Sentencia 2013-04073/0830-2015 de diciembre 7 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Exp.: 25000-23-42-000-2013-04073-01

Nº interno: 0830-2015

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Silvio Raúl Martínez Solarte

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP(1)

Bogotá, D.C., siete de diciembre de dos mil diecisiete

EXTRACTOS: «7. Consideraciones.

7.1. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(11), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

7.2. Problema jurídico.

El problema jurídico que se debe resolver en esta sentencia se resume en la siguiente pregunta:

1. ¿Es viable acceder al reconocimiento de la pensión gracia cuando se acumulan tiempos en calidad de docente nacional?

La subsección adoptará la siguiente tesis: Los tiempos prestados al servicio de la docencia oficial con vinculación nacional no pueden acumularse para efectos de la obtención de la pensión gracia, como pasa a explicarse:

7.2.1. La pensión de jubilación gracia.

1. La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

El artículo 4º señala que para gozar de dicha prestación el interesado debía comprobar que los empleos los desempeñó con honradez y consagración; que carecía de los medios de subsistencia en armonía con la posición social y las costumbres; que no ha recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional; buena conducta; si era mujer estar soltera o viuda y haber cumplido 50 años o estar en incapacidad por enfermedad u otra causa de ganar lo necesario para sus sostenimiento.

2. Posteriormente la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública y autorizó a los docentes, según su artículo 6º, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, esto es, sumar los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

3. Más adelante con la Ley 37 de 1933, la pensión gracia de jubilación se hizo extensiva a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

4. Finalmente la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, ordinal 2º, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que:

“[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]” (se subraya).

5. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado(12), pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó:

“[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]”.

La Sala Plena en la Sentencia S-699 de 1997, explicó ampliamente las razones por las cuales concluyó que la pensión gracia se conservaría en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso nacionalización.

Por eso aunque el artículo 15 ordinal 2º literal a) de la Ley 91 de 1989 utilice solo la palabra “docentes”, no puede olvidarse que se refiere a quienes “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, y estos son solo los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación.

Al respecto ha sostenido esta corporación que el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, es claro al prescribir que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe que no ha recibido ni recibe otra pensión de carácter nacional. Criterio este que ha sido reiterado en múltiples oportunidades y en el cual se ha señalado expresamente lo siguiente:

“[…] La Ley 91 de 1989, “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, al abordar el tema atinente a laspensiones quiso dejar a salvo, en relación con la pensión gracia, a losdocentes del nivel territorial vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980que emprendieron el proceso de nacionalización. Consideró el legisladorque tales personas, por haber tenido durante largos años de modestaremuneración la expectativa de gozar de ese beneficio deberían tener, enjusticia, derecho a él y, por ende, decidió establecer una excepciónconsistente en que sólo para ellos podría ser compatible la pensióngracia con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de queesta se encontrare a cargo total o parcial de la Nación. No cabe duda de que el legislador quiso crear la situación excepcional comentada en favor de los docentes del nivel territorial pues la fecha límite de vinculación de docentes (31 de diciembre de 1980) a los cuales se les permitiría la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación es la misma en la cual culminó el proceso de nacionalización de los docentes de educación primaria y secundaria, emprendido por la Ley 43 de 1975. El legislador entendió con meridianaclaridad que sólo los docentes del nivel territorial podían serbeneficiarios de la pensión gracia, pues sólo en su favor, por haberemprendido el proceso de nacionalización, se estableció el régimenexcepcional aludido. La probada vinculación de la actora a una entidad educativa del nivel nacional y la circunstancia de que la excepción del literal A del numeral 2º, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, solo puede ser aplicada a los docentes nacionalizados, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, excluye la aplicación de dicha norma al caso objeto de examen. […]”(13). (Resalta y Subraya la Sala).

Por consiguiente, es con fundamento en la norma antes citada que la pensión gracia no puede reconocerse a favor de los docentes nacionales, como quiera que es indispensable que el docente no esté pensionado y que no reciba retribución alguna por parte de la Nación.

7.2.2. Análisis del caso concreto.

De acuerdo con el problema jurídico planteado, se verificará si el demandante cumple los requisitos establecidos para ser beneficiario de la pensión gracia.

En el presente asunto y si bien es cierto no es materia de discusión, debe precisar la sala que el señor Silvio Raúl Martínez Solarte nació el 22 de julio de 1948(14), es decir que para la fecha en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, contaba con la edad requerida.

Tiempo de servicio

Tal y como ya se expuso en apartes anteriores, para ser beneficiario de la pensión gracia, se debe acreditar que el docente laboró 20 años en establecimientos oficiales departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo. Ahora bien, para acreditar dicha condición, la parte demandante aportó los siguientes tiempos:

Vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980

Como lo determina el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es requisito para acceder al derecho el haber estado vinculado a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980, por tanto, se observa lo siguiente:

Como docente departamental(15)DesdeHasta 
Escuela Rural Mixta de la Rejoya Pequeña, municipio de San Lorenzo y Escuela Rural Mixta de Chaguarurco29/29/196930/11/19712 años 2 meses y 1 día
Concentración Rural Agrícola Manuel Mejía10/11/198130/08/19829 meses y 20 días
 Total2 años 11 meses y 21 días

Acorde con lo anterior, se encuentra demostrada la vinculación del demandante antes del 31 de diciembre de 1980, como docente territorial.

