Sentencia 2013-02499 de diciembre 6 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 11001-03-15-000-2013-02499-00(AC)

Consejero ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Liliana Urueña Gracia

Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección E

Bogotá, D.C., seis de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Considera

La demandante estima, que la providencia proferida el 13 de agosto de 2013, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual revocó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, vulneró sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, estabilidad, igualdad y trabajo, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento:

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente.

Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia(2) fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en Sentencia C- 543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos.

De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado social de derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela.

Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión.

También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza.

No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen.

Textualmente expresó lo siguiente:

“… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo contencioso administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (exp. AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de acto legislativo presentado por esta corporación, con miras a reformar la administración de justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia”(3).

Así pues, el presente asunto se contrae a establecer si los derechos fundamentales invocados por la actora se han visto menoscabados por el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no haber apreciado parte del material probatorio allegado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, en el que se discutió su incorporación a la nueva planta de personal de la entidad.

La intervención del juez constitucional, en cuanto al manejo dado por el juez natural al proceso es restringido, en atención al principio de autonomía e independencia judicial, (arts. 29 y 230) que limitan al juez de tutela para efectuar un análisis exhaustivo del material probatorio, a no ser que sea evidente la configuración de una vía de hecho, entendida como aquella decisión abiertamente contraria a la Constitución Política y a la ley.

De manera, que las diferencias de valoración en la apreciación de una prueba no constituyen errores fácticos y por tanto no resulta viable cuando la acción constitucional se dirige a obtener una nueva valoración probatoria diferente a la realizada por el juez natural que conoce del asunto, pues tal atribución, solamente le atañe a él.

En el presente asunto precisa la Sala que se configuró en la sentencia cuestionada un defecto fáctico ante la omisión valorativa de una prueba que podía variar la decisión de segunda instancia.

En la providencia cuestionada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E consideró:

“Ahora, si la demandante Liliana Urueña Gracia, ostentaba derechos de carrera, habida cuenta que laboró al servicio del SENA desde el 2 de marzo de 1995, hasta el 16 de abril de 2004 en el cargo de Secretaria Grado 01 del Centro de Gestión Comercio y Mercadeo de la Regional del Distrito Capital y se encontraba inscrita en carrera administrativa conforme se determina en su expediente administrativo. No se pasa inadvertido conforme lo expuesto, que los servidores públicos que se incorporaron a la nueva planta del servicios SENA eran de carrera administrativa y los que se incorporaron como provisionales, caso de las señoras Isabel María Sarmiento Salcedo, Nidia de las López Bustamante, Ana Efigenia del Carmen Cuy Cuy, Betty Vega Vega y Luz Helena Varón Valderrama, contaban con especial protección por su precisa condición, así las cosas no obra en el plenario prueba que dé cuenta que la demandante contaba con mejor derecho que aquellos que fueron incorporados a la nueva planta de personal de la entidad demandada y que tenían, se repite, inscripción en carrera, prueba y argumentos que debieron ser expuestos de forma clara y precisa por está con su demanda” (Resalta la Sala)

El tribunal administrativo señala que fueron incorporados a la nueva planta del Servicio Nacional de Aprendizaje, empleados inscritos en la carrera administrativa y otros vinculados en provisionalidad quienes contaban con especial protección de conformidad con la Ley 790 de 1992, conclusión a la que llegó con ocasión del Oficio de 15 de julio de 2008 suscrito por la coordinadora del grupo de relaciones laborales del SENA, en donde relacionó las personas que fueron incorporadas en la nueva planta de personal de dicha entidad.

Igualmente en la providencia de 24 de septiembre de 2013, por medio de la cual se negó por improcedente la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, en relación con este mismo punto expuso:

(…).

De suerte que, se revisó con detenimiento las personas que fueron incorporadas al SENA, en su proceso de restructuración. Ahora, si contaban con los requisitos del cargo de secretario grado 01, es de anotar que la norma que trae a colación — Resolución 081 de 30 de enero de 2004—, se efectuó para el proceso de restructuración del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es decir para el año 2004, no obstante las personas en carrera reincorporadas lo hicieron en esa condición —carrera administrativa—, al cumplir en su momento de ingresar a la administración con los requisitos que para esa precisa fecha se exigía para ello.

(…).

En relación con la señora Betty Vega Vega quien fue incorporada como secretaria grado 01, siendo provisional y sin los requisitos exigidos para el desempeño del cargo, pues solamente acreditó título de bachiller, estimó:

Al respecto se observa que, como se determinó con claridad en la sentencia ahora objeto de solicitud de adición y aclaración, la condición especial de la señora Betty Vega Vega, en su calidad de prepensionada, obligó a la administración a incorporarla al cargo de secretaria grado 01, hecho que hizo afectivo en el proceso de restructuración de la entidad, así las cosas, su situación de prepensionada calidad que ostentaba, nunca fue puesta a discusión y fue en últimas el argumento tenido en cuenta por la administración y por este tribunal.

