Sentencia 2014-00017 de marzo 20 de 2014

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA 

SALA DE CASACIÓN CIVIL

Rad.: 76111-22-13-000-2014-00017-01

Magistrado Ponente:

Dr. Fernando Giraldo Gutiérrez

(Aprobado en sesión de diecinueve de marzo de dos mil catorce)

Bogotá D.C., veinte de marzo de dos mil catorce.

Se decide la impugnación interpuesta contra el fallo de 31 de enero de 2014, proferido por la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, que negó la tutela de Gabriel Eugenio Saavedra Díaz frente a la Procuraduría General de la Nación, actuación a la que fue llamada la Presidencia de la República.

Antecedentes

I. El accionante, obrando en nombre propio, reclama la protección de sus prerrogativas a la igualdad, debido proceso y ejercicio de derechos políticos.

II. Circunscribe la violación a la destitución del burgomaestre de esta ciudad, pues, asegura que esa decisión se dictó por quien no tenía competencia para adoptarla, y que además carece de fundamento jurídico.

III. Sustenta el amparo en los hechos que pasan a resumirse (fls. 3 y 4 cdno. 1):

a) Que votó por Gustavo Petro Urrego, quien resultó elegido popularmente como burgomaestre de esta capital, por un periodo definido.

b) Que el 7 de diciembre de 2014, de manera arbitraria, la Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente a ese servidor, usurpando las facultades propias del Presidente de la República.

c) Que la Fiscalía reconoció que no existen investigaciones penales respecto del mandatario electo popularmente.

d) Que el “pueblo” es el encargado de revocar ese tipo de designaciones.

e) Que en otros casos, la acusada exoneró a “personas del partido conservador y liberal que efectivamente sí delinquieron”, de donde se desprende que en este caso “prevaricó” el Ministerio Público.

IV. Pretende se revoque la resolución atacada y, consecuentemente, se reincorporare al Alcalde Mayor a su puesto; además, que se le ofrezca una disculpa pública en los principales periódicos del país (fl. 4).

V. En un escrito posterior, dijo que sus afirmaciones son ciertas y que actuó de buena fe; que registró su documento de identidad en Corferias y allí votó (fls. 73 y 74).

La respuesta de la accionada y la vinculada

La Procuraduría manifestó que el quejoso carece de legitimación en la causa por activa, dado que no acreditó su calidad de participante en las elecciones de 2011 en Bogotá, a lo que se agrega que su cédula aparece inscrita en Buga desde el 2005, de lo que se colige que su actuación fue temeraria. Igualmente señaló que el amparo es inviable porque los argumentos planteados debió exponerlos el disciplinado en el trámite refutado; que el querellante puede intervenir dentro del procedimiento contencioso que eventualmente instaure el sancionado, según el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, donde, a diferencia de la anterior normatividad, el sistema de oralidad permite que los litigios no duren más de un año; omitió probarse un perjuicio irremediable; no trasgredió la garantía a elegir del promotor; la providencia criticada fue emitida conforme a las potestades establecidas en el canon 277 de la Carta Política; citó varios fallos de constitucionalidad para indicar que la “competencia del Presidente”, en casos como este, es excepcional, y concluyó que no existe otro órgano del Estado que pueda asumir procesos como el que aquí se debate (fls. 34 a 57).

La Presidencia no se pronunció.

La sentencia impugnada

Negó la salvaguarda, toda vez que el peticionario no participó en la elección popular realizada en Bogotá, y, pese a que se le requirió para que aportara el “certificado electoral”, no lo hizo, sin que su “legitimidad pueda presumirse”, máxime cuando la Registraduría confirmó que el interesado sufragó en “Buga-Valle zona 02, puesto 01, Colegio San Vicente de Paul, mesa 10”. Finalmente, ordenó compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación para que investigue la conducta del memorialista (fls. 75 a 83).

La impugnación

La formuló el denunciante esgrimiendo que el a quo desconoció los derechos que le permiten participar en la conformación, ejercicio y control del poder político; no estudió los preceptos fundamentales aplicables a este asunto; olvidó los conceptos de “eminentes constitucionalistas [y] rind[ió] culto al poder omnímodo de la Procuraduría” (fl. 88).

Consideraciones

1. La discusión se centra en establecer si la Procuraduría General de la Nación menoscabó los derechos del inconforme, al sancionar disciplinariamente al Alcalde Mayor de esta ciudad, sin tener facultades para ello, desconociendo la voluntad del pueblo. Además, por quebrantarle sus derechos a elegir y ser elegido.

2. Según el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, la Corte está habilitada para decidir la alzada de la referencia, ya que la determinación acusada fue emitida por un organismo de control de carácter nacional y la primera instancia la desató un tribunal superior de distrito judicial.

