionalidad del término de caducidad fijado por el legislador en relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

(12) Corte Constitucional. Sentencia T-374 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa.

(13) Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia 6 de febrero de 2014. Expediente 2013-00588. Actora: Gloria Sepúlveda. C.P. María Claudia Rojas Lasso. Reiterado en sentencia de 8 de mayo de 2014. Expediente 2014-00292-00. Actor: Guillermo Casallas Bedoya. C.P. María Claudia Rojas Lasso. En esta se afirmó que: “(...) se cumplió con el principio de inmediatez teniendo en cuenta que, como ya lo ha dicho esta Sala,(13) cuando se trate de tutelas que conciernan al derecho pensional, el análisis de este requisito debe ser menos estricto”.

(14) Cfr. Por ejemplo la Sentencia T-1110 de 2005 (F.J # 46), entre otras.

(15) Sentencia T-158 de 2006. M.P. Humberto A. Sierra Porto.