Sin embargo, la demandante advierte respecto de ese mismo oficio que sirvió al tribunal administrativo para negar sus pretensiones, que demostraba que contaba con mejor derecho que aquellos que fueron incorporados a la nueva planta de personal y que son de carrera administrativa, como por ejemplo Carmen Victoria Fernández Alvarado e Inés Parra Segura, oficio que fue incorporado a la acción de tutela.

Dicho medio probatorio que por demás es extenso, precisa qué servidores fueron incorporados a la nueva planta de personal de la entidad, el tiempo que llevaban laborando, sus estudios, el cargo, y la forma de vinculación de aquellos empleados públicos al SENA, sin embargo, tal documento no mereció un análisis completo por parte del Juez natural, pues solamente valoró lo atinente al tipo de vinculación que cada uno ostentaba, pero no valoró y resolvió lo relacionado con los requisitos que demostraron, aspecto que puede ser concluyente para variar la decisión que adoptó la autoridad judicial demandada, a no ser que en su apreciación y en aplicación a los principios de la sana crítica, determine una situación distinta.

En relación con los requisitos del personal incorporado al empleo de secretaria grado 01, el documento en mención indica:

9) La relación de personas que fueron incorporadas a la nueva planta de personal en cargos de secretaria grado 01, detallando tiempo de servicios, estudios y cargo que desempeñaban antes de la reestructuración, según la información que reposa en el aplicativo Kactus de gestión de personal, son las siguientes:

 

S-2013-02499CEimagen
 

 

9.a) Todas las personas relacionadas anteriormente, que fueron incorporadas al cargo secretaria grado 01 en la nueva planta de personal adoptada por el Decreto 250 de 2004, cumplen los requisitos para desempeñar el cargo en el cual fueron incorporados.

Aclaro eso sí, que por disposición del articulo(sic) 32 del Decreto 861 de 2000, vigente para la incorporación en abril de 2004: “A los empleados públicos que al entrar en vigencia este decreto estén desempeñando empleos de conformidad con normas anteriores, para ,'odas los efectos legales, y mientras permanezcan en los mismos empleos, o sean trasladados o incorporados a cargos de igual denominación y grado de remuneración o a cargos equivalentes, no se les exigirán requisitos distintos a los ya acreditados” //.. (El resaltado es mío)

Por lo anterior, en virtud de este articulo a las personas que venían vinculadas a la Entidad con anterioridad al 16 de mayo de 2000, fecha de vigencia de este Decreto, no se les; podia(sic) exigir para la incorporación requisitos distintos a los que ya habían(sic) acreditado con anterioridad.

Ahora bien, lo que se cuestiona independientemente del valor probatorio que le merezca tal prueba, es que el tribunal debió tenerlo en cuenta en la sentencia cuestionada y valorarlo en conjunto atendiendo las reglas de la sana crítica, pues dicho medio probatorio relaciona los requisitos de los servidores incorporados, precisamente para demostrar el perfil de cada uno frente al cargo, aspecto que fue objeto de inconformidad de la demandante en los alegatos de conclusión y en la solicitud de adición y aclaración de la sentencia.

En ese orden, no le asiste razón al tribunal cuando afirma que “no obra en el plenario prueba que dé cuenta que la demandante contaba con mejor derecho que aquellos que fueron incorporados”, pues la parte actora individualizó algunas servidoras frente a las cuales consideraba tener un mejor derecho, afirmación que tiene sustento probatorio en el Oficio cuya valoración integral fue omitida, argumento que debió ser analizado y resuelto por el demandado en la sentencia o por lo menos en la providencia que negó la adición solicitada por la demandante.

Por estas razones, la Sala deberá conceder la protección del derecho fundamental al debido proceso de la señora Liliana Urueña Gracia. En consecuencia, se dejarán sin efecto las providencias proferidas el 13 de agosto y el 24 de septiembre de 2013 proferidas por la subsección E de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a quien se le ordenará realizar, en un término no mayor a diez (10) días contados a partir de la notificación del presente fallo, las gestiones necesarias para dictar una nueva sentencia con base en los lineamientos a que ha hecho referencia la motivación de esta sentencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECRÉTASE EL AMPARO de los derechos fundamentales al debido proceso, estabilidad, igualdad y trabajo, invocados por la señora Liliana Urueña Gracia.

En consecuencia,

DÉJANSE SIN EFECTO las providencias proferidas el 13 de agosto y el 24 de septiembre de 2013, proferidas por la subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por la señora Liliana Urueña Gracia contra el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA.

ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E que en un término no mayor a diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, emita una nueva que tenga en cuenta los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación.

De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Sentencia del 29 de marzo de 2007, expediente 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado.

(3) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra. María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia Jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello.