Sentencia 2013-05862/4191-14 de septiembre 11 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000 23 42 000 2013 05862 01 (4191-14)

Consejero Ponente:

Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas

Actor: Nidia Judith Arias Piragua

Demandado: Bogotá Distrito Capital y Veeduría de Bogotá

Bogotá, D. C., once de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «2. Consideraciones.

2.1. Problema jurídico.

El marco de juzgamiento de esta instancia lo constituye el recurso de alzada, y se circunscribe a establecer si la Resolución 063 del 22 de mayo de 2013 por medio de la cual se aceptó la renuncia de la actora, debe ser anulada, por cuanto previo a su expedición ella había ejercido su derecho a retracto.

Para ello, es indispensable definir los siguientes aspectos: i) la renuncia como causal de retiro del servicio; ii) de la retractación de la renuncia; iii) del análisis de la Sala del caso concreto; y iv) conclusión.

2.1.2. La renuncia como causal de retiro del servicio.

Entre las causales de retiro del servicio el legislador previó la renuncia regularmente aceptada, entendida como la manifestación espontánea y voluntaria de separarse definitivamente del ejercicio de la función pública.

Lo anterior, debe precisarse, constituye un desarrollo del derecho de «escogencia de profesión u oficio» previsto en el artículo 26 de la Constitución Política, según el cual toda persona es libre de escoger o dejar de lado un oficio o profesión de acuerdo con sus intereses, sin que existan limitaciones distintas de aquellas que pretendan salvaguardar la continuidad y buena prestación del servicio.

Respecto de la causal de retiro del servicio por renuncia, el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968 señala:

Todo el que sirva un empleo de voluntaria aceptación puede renunciarlo libremente.

La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta en forma escrita e inequívoca su voluntad de separarse definitivamente del servicio.

La providencia por medio de la cual se acepte la renuncia deberá determinar la fecha de retiro y el empleado no podrá dejar de ejercer sus funciones antes del plazo señalado, so pena de incurrir en las sanciones a que haya lugar por abandono del cargo. La fecha que se determine para el retiro no podrá ser posterior a treinta (30) días después de presentada la renuncia; al cumplirse este plazo el empleado podrá separarse de su cargo sin incurrir en el abandono del empleo.

Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor, las renuncias en blanco o sin fecha determinada o que mediante cualquier otras circunstancias pongan con anticipación en manos del Jefe del organismo la suerte del empleado.

Cuando el empleado estuviere inscrito en el escalafón, la renuncia del cargo conlleva la renuncia a su situación dentro de la carrera respectiva.

A su turno el Decreto 1950 de 1973, reglamentario de los decretos 2400 de 1968 y 3074 de 1968, sobre el particular, dispuso:

Artículo 111. La renuncia se produce cuando el empleado manifiesta por escrito, en forma espontánea e inequívoca, su decisión de separarse del servicio.

Artículo 112. Si la autoridad competente creyere que hay motivos notorios de conveniencia pública para no aceptar la renuncia, deberá solicitar el retiro de ella, pero si el renunciante insiste, deberá aceptarla.

La renuncia regularmente aceptada la hace irrevocable.

Artículo 113. Presentada la renuncia, su aceptación por la autoridad competente se producirá por escrito y en la providencia correspondiente deberá determinarse la fecha en que se hará efectiva, que no podrá ser posterior a treinta (30) días de su presentación.

Vencido el término señalado en el presente artículo sin que se haya decidido sobre la renuncia, el funcionario dimitente podrá separarse del cargo sin incurrir en abandono del empleo, o continuar con el desempeño del mismo, caso en el cual la renuncia no producirá efecto alguno.

Artículo 115. Quedan terminantemente prohibidas y carecerán en absoluto de valor las renuncias en blanco, o sin fecha determinada, o que mediante cualquiera otra circunstancia pongan con anticipación en manos de la autoridad nominadora, la suerte del empleado (negrillas de la Sala).

Las leyes 27 y 4ª de 1992 extendieron la aplicación de los citados decretos a las entidades territoriales, con lo cual las normas sobre renuncia de empleados tiene plena aplicación en el ámbito territorial y distrital.

2.1.3. De la retractación de la renuncia.

Como se analizó en el capítulo precedente, toda persona que desempeñe un cargo de voluntaria aceptación puede libremente renunciarlo mediante escrito en el cual conste la fecha de su efectividad.