• Tiempo de servicios posterior al 30 de agosto de 1982

De acuerdo con el formato único para la expedición de certificado de historia laboral aportado al expediente en virtud de la prueba de oficio decretada por el tribunal a quo, el demandante prestó sus servicios como docente con vinculación nacional desde el 28 de noviembre de 1983 hasta el 5 de julio 2014 y para esta última fecha todavía estaba vinculado(16). En consecuencia, acreditó 30 años, 7 meses y 7 días.

Hecho que es verificado al realizarse el análisis del expediente administrativo, pues se observa que sus nombramientos fueron realizados por el Ministerio de Educación y que la plaza por él ocupada era de carácter nacional(17).

Por consiguiente, el demandante prestó sus servicios con una vinculación de orden nacional, tal como consta en el certificado citado en precedencia y, esa circunstancia impide acceder a la pensión gracia solicitada, pues, como se expuso, el tiempo requerido debe obedecer a una vinculación de carácter territorial o nacionalizado.

Ahora bien, la parte demandante en el escrito del recurso de alzada expuso que el tiempo laborado con el departamento de Nariño no provenía de nombramiento de la Nación y mucho menos del Ministerio de Educación, y es claro para esta subsección que dicha situación está demostrada, pues la vinculación a la docencia de forma interrumpida entre el 29 de septiembre de 1969 y el 30 de agosto de 1982, fue de carácter territorial, sin embargo, a partir del 28 de noviembre de 1983, la misma fue de tipo nacional, por lo que no puede computarse dicho tiempo para la obtención de la pensión gracia, pues tal y como quedó expuesto en precedencia, la exigencia de la preceptiva legal es que dicho vínculo sea de carácter nacionalizado, departamental, territorial o distrital, lo que en el sub lite claramente no ocurre.

No puede pasar por alto esta corporación, que el mismo demandante al interponer los recursos de reposición y en subsidio apelación(18), en contra de la Resolución 30205 fechada 23 de octubre de 2002 a través de la cual se le negó la pensión gracia, admite que su vinculación es nacional:

“[…] No debe ser de recibo el argumento expuesto por la Caja de Previsión de que por desempeñarme como docente del orden nacional no tengo derecho a la pensión gracia, pues siendo los municipios y los departamentos entidades territoriales que conforman la Nación y si los docentes que prestan sus servicios en dichos entes tienen derecho, no existe fundamento alguno.

La legislación que regula pensión gracia no contiene de manera expresa en ninguna de sus normas como causal de negación de este derecho, el carácter de docente nacional.

Sostener dicha posición lo (sic) viola el derecho constitucional a la igualdad, pues lo único que pretendió e legislador con este beneficio fue hacer un reconocimiento especial a la labor de los docentes, la cual es la misma independientemente de que se desarrolle en un ente territorial o nacional. […]”.

Por lo anterior y sin necesidad de mayores argumentaciones, la solicitud del actor no tiene vocación de prosperidad.

7.2.3. En conclusión: El señor Silvio Raúl Martínez Solarte no reúne los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión gracia, pues no acreditó el tiempo de servicios, esto es, 20 años de vinculación como docente departamental, municipal o distrital y/o nacionalizado.

7.3. Decisión de segunda instancia.

Por las razones que anteceden la subsección considera que se impone confirmar la sentencia de primera instancia.

7.4. De la condena en costas en segunda instancia.

De conformidad con lo señalado en recientes providencias de esta subsección(19) en el presente caso se condenará en costas de segunda instancia, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 365 del CGP, toda vez que se confirma en todas sus partes la providencia, y además en esta instancia que la parte demandada presentó alegatos de conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmar la sentencia proferida el 11 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que denegó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por el señor Silvio Raúl Martínez Solarte contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP.

2. Condenar en costas de segunda instancia al señor Silvio Raúl Martínez Solarte, a favor de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, las cuales se liquidarán por el a quo.

3. Reconocer personería jurídica al abogado Andrés Mauricio Sánchez Ortiz, identificado con cédula de ciudadanía 1.010.190.061 y portador de la tarjeta profesional 251.622 del Consejo Superior de la Judicatura, para que actúe en nombre y representación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acorde con el poder a él sustituido obrante a folio 227.

4. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase».

1 En adelante UGPP.

11 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.

12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, demandante: Wilberto Therán Mogollón.

13 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 21 de junio de 2001. C.P.: Jesús María Lemos Bustamante. Rad.: 25000-23-25-000-1997-3975-01(IJ-014). Actor: Alicia Guevara de Sabogal. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social.

14 Cédula de ciudadanía fl. 24

15 Folios 20 a 22 y 25.

16 Fl. 168, [fecha de expedición del certificado].

17 Fls. 16 a 18, 22, 25, 31, 33, 35, 41, 46 a 49, 59, 61, 69, 73. 81 y 83 a 92, entre otros.

18 Folios 8 a 10.

19 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección A de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, exps.: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandado: José Francisco Guerrero Bardi.