Sentencia 2013-06833/0844-2015 de mayo 10 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Radicación: 25000-23-42-000-2013-06833-01(0844-15)

Actor: Manuel Augusto Rojas Tirado

Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Ley 1437 de 2011

Asunto: Improcedencia del reconocimiento de tiempos dobles

Consejero Ponente:

Dr. César Palomino Cortés.

Bogotá D.C., diez de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

De conformidad con el artículo 150 del CPACA(22), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2.2. Problema jurídico.

El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia consiste en definir si el señor Manuel Augusto Rojas Tirado, en su condición de teniente coronel del Ejército Nacional, tiene derecho al reconocimiento del tiempo doble por los servicios prestados, mientras el país se encontraba en estado de sitio durante el período comprendido entre el 1º de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991.

2.3. Hechos probados.

2.3.1. El demandante, prestó sus servicios al Ejército Nacional a partir del 16 de marzo de 1983 y “fue retirado de la actividad militar por solicitud propia, baja efectiva el 4 de marzo de 2006 con el grado de teniente coronel del Ejército”(23).

2.3.2. De la hoja de servicios Nº 3566626549006341 de 12 de diciembre de 2005, se tiene que al señor Manuel Augusto Rojas Tirado en su condición de teniente coronel adscrito a inteligencia militar del Ejército Nacional, le fueron reconocidos 21 años, 6 meses y 19 días de servicio, sin que obre reconocimiento alguno de tiempos dobles(24).

2.3.3. Mediante Resolución 741 de 13 de marzo de 2006, el director general de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares ordenó, “el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al señor teniente coronel(r) del Ejército Manuel Augusto Diógenes Rojas Tirado (…)” a partir del 5 de marzo de 2006(25).

2.3.4. El demandante presentó petición ante el Ejército Nacional el 25 de enero de 2012(26), en la que solicitó la corrección de la hoja de servicios para que en ella se incorporaran los tiempos dobles en el período comprendido entre el 1º de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991, lapso durante el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, con el fin de que se realizaran todos los ajustes correspondientes a la asignación mensual de retiro.

2.3.5. El subdirector de personal del Ejército Nacional, mediante oficio 20125620134201 MDN-CGFM-CE-JEDEH-DIPER-JUR de 14 de febrero de 2012, —acto demandado— en respuesta a la solicitud presentada por el actor, negó el reconocimiento de los tiempos dobles, en consideración a que(27):

“(…) verificado su documento y la base de datos se encuentra, que no corresponde el reconocimiento y pago del tiempo doble por conmoción interior, en consideración que este sólo tuvo vigencia conforme la información precedente.

No obstante y a manera de información respecto al tema del cómputo del tiempo doble para efecto de prestaciones sociales me permito transcribir los apartes de la sentencia del Consejo de Estado de 22 de febrero, 8 u 15 demarzo (sic) y de 29 de abril de 2001, dictadas respectivamente dentro de los expedientes 076999 (2852-99), 0789 (3560-00),0195899 (sic) (3397-00) y 0796 (3224-00) magistrado ponente Jesús María Lemus Bustamante:

(…)

Conforme lo analizado y a la solicitud planteada por el señor oficial para el reconocimiento de tiempo doble, según Decreto 1048 de 1970, Decreto 1128 de 1970 y Decreto 1249 de 1975, no es viable su solicitud (…)”(28).

2.4. Análisis de la Sala.

Procede la Sala a analizar si es posible computar como tiempos dobles los servicios prestados por el teniente coronel (r) Manuel Augusto Rojas Tirado, entre el 1º de mayo de 1984 y el 4 de julio de 1991, cuando el país se encontraba en estado de sitio, por turbación del orden público.

En este punto la Sala reitera la tesis que la Sección ha sentado sobre las condiciones necesarias para el cómputo de los tiempos dobles en la hoja de servicios de los miembros de la fuerza pública.

La Ley 2 de 1945 “Por la cual se organiza la carrera de oficiales del Ejército, se señalan prestaciones sociales para los empleados civiles del ramo de Guerra y se dictan otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa”, en el artículo 47 establece:

El tiempo de servicio en guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del decreto por el cual se establezca la normalidad, se computa doble para todos los efectos, con excepción del de ascensos.

“PAR.—Para el cómputo de que trata el presente artículo, es condición indispensable que la prestación del servicio se efectué dentro de la zona afectada”.

La Ley 126 de 18 de diciembre 1959, “Por la cual se reorganiza la carrera de oficiales de las Fuerzas Militares”, en el artículo 52 dispuso:

El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que el gobierno determine, desde la fecha en la que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio.

“PAR. 1º—El tiempo doble a que se refiere el presente artículo, se liquidará exclusivamente para la asignación de retiró y demás prestaciones sociales”.

“PAR. 2º—Quedan exceptuados de este cómputo los dos últimos años de permanencia en las Escuelas de Formación de oficiales y las fracciones que se liquiden por este concepto”.

El Decreto 3071 del 17 de diciembre de 1968, “Por el cual se organiza la carrera de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares”, en el artículo 181 indicó:

Tiempo doble. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el gobierno, a juicio del Consejo de ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.

