Sentencia 2014-00007/3177-2015 de mayo 17 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Rad.: 76001233300020140000701

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Nº interno: 3177-2015

Medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Martha Lucía Duque Ramírez

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP

Bogotá, D.C., diecisiete de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Competencia

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(8), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

De igual forma, acorde con lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso(9), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

Problema jurídico:

Según lo planteado en el recurso de apelación, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta:

¿Los docentes con vinculación territorial posterior al 31 de diciembre de 1980, como la demandante, tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia?

La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Los docentes territoriales que se hayan vinculado con posterioridad al 31 de diciembre de 1980 no tienen derecho al reconocimiento de la pensión gracia, como pasa a explicarse:

La pensión de jubilación gracia

La pensión de jubilación gracia fue consagrada en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un lapso no menor a 20 años.

El artículo 4º de la norma citada señalaba que para gozar de dicha prestación el interesado debía comprobar que la labor docente se desempeñó con honradez y consagración; que carecía de los medios de subsistencia en armonía con la posición social y las costumbres; que no había recibido ni recibe otra pensión o recompensa de carácter nacional; que había laborado con buena conducta; si es mujer, que estaba soltera o viuda, que tenía cumplidos 50 años o que estaba en incapacidad por enfermedad u otra causa de ganar lo necesario para su sostenimiento.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de instrucción pública y autorizó, según su artículo 6º, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos, la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, la pensión gracia de jubilación se hizo extensiva a los maestros de escuela que completaran el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su artículo 15, ordinal 2º, literal a) limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente:

“(…) Los docentes vinculados hasta el 31dediciembrede1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesenollegarenatenerderechoalapensióndegracia,selesreconocerásiempreycuandocumplanconlatotalidaddelosrequisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. (Se subraya).

La norma trascrita fue objeto de pronunciamiento por la Sala Plena del Consejo de Estado(10), en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia así:

“(…) 4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “… con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”; hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “… otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “… pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, art. 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. (…)”.

Así, la Sala Plena en la Sentencia S-699 de 1997, explicó ampliamente las razones por las cuales la pensión gracia se mantenía a favor de los docentes involucrados en el proceso de la nacionalización, pero siempre y cuando demostraran el cabal cumplimiento de los requisitos exigidos para acceder a ella y la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Adicionalmente y sobre el tema, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-084 de 1999, concluyó:

“(…) 3.2.1. De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma les fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes.

De manera pues que, en cuanto a las situaciones jurídicas particulares y concretas, ya constituidas, ellas en nada resultan afectadas por la nueva normatividad.

(…)”.

De lo anterior se puede determinar que con la expedición de la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria oficial en un plazo de cinco años, es decir que, hasta antes del 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales: los nacionales, vinculados de manera directa al Ministerio de Educación Nacional y los territoriales vinculados laboralmente con las entidades territoriales.

Posterior a esta fecha, todos los docentes pasaron a ser pagados con recursos de la Nación y quedaron entonces en las categorías de nacionales y nacionalizados.

Así mismo, la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-489 de 2000, dentro del estudio de constitucionalidad del literal b) del ordinal 2 del artículo 15 la norma en comento, concluyó:

“(…) No obstante lo anterior, la Corte considera importante hacer claridad en lo siguiente: a los docentes que antes de entrar a regir la Ley 91/89 (diciembre 29/89) hubieran completado todos los requisitos exigidos en el ordenamiento positivo para tener derecho a la pensión de gracia, deberá reconocérseles, pues los derechos adquiridos, por expreso mandato constitucional (C.P., art. 58), deben ser protegidos y respetados por la ley nueva. De ahí que esta corporación haya reiterado la regla general contenida en el artículo 58 de la Carta, de acuerdo con la cual: una ley posterior no puede afectar lo que de manera legítima se ha obtenido bajo la vigencia de una ley anterior. En consecuencia, la expresión que aquí se acusa en estos casos no tendría operancia.

No sucede lo mismo con quienes para esa fecha aún no habían cumplido los requisitos para gozar de tal pensión, pues frente a ellos simplemente existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio, esto es, cuando cumplieran la condición faltante. Por tanto, bien podía el legislador modificar esas expectativas de derecho, sin vulnerar norma constitucional alguna.