De antaño esta corporación ha explicado que la única renuncia que es válida y que por ende la hace irrevocable, es aquella que es regularmente aceptada, esto es, la que fue resultado de dos voluntades a saber: la primera, libre y espontánea, proveniente del empleado y, la segunda, emanada de la administración, la cual debe responder efectiva y enteramente a la voluntad del funcionario dimitente, pues una vez se reúnen ambos elementos, originan el consentimiento que trae como consecuencia la posibilidad de la separación del servicio. Contrario sensu cuando no se da alguno de los elementos anteriormente descritos, se tiene que la renuncia no estuvo regularmente aceptada, caso en el cual se entiende que ésta no produjo sus efectos(8).

Así mismo, por esa misma época la Sección Segunda profirió varias decisiones(9) en las que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se verificaba que la retractación de la renuncia ocurría antes de que se notificara personalmente al dimitente su aceptación por parte de la entidad; así, si el retracto alcanzaba a ser conocido por la administración(10) antes de que se notificara personalmente la decisión al empleado, el nominador debía abstenerse de aceptarla, pues ya había sido retirada tal manifestación de voluntad del actor y, por ello, la renuncia desistida no producía efectos en derecho.

No obstante lo anterior esta posición fue modificada por la corporación mediante providencia dictada el 15 de marzo de 2007(11) en la que se dejó en claro que la notificación personal que hace la administración del acto de aceptación es para que este surta efectos frente al administrado, esto es, para que tenga la oportunidad de formular recursos en su contra, mas no se erige como requisito de validez del acto mismo. El siguiente fue el análisis de la Sala:

Es cierto que posteriormente se arrepintió de la dimisión, según consta en memorial de 17 de enero de 1997, sin embargo para entonces el tribunal ya había decidido sobre la aceptación de la misma por Acuerdo 66 de 28 de noviembre de 1996 y como el artículo 122 del Decreto 1660 de 1978 dice que una vez la renuncia es aceptada adquiere el carácter de irrevocable, cosa que ocurrió con la expedición del Acuerdo 66, el acto de aceptación de renuncia se ajustó a las exigencias de ley (fls. 52 a 54).

Señala la actora que sólo conoció el contenido del acuerdo de aceptación de renuncia con posterioridad al oficio mediante el cual se retractó de la misma el 17 de enero de 1997, lo que haría ineficaz el acto de aceptación.

Al respecto se encuentra la comunicación de 13 de marzo de 1997, dirigida por el Tribunal Superior de Cartagena a la demandante, que obra en el plenario, en la que señala que la aceptación de renuncia fue puesta a su conocimiento mediante oficio de 24 de enero de 1997 y como hay constancia de que el desistimiento de la renuncia se presentó el 17 de enero de 1997, el acto no está viciado pero, en criterio de la recurrente, carece de la fuerza obligatoria necesaria para que el ciudadano se sienta jurídicamente vinculado por él.

Es cierto el argumento sostenido por la demandante en el sentido de que mientras no se notifique el acto de aceptación de renuncia el mismo no podía surtir efectos respecto de ella, sin embargo dicha circunstancia no entorpece la validez del acto de aceptación de renuncia, como lo expresó en su escrito de apelación. En consecuencia, aún admitiendo la tesis de la demandante de que su retractación de la renuncia se presentó antes de que le fuera notificada la aceptación de la misma por parte del Tribunal Superior, lo cierto es que la dimisión había adquirido carácter irrevocable por efecto del artículo 122 del Decreto 1660 de 1978 y, por lo tanto, el acto de aceptación de la renuncia había sido adecuadamente expedido.

Ahora bien la notificación de la aceptación de la renuncia tenía relevancia para efectos de interponer los recursos en la vía gubernativa y para demandar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Del texto del acuerdo de aceptación de renuncia se infiere que el mismo no indica los recursos que contra dicho acto podían interponerse, por lo que era aplicable lo dispuesto por el artículo 135, inciso 3º, del C.C.A., según el cual si las autoridades administrativas no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.

El anterior criterio, que prohíja la Sala en esta ocasión, resulta acorde con las actuales disposiciones del artículo 87 del CPACA y siguientes que consagran la necesidad de que los actos administrativos sean notificados para efectos de su ejecutividad y ejecutoriedad.

Ahora bien, cuando la norma de 1973 dispuso como irrevocable solo aquella renuncia que fue regularmente aceptada, se está refiriendo sin duda alguna a aquella que es manifestada por la autoridad mediante un acto administrativo que tenga validez jurídica, es decir, que tenga como requisitos haber sido expedido por “el órgano competente, de acuerdo con el procedimiento previsto y no lesiona un derecho de rango superior”(12).

