Sentencia 2014-00011 de abril 26 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Gabriel Valbuena Hernández

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 17001-23-33-000-2014-00011-01 (1753-2015)

Demandante: María Ilba Gómez Gómez

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

SO. 0063

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

Problema jurídico.

En el presente caso se trata de verificar si la demandante cumple los requisitos establecidos legalmente para el reconocimiento de la pensión gracia, referidos a los tiempos de servicio acreditados y la calidad de vinculación que ostenta.

Para tal fin se hará referencia al marco jurídico y jurisprudencia] de acceso a dicha prestación para luego determinar, de conformidad con el recaudo probatorio, si al apelante le asiste razón en lo que pretende.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso.

De la pensión gracia.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben «que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional».

Dicha pensión fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo. En consecuencia, un maestro de primaria puede recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos.

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980. Lo que implicó además, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación a partir del 31 de diciembre de 1980, lo que los elevaría a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado tal proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989, a través de la que el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización, sino que además, buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron regidos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso.

Además, se consagró un régimen de transición para éstos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y se precisó además, que para los demás docentes, es decir, los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan solo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia de 21 de agosto de 1997 definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, por lo que precisó con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, -así:

[...] 3. El artículo 15, numeral 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, num. 2º, artículo 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia...siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”. [...].

Lo anterior permite concretar lo siguiente: i) la inexistencia de derecho alguno a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la terminación de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) la excepción en cuanto a la pensión gracia que permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, que es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para acceder a dicha prestación.

A fin de determinar en cada caso la clase de vinculación del personal docente que aspira a acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989, en su artículo 1º, definió quiénes son docentes nacionales, y quiénes ostentan vinculación nacionalizada y territorial, así: personal nacional: son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, particularmente en el artículo 10; personal territorial: son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

Del docente interino

En lo que atañe a la vinculación a la docencia en interinidad, se debe tener presente que para reconocer la pensión gracia únicamente se exige la acreditación de 20 años de servicios, sin que importe la modalidad del vínculo, es decir, sin que sea necesario tener en cuenta la forma en la que fue provisto el empleo de docente, si lo fue en carrera o en forma transitoria.

Es así como esta corporación determinó que:

[...] Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley(1).

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor Arcos Gómez”(2). (Resalta la Sala). [...].

En conclusión, quienes desempeñen la labor docente en calidad de educadores territoriales o nacionalizados aunque hubieran laborado en calidad de interinos tienen derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia siempre que cumplan con la edad de 50 años y el tiempo de servicios de 20 años,

En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados.

CASO CONCRETO

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas:

• Registro civil de nacimiento en el que consta que nació el 21 de octubre de 1952, cumplió 50 años de edad el 21 de octubre de 2002 (fl. 20).

• Resolución RDP 047704 del 11 de octubre de 2013 por medio de la cual la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia (fls. 8 y 9).

• Resolución RDP 057446 del 19 de diciembre de 2013 que resolvió la apelación, en el sentido de conformar en todas y cada una de sus partes la Resolución RDP 047704 del 11 de octubre de 2013 (fls. 11 y ss.).

En cuanto a los tiempos de servicios:

• Decreto 0407 del 30 de abril de 1981, expedido por el gobernador del departamento de Caldas, en el cual se le reconoce los servicios prestados como docente interina en la seccional de Salamina Caldas; desde el 29 de septiembre hasta el 23 de noviembre de 1980 (fl. 16).

• Decreto 0907 del 12 de agosto de 1982, expedido por el gobernador de Caldas a través del cual se le designó como docente de la seccional rural Vereda la Floresta (fls. 18 y 19).

• Certificado de historia laboral, proferido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio según el cual la demandante ostentó una vinculación de carácter nacionalizado y laboró desde el 12 de agosto de 1982 hasta el 31 de diciembre de 2010, fecha en la que renunció (fls. 214 y ss.).

• Certificado ordinario 53368647 de la Procuraduría General de la Nación que da cuenta que una vez consultado el sistema la demandante no registra sanciones e inhabilidades (fl. 21).

Los documentos aportados dan cuenta de que la señora María Ilba Gómez Gómez fue vinculada al servicio del Departamento de Caldas y trabajó como docente interina desde el 29 de septiembre hasta el 23 de noviembre de 1980; labor que resulta ser efectiva para acceder al beneficio de la pensión gracia, porque los servicios prestados en calidad de docente interino, tal como quedó visto, son aptos para ser computados a fin de acceder a dicha prestación, pues las leyes que regulan la materia la concibieron como una compensación o retribución a favor de los maestros que laboraran en el nivel territorial sin exigir una calidad de vinculación específica.

Así mismo, conforme a la copia del formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la demandante fue docente de carácter nacionalizado en propiedad desde el 12 de agosto de 1982 hasta el 31 de diciembre de 2010.

En efecto, tal como se dijo previamente, la Ley 91 de 1989 se expidió con ocasión del proceso de nacionalización de la educación por la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente y amparó la expectativa que en cuanto a pensión gracia tenían todos aquellos que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron regidos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, y se consagró un régimen de transición para éstos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho y protegió dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia.

Así las cosas, queda en evidencia que la demandante acreditó más de 20 años de servicios como docente con vinculación nacionalizada en instituciones educativas de carácter departamental, lo que significa, que en el presente caso reunió los requisitos establecidos legalmente para beneficiarse de la pensión gracia.

En cuanto de la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fijada por esta Subsección(3), ha concluido que se aplica el criterio objetivo valorativo. En ese orden de ideas, en cumplimiento del numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso, se condenará en costas a la parte demandada quien interpuso el recurso de apelación y fue vencida en el proceso.

Frente a los demás aspectos de la demanda esta Sala no se pronunciará debido a que no fueron objeto de la apelación.

En conclusión, se impone a la Sala la confirmación del fallo apelado.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia de 20 de enero de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la que se accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora María Ilba Gómez Gómez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo señalado en la parte motiva de ésta providencia.

2. Se condena en costas en esta instancia a la parte demandada UGPP, conforme con lo señalado en precedencia. Liquídense por secretaría.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Consejeros: Gabriel Valbuena Hernández—William Hernández Gómez, impedido—Rafael Francisco Suárez Vargas».

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 30 de julio de 2015, Rad. 09512014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 14 de noviembre de 2015, Rad. 2636-2014, consejero Gerardo Arenas Monsalve.

3 Se puede ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, Rad. 2013-00270-03 (3869-2014).