El Decreto 612 de 15 de marzo de 1977, en el artículo 140, estipuló sobre el cómputo del tiempo para la liquidación de la asignación de retiro y las prestaciones sociales, así:

“ART. 140.—Cómputo de tiempo. Para efectos de asignación de retiros y demás prestaciones sociales, el Ministerio de Defensa Nacional liquidará el tiempo de servicio así:

a) El tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación de oficiales, con un máximo de dos (2) años;

b) El tiempo de permanencia como soldado o alumno de una escuela de formación de suboficiales, con un máximo de dos (2) años;

c) El tiempo de servicio como oficial o suboficial.

“PAR. 1º—Los tiempos dobles que en virtud de lo dispuesto en el artículo 181 del Decreto 2337 de 1971 y se disposiciones legales anteriores sobre la misma materia, se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los oficiales y suboficiales favorecidos en tales reconocimientos”.

“PAR. 2º.—Las fracciones mayores a seis (6) meses se considerarán como año completo para la liquidación del auxilio de cesantía, pero no para las demás prestaciones sociales”.

El Decreto 1038 del 1º de mayo de 1984, “Por el cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República, dispuso:

“El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política, oído el concepto previo y favorable del Consejo de Estado, y

CONSIDERANDO:

Que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el régimen constitucional, mediante lamentables hechos de perturbación del orden público y suscitando ostensible alarma en los habitantes;

Que para conjurar la grave situación especialmente en los departamentos de Caquetá, Huila, Meta y Cauca, el gobierno declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio de dichos departamentos por medio del Decreto 615 de 14 de marzo anterior;

Que el gobierno ha utilizado para el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales los medios que le atribuye la legislación ordinaria, sin que haya bastado su efecto para recobrar la normalidad;

Que con posterioridad a la expedición del Decreto 615 de 1984, han tenido lugar asaltos a poblaciones por obra de grupos armados entre ellos los ocurridos sobre Acevedo, en el departamento del Huila; Corinto, en el departamento del Cauca; Sucre y Jordán Bajo, en el Departamento de Santander; Giraldo, en el Departamento de Antioquia y Miraflores, en la Comisaría del Guaviare;

Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional;

Que recientemente ocurrieron actos terroristas en las ciudades de Medellín, Cali y Bogotá, causantes de la destrucción de numerosos vehículos de transporte colectivo;

Que al anochecer del día de ayer fue asesinado el señor Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla;

Que en general, hechos de violencia provocados por las circunstancias antes mencionadas han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía, lo mismo que víctimas en la población civil;

Que se hace necesario, ante la gravedad de la situación, adoptar las medidas de excepción contempladas en el artículo 121 de la Constitución Política,

DECRETA:

“ART. 1º—Declárase turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio de la República”.

“ART. 2º—Este decreto rige desde la fecha de su expedición”.

El Decreto 4433 del 31 de diciembre de 2004, “por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública”, en su artículo 8º:

“ART. 8º—Cómputo de tiempo doble. A quienes hubieren adquirido derecho al cómputo de tiempo doble por servicios prestados antes de 1974, se les continuará teniendo en cuenta para efecto del cómputo del tiempo para la asignación de retiro o pensiones, conforme lo hubieren señalado las normas correspondientes.

Las anteriores disposiciones hacen referencia a los requisitos que se deben cumplir para que se configure el derecho al reconocimiento de los tiempos dobles y sean incluidos en la hoja de servicios de los miembros de la Fuerza Pública, para así, aplicarlos al momento de la liquidación de la asignación de retiro(29).

Sobre el cómputo de los tiempos dobles en la hoja de servicios se ha precisado:

“(…) el cómputo de tiempos dobles se trata de un beneficio consagrado a favor del personal de las Fuerzas Militares que prestó sus servicios en determinadas zonas que, a consideración del gobierno y de acuerdo con determinas condiciones, ameritaban su reconocimiento atendiendo a factores de necesidad y conveniencia en el marco de la declaración del estado de sitio.

Conforme a la normativa referida, sólo habrá lugar a computar como tiempo doble, para efectos del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, el tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior durante el estado de sitio por turbación del orden público, en aquellas zonas donde expresamente lo estipule el gobierno, a opinión del Consejo de ministros y siempre que las condiciones justifiquen dicha medida (…)”(30).

De acuerdo con lo anterior, para tener derecho al cómputo de los tiempos dobles, se deben acreditar dos supuestos: i) Que existan normas que declaren el estado de sitio y que en cada caso lo restablezcan y, ii) Que el gobierno por acto administrativo, previas las consideraciones del Consejo de ministros, señale las zonas en donde el servicio prestado por los servidores públicos especiales (militares y policías) se compute en forma doble para todos los efectos prestacionales, por lo que sin esta actuación expresa del gobierno, los servicios prestados durante el estado de sitio no se verían duplicados.