De manera que desde el mismo momento en que el acto administrativo de aceptación es válidamente expedido por la autoridad respectiva y de conformidad con la normatividad vigente, se torna en irrevocable y por ende en irretractable por parte del funcionario dimitente.

2.1.4. Análisis del caso concreto.

Al examinar las condiciones y el entorno en que se produjo la renuncia de la actora y su consecuente aceptación, se observa lo siguiente:

Obra a folio 5 del expediente la dimisión presentada el día 2 de mayo de 2013 por la señora Nidia Judith Arias Piragua, jefe de oficina asesora de planeación, a la veedora distrital de Bogotá, cuyo contenido es el que se transcribe a continuación:

Bogotá, D.C., 2 de mayo de 2013

Doctora

Adriana Córdoba Alvarado

Veedora Distrital

Veeduría Distrital

Ciudad.

Asunto: renuncia.

Respetada Veedora Distrital:

La presente tiene por objeto presentar mi renuncia, a partir del 1º de junio de 2013, al cargo de Jefe de Oficina Asesora de Planeación Código 115 Grado 04, que desempeño en la Entidad(sic) desde el 30 de mayo de 2006.

Reciba un cordial saludo,

Nidia Judith Arias Piragua

Jefe oficina Asesora de Planeación

Por su parte mediante la Resolución 063 del 22 de mayo de 2013 la veedora distrital procedió a aceptar la renuncia a partir del 1º de junio de 2013 (fl. 3). Este acto administrativo fue expedido por la autoridad nominadora, de conformidad con las plenas facultades que le confería el ordenamiento jurídico, es decir que, a partir de su expedición la renuncia se tornó en irrevocable e irretractable.

Cuestión distinta es que la notificación de esta decisión solo se llevó a cabo hasta el 28 de mayo de 2013 (fl. 4), no obstante, según se analizó, esta formalidad era necesaria para que este acto administrativo surtiera efectos frente al administrado, en este caso la demandante, mas no significaba que careciera de validez.

Por ello la retractación que manifestó la actora mediante escrito radicado el 24 de mayo de 2013 (fl. 6) no logró tener efecto alguno en su situación particular, pues si bien la aceptación de la dimisión fue notificada con posterioridad a la petición de retiro de la misma, lo cierto es que la decisión de la administración ya había sido tomada, es decir, se había producido la manifestación válida de voluntad de la autoridad nominadora destinada a producir efectos jurídicos.

3. Conclusión.

En ese orden de ideas, como bien lo manifestó el a quo, sí se estructuraron los requisitos indispensables para que el acto de aceptación de la renuncia de la señora Arias Piragua tuviera plena validez y, por ende, permanece amparado por la presunción de legalidad que lo cobija procediendo la Sala a confirmar la sentencia de primera instancia.

4. De la condena en costas.

Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016(13), respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la regulación de la condena en costas, de un criterio subjetivo a un objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Así mismo se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas; que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia.

Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 365(14) del Código General del Proceso, se condenará a la parte demandante al pago de las costas de segunda instancia, por haberse confirmado la sentencia del inferior. Las costas serán liquidadas por el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confirmar la sentencia proferida el 10 de julio de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el proceso promovido por la señora Nidia Judith Arias Piragua contra Bogotá Distrito Capital, Veeduría Distrital.

Condenar en costas a la parte demandante, las cuales se liquidarán por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

8 Sentencia del 27 de noviembre de 2003, Exp. 25000-23-25-000-1999-4493-01 (3967-02), C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda; sentencia del 19 de octubre de 2006, Exp. 25000-23-25-000-2002-06506-01 (3003-05), C. P. Jaime Moreno García.

9 Sentencia del 27 de febrero de 2003, Exp. 52001-23-31-000-1997-8916-01(1729-01) C. P. Tarcisio Cáceres Toro.

10 Incluso en la referida sentencia del 27 de noviembre de 2003 se dijo que la entidad pública no puede ampararse en trámites administrativos internos o en procedimientos adicionales ajenos al peticionario.

11 Exp. 13001-23-31-000-1997-12130-01 (7477-05), C. P. Jesús María Lemos Bustamante.

12 Alexis, Robert, El concepto y la validez del derecho, Editorial Gedisa, 1ª. edición, 2ª. reimpresión, España, 2004, página 89.

13 Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, C. P. William Hernández Gómez.

14 En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.