Sentencia 2013-02780 de febrero 27 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 25000-23-41-000-2013-02780-01(AC)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez (E)

Actor: German Gómez González

Demandado: Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional y otros

Bogotá, D.C., veintisiete de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si la oficina de protección de víctimas de la Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional y la unidad nacional de protección han vulnerado los derechos invocados por Germán Gómez González, al negarle las medidas de protección para contrarrestar el riesgo extraordinario al que está expuesta su vida e integridad, como consecuencia de un ataque recibido en su contra el 13 de noviembre de 2013 por el ejercicio de su profesión(11).

De lo probado en el proceso

— El 21 de noviembre de 2013, el señor Otoniel Camargo Ramírez, actuando como agente oficioso, solicitó ante la oficina de protección y asistencia de víctimas de la Fiscalía General de la Nación que se adoptaran las medidas de protección urgentes e inmediatas a favor de la integridad personal y vida del señor Germán Gómez González, víctima de un atentado el 13 del mismo mes y año, donde recibió dos disparos (fls. 9 a 13).

— El accionante solicitó, además, ante la dirección general de la Policía Nacional que se le brindaran las medidas de protección necesarias para su seguridad.

— Mediante oficio S-2013-343175/DIPON–SEPRI-29 de 22 de noviembre de 2013, el secretario privado de la dirección general de la Policía Nacional dio respuesta a la solicitud, informando que por competencia se había remitido al Comandante de la Policía Metropolitana de Villavicencio (fl. 14).

— Con oficio 13054 de 5 de diciembre de 2013, el jefe de la oficina del programa de protección y asistencia de la Fiscalía General de la Nación respondió la solicitud del señor Germán Gómez González, manifestando que la entidad no podía hacer estudios de evaluación ni disponer medidas de protección a su favor, por no ser parte de la población objeto de amparo a su cargo; aunado a ello le informaron que por competencia la petición había sido remitida a la unidad nacional de protección (fls. 32 y 33).

— Mediante oficio 13055 de 5 de diciembre de 2013, el jefe de la oficina de protección y asistencia de la Fiscalía General de la Nación remitió por competencia a la unidad nacional de protección la solicitud de medidas de protección hecha por el señor Germán Gómez González (fl. 42).

— Dentro del trámite de la presente acción, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, mediante auto de 10 de diciembre de 2013(12), ordenó, entre otras cosas, rendir informe a la Policía Nacional, al día siguiente a su notificación (fl. 10).

— El 13 de diciembre del mismo año, el subdirector de la dirección de protección y servicios especiales de la Policía Nacional manifestó que remitió la acción de tutela, por competencia, a la Policía Metropolitana de Bogotá, con el fin de que realizaran las acciones pertinentes para atender la decisión judicial (fl. 24).

— El 14 de diciembre de la misma anualidad, el investigador seccional de investigación criminal Sijin de la Policía Metropolitana de Bogotá se desplazó a la residencia del señor Gómez González a hacer entrega de las recomendaciones de seguridad personal, y al CAI Modelo perteneciente a la Estación de Policía San Fernando a dejar consigna especial de la medida provisional, para que la patrulla del cuadrante pasara revista en los tres turnos al accionante (fls. 44 a 50).

Normativa y jurisprudencia aplicables

La Constitución Política prevé múltiples referencias a la garantía del derecho a la seguridad personal. Así, por mandato del artículo 2º ibídem las autoridades públicas colombianas están instituidas para brindar protección a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.

Conforme a esta dimensión constitucional de la seguridad personal, ha señalado la jurisprudencia que el énfasis principal de la labor de protección de las autoridades ha sido el de proveer de manera efectiva las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de los individuos en sociedad, “... sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su persona...”(13).

Al respecto, en Providencia T-339 de 2010 la Corte Constitucional manifestó que:

“(...).

4. En este orden, el derecho fundamental a la seguridad personal ha sido definido por esta corporación como aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar.

(...)”.

Así mismo, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, establece en su artículo 3º que: “... Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona...”.

La Convención americana sobre derechos humanos, Pacto de San José(14), establece en su artículo 7º lo siguiente: “... 1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales...”.

El Pacto internacional de derechos civiles y políticos(15), por su parte, dispone en su artículo 9º que: “... 1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales...”.

Con base en los mandatos constitucionales mencionados, en los instrumentos internacionales que vinculan al Estado colombiano y en el desarrollo jurisprudencial que ha tenido la protección de la seguridad de las personas en nuestro ordenamiento jurídico, la Corte ha concluido que “... la seguridad personal, en el contexto colombiano, es un derecho fundamental de los individuos. Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar...”(16).

Ahora bien, en atención al nivel de su tolerabilidad, la Corte Constitucional desde la Sentencia T-719 de 2003(17), fijó una escala del riesgo, acudiendo a criterios tales como el principio de igualdad de cargas públicas y el título jurídico en virtud del cual se reclama la protección especial; aclarando, además, ese concepto y el de amenaza; y, precisando que ante riesgos mínimos (internos de la persona) y ordinarios (causados también por factores externos) no se activa una obligación especial de protección en cabeza del Estado, sino la normal que debe desplegar con el objeto de conservar la tranquilidad y garantizar los derechos de todos los habitantes.

A continuación, se presenta el riesgo excepcional o el de amenaza extraordinaria, en el cual sí existen elementos objetivos que permiten establecer que la persona que lo alega está efectivamente ante una situación que exige de medidas positivas —con contenido prestacional— a cargo del Estado, con el ánimo de evitar la consumación de su amenaza. Este riesgo, o mejor amenaza, tiene que reunir las siguientes características según lo sostenido en la Sentencia T-339 de 2010:

“(…) i. Existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades;

ii. Existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual;

iii. Tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;

iv. Tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la generalidad de las personas, y finalmente,

v. Deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

(...)”.

En un nivel superior, ante eventualidades en las que ya no se reclama la protección del derecho a la seguridad personal sino el de la vida y la integridad se encuentran: la amenaza extrema o riesgo extremo y el daño consumado o riesgo consumado.

Atendiendo al asunto sometido a consideración, dentro de las entidades encargadas de analizar y evaluar las situaciones de riesgo y brindar las medidas de protección en Colombia se encuentran la Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional y unidad nacional de protección.

La Fiscalía General de la Nación como autoridad encargada de adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito, de conformidad con lo previsto en la Resolución 0-5101 de 2008(18), tiene el deber de proteger a las víctimas, testigos e intervinientes, fiscales y servidores de la entidad, cuando se encuentren en riesgo de sufrir agresión, por causa o con ocasión de la intervención en un proceso penal de conocimiento de la entidad.

Por su parte, la unidad nacional de protección, atendiendo a lo dispuesto en el Decreto 4912 de 26 de diciembre de 2011, modificado por el Decreto 1225 de 2012, es la encargada de organizar el programa de prevención y protección de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo(19).

Finalmente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 218 de la Constitución Política y la Ley 62 de 1993, el fin primordial de la Policía Nacional es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes del país convivan en paz.

Atendiendo a lo previsto en el Decreto 216 de 2010(20) y la Resolución 4244 de 31 de diciembre de 2009(21), la dirección de protección y servicios especiales, que hace parte de la dirección general de la Policía Nacional, es la encargada de diseñar y proponer la reglamentación necesaria para la organización y funcionamiento de los diferentes servicios de seguridad y protección a las personas.

Dentro de esa dependencia existen diferentes áreas de protección dependiendo la especialidad del asunto. Una de ellas se encarga de establecer la necesidad y pertinencia de la implementación de esquemas de seguridad a las personas e instalaciones(22).

Caso concreto

El accionante solicitó el otorgamiento de medidas de protección en razón a que, por su profesión como abogado laboralista, fue objeto de un atentado.

Teniendo en cuenta lo antes expuesto, considera la Sala que la Fiscalía General de la Nación no es la entidad competente para brindar medida alguna al tutelante, por cuanto él no alega una condición de aquéllas de las que se ocupa esa Institución a través de su programa de protección.

Además, la Fiscalía General de la Nación, con ocasión de la petición incoada por el actor, a través de su agente oficioso, concluyó que, en efecto, por los hechos alegados por el interesado ella no tenía competencia para otorgarle lo solicitado y en consecuencia remitió la petición a la unidad nacional de protección.

— Por su parte la Unidad Nacional de Protección afirmó en el escrito de impugnación que no es la encargada para brindar lo solicitado por el señor Gómez González, en atención a que no probó su condición de persona objeto de protección a cargo de la entidad(23).

Al respecto, tal como se ha considerado en otras oportunidades, al juez de tutela no le corresponde analizar la pertenencia o no de una persona a un grupo objeto de protección, y, por tanto, tampoco determinar, en caso en que se acredite un riesgo extraordinario o extremo, cuál es la entidad llamada a garantizar los derechos involucrados, pues para ello dentro del ordenamiento jurídico se ha regulado de manera especial el asunto con miras a que los servidores públicos cumplan sus competencias con sujeción al principio de legalidad.

Durante el estudio de la solicitud, empero, sí es necesario, tal como lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ante situaciones especiales se adopten medidas temporales por el juez constitucional tendientes a evitar la consumación de un daño irreparable, las cuales se reafirmarán o modificarán una vez las Instituciones a las que se les entregó la obligación de proteger la seguridad de todos los residentes en el país evalúen las circunstancias del caso.

Aunado a lo anterior, debe advertirse que, en ejercicio de su misión constitucional y legal, no es de recibo que la unidad nacional de protección, prima facie, considere que la situación del accionante no se enmarca dentro del numeral 14, artículo 6º del Decreto 4912 de 2011, modificado por el artículo 2º del Decreto 1225 de 2012, así:

“(...).

14. Apoderados o profesionales forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por violaciones de derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario.

(...)”.

Y ello es así, en la medida en que, por un lado, el derecho al trabajo es un bien ius fundamental reconocido tanto en la Constitución Política como en tratados internacionales que forman parte de nuestro sistema interno; y, por otro, su defensa, bajo determinadas condiciones, sí pueden ser de tal trascendencia que se pueda inscribir en el supuesto normativo antes mencionado. Así, aunque se reconoce que es la unidad nacional de protección la que tiene la competencia para determinar si el señor Gómez González es objeto de su ámbito de protección y tiene autonomía para analizar su estado de riesgo, es preciso conminarla a que en su estudio aplique en su integridad el marco jurídico vigente.

En ese escenario, entonces, se ordenará a la unidad nacional de protección que analice los hechos aducidos por el señor Germán Gómez González, inicie los trámites para evaluar la condición del accionante y su nivel de riesgo y determine, de ser procedente, las medidas de seguridad que le sean aplicables.

Para dichos efectos el señor Germán Gómez González deberá allegar la documentación requerida por la unidad nacional de protección.

No obstante lo anterior, hasta que no profiera una decisión al respecto deberá suministrarle, provisionalmente, al accionante las medidas de protección que considere pertinentes.

Ahora bien, de llegar a concluir la unidad nacional de protección que el tutelante no es una persona objeto de protección por parte de la entidad, la Policía Nacional deberá, en virtud de la función constitucional que tiene de proteger a los ciudadanos, efectuar el estudio de seguridad pertinente para efectos de decidir si el accionante se encuentra en una situación inminente de riesgo y las medidas que deberán adoptarse al respecto.

En ese orden de ideas:

— Se confirmará parcialmente el numeral 1º de la sentencia impugnada en cuanto amparó el derecho a la seguridad personal del accionante; y,

— Se modificará en lo demás, esto es, en cuanto le impuso al director general de la unidad nacional de protección brindar las medidas permanentes de protección, para en su lugar.

— Ordenar a la unidad nacional de protección, a través de su representante legal, que, en el término de 48 horas, inicie los trámites para evaluar la condición del accionante y, hasta tanto profiera una decisión al respecto, le brinde las medidas de seguridad pertinentes.

— Ordenar a la Policía Nacional continuar prestándole las medidas otorgadas al tutelante hasta que la unidad nacional de protección profiera una decisión y, que de ser negativa, inicie, dentro del término de 48 horas siguientes, el estudio del nivel de riesgo del accionante.

— Se conminará al tutelante para que allegue los documentos que le soliciten las entidades antes referidas, para efectos de analizar su condición y nivel de riesgo.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE parcialmente el numeral 1º de la sentencia de 18 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que tuteló el derecho fundamental a la seguridad personal del señor Germán Gómez González.