Es importante aclarar que la simple declaratoria de estado de sitio no genera el reconocimiento del tiempo doble, por cuanto es de competencia del Gobierno Nacional determinar los lugares en los que ocurrieron los disturbios y a quienes se les extiende el beneficio reclamado. Aunque se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional, ello no significa que estuviese turbado el orden público en todos los rincones del país. De la misma forma, es posible que en algunos casos se cumplan con las formalidades, sin embargo, es imperioso que se señale el nivel (oficial, suboficial, agente, etc.) que el interesado ostentaba para establecer si la normativa invocada lo protegía.

Sobre este último condicionamiento en sentencia del 6 de diciembre de 2007, se indicó:

“Para que proceda el reconocimiento de los períodos solicitados es indispensable que en la demanda se señalen los decretos del gobierno constitutivos del soporte legal de cada una de las pretensiones pues no basta la declaratoria del estado de sitio para que automáticamente opere el aludido reconocimiento; se requiere, además, que el Gobierno Nacional haya indicado las zonas del país en las cuales los problemas de orden público ameritan ese reconocimiento o señalado expresamente para tales efectos todo el territorio nacional (Fallo del 14 de mayo de 1990, Exp. 1537, actor: Esteban Tamayo Medina. C.P. Reynaldo Arciniegas Baedecker).

Así lo consagran también expresamente el artículo 155 del Decreto 2338 de 1968, por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de la misma entidad: “El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el gobierno, a juicio del Consejo de ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales”. En igual sentido, se pronunciaba anteriormente el artículo 92 del Decreto 3187 de 1968 que, como ya se indicó, para la prosperidad de las pretensiones exigía a la parte demandante señalar los decretos del gobierno que expresamente autorizaban reconocer como dobles los períodos reclamados.

Esta medida no es discriminatoria porque es al Gobierno Nacional a quien le consta en qué lugares hubo disturbios y en dónde no, por ello es él quien debe definir a quiénes se les extiende el beneficio reclamado porque lo cierto es que el hecho de que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significa que en todos los departamentos o municipios estuviese turbado el orden público ya que esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público.

Por ello los períodos reclamados no pueden reconocerse pues el actor no demostró los decretos que le confirieran el derecho en su calidad de suboficial de Policía.

Finalmente conviene señalar que el establecimiento de los tiempos dobles bajo las condiciones señaladas responde a las políticas salariales y prestacionales del Legislador y del gobierno de turno, quienes gozan de autonomía para definir quiénes pueden ser beneficiarios de una prestación(31), atendiendo a factores discrecionales de necesidad y conveniencia y el hecho de que a otros miembros de la Policía Nacional se les hubiesen reconocido de manera equivocada los tiempos dobles no legitima al causante para obtener la prestación reclamada (destacado fuera de texto)”(32).

En el caso concreto está demostrado que el señor Manuel Augusto Rojas Tirado prestó sus servicios al Ejército Nacional desde el 16 de marzo de 1983 hasta el 4 de marzo de 2006, sin que durante este lapso, se haya causado derecho al reconocimiento de tiempos dobles, con fundamento en el Decreto 1038 de 1984. El demandante no demostró que prestó sus servicios en las zonas en donde se declaró turbado el orden público. No allegó al proceso los decretos que individualizaron su situación, es decir, los actos administrativos que profirió el Gobierno Nacional, previo consejo de ministros, en los que se delimitaran las zonas alteradas por el orden público en las que efectivamente hubiera prestado servicios.

III. Decisión

Para la Sala las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, tal y como lo indicó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en la sentencia proferida el 29 de agosto de 2014, razón por la cual esta providencia se confirma en su integridad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las súplicas de la demanda promovida por el señor Manuel Augusto Rojas Tirado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Se reconoce personería jurídica a la doctora Jenny Cabarcas Cepeda, abogado con T.P. Nº 181.084 del C. S de la J., en representación de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 235 del expediente.

3. Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase».

22 “ART. 150.—Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el artículo 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”.

23 Folios 7 y 10.

24 Folio 7.

25 Folios 10 a 12.

26 Folios 5 a 6.

27 Folios 2 a 4.

28 Folio 4.

29 En el mismo sentido, ver las sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre dos mil diecisiete (2017), Rad. 13001-23-31-000-2001-01545-01(4355-15), actor: Luis Alberto Martínez Monterrosa, Demandado: Ministerio de Defensa Nacional Armada Nacional, sentencia radicación número: 25000-23-42-000-2015-03526-01(1678-17), Bogotá, D.C, primero (1º) de marzo de dos mil dieciocho (2018), actor: Javier Forero Ramos, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional - Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. C.P. César Palomino Cortés, Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017), Rad. 66001-23-33-000-2014-00308-01(2451-16), actor: José Darío Soriano Romero, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional.

31 Así en el caso del Decreto 1048 de 1970, sólo extendió ese beneficio a los oficiales y suboficiales, dejando por fuera del reconocimiento de este beneficio, entre otros a los agentes de Policía.

32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. C.P. Jesús María Lemos Bustamante, Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil siete (2007), Exp. 110010325000200500207 01 (9102-05).
Autoridades Nacionales - Actor: Marco Aurelio Flórez Henao.