En razón de lo anotado, se procederá a declarar exequible la expresión acusada del literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, siempre y cuando se entienda que las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia dicha ley, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por constituir derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer […]”.

De lo transcrito se observa que la Corte Constitucional fue clara en indicar los docentes a los cuales no se les aplica el ordinal 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que son los que hubiesen consolidado su derecho antes de la entrada en vigencia de la ley (29 de diciembre de 1989), sin que ello implique que se extendiera, cambiara o ampliara la fecha de vinculación fijada como límite para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, como pretende hacerlo ver el apoderado de la parte demandante.

Así las cosas, de manera alguna es de recibo el argumento de la parte apelante en el sentido de que “(…) es a partir de la expedición de la Ley 91 del año 1989, donde se establece que los educadores vinculados a partir del 1º de enero del año 1990, solo tienen derecho a la pensión ordinaria de jubilación (…)”, toda vez que existe regulación expresa que definió la fecha máxima de vinculación que habilitaba la posibilidad de acceso al reconocimiento de la pensión reclamada, la cual tenía una base lógica en el plazo para la culminación del proceso de la nacionalización de la educación.

Ahora bien, se debe precisar que esta corporación(11) ha sostenido que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el artículo 15 ordinal 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, no exige que en esa fecha el docente ostentara un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, y en ese evento, adquiere el derecho a la pensión de jubilación gracia, cuando cumpla los demás requisitos de ley.

También se ha señalado que la pensión gracia dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que se vincularon a la administración por primera vez, a partir del 1º de enero de 1981, pero a aquellos educadores territoriales o nacionalizados que hubiesen ejercido la docencia apta para acceder a la pensión gracia, con anterioridad a la precitada fecha, no se les puede desconocer el derecho y en consecuencia, si a 31 de diciembre de 1980 no estaban vinculados como docentes, pero tenían experiencia anterior, se les puede adicionar el laborado con posterioridad en la misma calidad.

Teniendo en cuenta las precisiones anteriores, en razón a que la señora Duque Ramírez inició su vinculación laboral en calidad de docente nacionalizada únicamente a partir del 26 de abril de 1984 tal y como se prueba en el archivo PDF 25. del CD contentivo de su expediente administrativo obrante a folio 91, es evidente que no satisface uno de los requisitos sine qua non para obtener el reconocimiento de la pensión gracia reclamada y en esa medida tampoco aplica lo previsto en el inciso 3 del artículo 115 de la Ley 115 de 1994 en cuanto dispone que “(…) En ningún caso se podrán desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los educadores(…)”, pues en este asunto no se ha configurado ningún derecho adquirido que se pueda llegar a desmejorar.

De la condena en costas

Esta Subsección en providencia con ponencia del magistrado William Hernández Gómez(12) sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente:

a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” —CCA— a uno “objetivo valorativo” —CPACA—.

b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.

c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.

d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acu. 1887/2003, Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).

e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas.

f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP(13), previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.

g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.

Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso se condenará en costas a la parte demandante y a favor de la demandada, en la medida que conforme el ordinal 3 del artículo 365 del CPACA, resulta vencida en el proceso y porque la entidad UGPP intervino en esta instancia. Las cuáles serán liquidadas por el a quo según el artículo ya citado.

En conclusión: No se demostró la vinculación de la demandante como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, requisito contemplado en el literal a) del ordinal 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, por lo tanto, no es beneficiaria de la pensión gracia solicitada. Igualmente, se debe imponer la condena en costas a la parte vencida.

Decisión de segunda instancia

Por las razones que anteceden se confirmará la sentencia de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se confirma la sentencia del 3 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que denegó las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la señora Martha Lucía Duque Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

2. Se condena en costas de segunda instancia a la parte demandante y a favor de la entidad demandada; las cuales se liquidarán por el a quo.

3. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen previas las anotaciones pertinentes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

8 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.

9 “Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior solo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.”.

10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia S-699 de 26 de agosto de 1997, Consejero Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda.

11 Se cita como ejemplo la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez del 17 de noviembre de 2016, Radicación: 41001-23-33-000-2013-00051-01, Nº interno: 1028-2014, Demandante: Gilma Rosario Trujillo Pérez, Demandada: UGPP.

12 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi.

13 “Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…)”.