MODIFÍCASE en lo demás el numeral 1º de la sentencia impugnada, para en su lugar,

ORDÉNASE a la unidad nacional de protección, a través de su representante legal, que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la providencia, inicie los trámites para evaluar la condición del accionante y su nivel de riesgo y que, hasta tanto profiera una decisión al respecto, le brinde las medidas de seguridad pertinentes al señor Germán Gómez González, de conformidad con lo establecido en la parte motiva de esta providencia.

ORDÉNASE a la Policía Nacional, a través de su representante legal, continuar prestándole las medidas otorgadas al tutelante hasta que la unidad nacional de protección profiera una decisión y, que de ser negativa, inicie, dentro del término de 48 horas siguientes, el estudio del nivel de riesgo del accionante.

CONMÍNASE al señor Germán Gómez González para que allegue los documentos que le sean solicitados por la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, cúmplase, remítase copia al tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión».

(11) Abogado laboralista.

(12) Notificado el 11 de diciembre de 2013.

(13) Corte Constitucional, Sentencia T-719 de 2003.

(14) Incorporada al ordenamiento colombiano mediante la Ley 16 de 1972.

(15) Aprobado mediante Ley 74 de 1968.

(16) Ibídem.

(17) La tesis adoptada en esta providencia fue posteriormente revisada en la Sentencia T-339 de 2010.

(18) “Por medio de la cual se reglamenta el programa de protección y asistencia a testigos, víctimas e intervinientes en el proceso penal de la Fiscalía General de la Nación”.

(19) “(...) ART. 6º—Protección de personas en situación de riesgo extraordinario o extremo. Son objeto de protección en razón del riesgo:

1. Dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de oposición

2. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones defensoras de derechos humanos, de víctimas, sociales, cívicas, comunales o campesinas.

3. Dirigentes o activistas sindicales.

4. Dirigentes, representantes o activistas de organizaciones gremiales.

5. Dirigentes, representantes o miembros de grupos étnicos.

6. Miembros de la misión médica

7. Testigos de casos de violación a los derechos humanos y de infracción al derecho internacional humanitario.

8. Periodistas y comunicadores sociales.

9. Víctimas de violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, incluyendo dirigentes, líderes, representantes de organizaciones de población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo.

10. Servidores públicos que tengan o hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la política de derechos humanos y paz del Gobierno Nacional.

11. Exservidores públicos que hayan tenido bajo su responsabilidad el diseño, coordinación o ejecución de la política de derechos humanos o de paz del Gobierno Nacional.

12. Dirigentes del Movimiento 19 de abril M-19, la Corriente de Renovación Socialista, CRS, el Ejército Popular de Liberación, EPL, el Partido Revolucionario de los Trabajadores, PRT, el Movimiento Armado Quintín Lame, MAQL, el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerrillera, el Movimiento Independiente Revolucionario Comandos Armados, MIR, COAR y las Milicias Populares del Pueblo y para el Pueblo, Milicias Independientes del Valle de Aburrá y Milicias Metropolitanas de la ciudad de Medellín, que suscribieron acuerdos de paz con el Gobierno Nacional en los años 1994 y 1998 y se reincorporaron a la vida civil.

13. Dirigentes, miembros y sobrevivientes de la Unión Patriótica y del Partido Comunista Colombiano.

14. Apoderados o profesionales forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por violaciones de derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario.

15. Docentes de acuerdo a lo establecido en la Resolución 1240 de 2010 del Ministerio de Educación Nacional, sin perjuicio de las responsabilidades de protección del Ministerio de Educación estipuladas en la misma.

16. Hijos y familiares de expresidentes y exvicepresidentes de la República.

17. Servidores públicos, con excepción de aquellos mencionados en el numeral d) del presente artículo, y los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación quienes tienen su propio marco normativo para su protección.

18. Embajadores y cónsules extranjeros acreditados en Colombia.

19. Autoridades religiosas (...) (resaltado fuera de texto).

(20) “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa”.

(21) “Por la cual se define la estructura orgánica interna y se determinan las funciones de la dirección de protección y servicios especiales y se deroga la Resolución 2062 del 15 de junio de 2007”.

(22) http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/UNIDADES_POLICIALES/Direcciones_tipo_Operativas/Direccion_Servicios_Especializados/Areas.

(23) “(...) 14. Apoderados o profesionales forenses que participen en procesos judiciales o disciplinarios por violaciones de derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario (...)”.