3. La tutela es un instrumento de carácter preferente y sumario, previsto para la defensa inmediata de las prerrogativas esenciales de las personas, cuando resulten vulneradas o amenazadas por cualquier autoridad o particulares. Ahora, por su naturaleza residual, solo procede cuando los afectados no dispongan de otro mecanismo de resguardo.

4. Está demostrado, con incidencia en el sub lite, lo siguiente (fls. 1 a 70):

a) Que Gustavo Francisco Petro Urrego fue elegido Alcalde Mayor de Bogotá en las elecciones de octubre de 2011, para el periodo 2012-2015.

b) Que el 9 de diciembre de 2013, la Procuraduría lo destituyó e inhabilitó por quince (15) años para ejercer funciones públicas, decisión ratificada el 13 de enero de 2014.

c) Que la Registraduría Nacional del Estado Civil certificó que el actor tiene inscrita su cédula desde el “03/11/2005” en Buga, y que para los (sic) comisión del 30 de octubre de 2011 sufragó en “Buga-Valle zona 02, puesto 01, Colegio San Vicente de Paul, mesa 10” (fl. 67 a 70).

d) Que en el escrito de tutela, el reclamante dijo recibir notificaciones en una dirección en Buga.

5. Se ratificará el fallo impugnado, por las razones que pasan a explicarse:

a) La acción de tutela está prevista en la Constitución Política de 1991 como un mecanismo judicial de defensa, preferente y sumario, destinado a la protección de los derechos fundamentales de las personas, desconocidos o amenazados por las autoridades públicas o por los particulares, en las precisas circunstancias que el ordenamiento prevé.

La facultad para interponerla, según lo determina el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la detenta el afectado o vulnerado en sus garantías superiores, pudiendo actuar directamente o a través de su representante; o en los casos en los que no esté en condiciones de promover su propia defensa, mediante un agente oficioso.

Sobre el particular, la Sala ha sostenido que

(...) la titularidad para el ejercicio de la presente acción se sitúa, en exclusivo, en cabeza del sujeto que directamente sufre los actos u omisiones que generan el quebranto, mas no recae en aquellos que ocasionalmente se puedan sentir “indirectamente” afectados con los mismos, así como tampoco es baluarte de las personas que por razón de su profesión u oficio tengan que ver con la defensa de los derechos constitucionales que se predican vulnerados, en tanto que no puede perderse de vista, itérase, que es únicamente el titular de los derechos que se enuncian afectados quien ha de deprecar el resguardo, a menos que se denote el no poder hacerlo en manera personal y así se manifieste en debida forma, todo ello en pro de que surja la figura de la “agencia oficiosa”, cual no es el presente caso. Lo anterior se desprende de lo positivado por el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 (STC 2174-2014 de feb. 24/2014, Exp. 00001-01).

b) En el presente caso, se alega que en el juicio sancionatorio que concluyó con la destitución e inhabilidad por quince años del Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Francisco Petro Urrego, se vulneró el derecho al debido proceso, básicamente, por adelantarse por el Procurador sin contar con competencia para ello, y por dictar una decisión arbitraria y excesiva.

De la prerrogativa consagrada en el artículo 29 superior, una y otra vez ha señalado la Corte, que solo puede predicarse su cercenamiento por el que ha sido parte o interviniente en el trámite en el que emitieron las actuaciones controvertidas.

Es así, como en sentencia de 11 de agosto de 2011, Radicado 00087 01, reiterada el 27 de febrero de 2013, Radicado 00267-00 y el 19 de febrero de 2014, Radicado 02246-01, se dijo:

(...) en punto de la trasgresión de los derechos fundamentales con ocasión de una decisión judicial [lo cual es predicable a la administrativa], es claro que quienes ostentan legitimación en la causa para demandar el amparo superior, en principio, son aquellas personas, naturales o jurídicas, que intervinieron en el correspondiente proceso o que, siendo imperativa su vinculación a este, no fueron citadas, de manera que, en principio, carecen de vocación jurídica para activar la jurisdicción constitucional con el fin de cuestionar una actuación judicial quienes no fueron parte en ella”.

En consecuencia, la aplicación del precedente reiterado de la Corte impone para este asunto, concluir que el actor, quien no demostró ser parte en el proceso sancionatorio, no está facultado para solicitar el amparo de derechos fundamentales del funcionario que sí lo fue, máxime cuando ni alegó y menos demostró la presencia de una circunstancia que impida al verdadero afectado gestionar directamente la protección de sus derechos.

c) Desde la perspectiva de los derechos políticos del gestor, en concreto, elegir y ejercer el poder público a través de su representante en la alcaldía de la ciudad de Bogotá, encuentra también la Sala que aquel no ostenta interés para formular el auxilio, habida cuenta que en el trámite se acreditó, por la autoridad electoral, que el reclamante inscribió su cédula y depositó su sufragio en el municipio de Buga, circunstancia suficiente para establecer, que la decisión de destituir al mandatario electo popularmente en la capital de la república, no apareja el desconocimiento de su voluntad democrática, toda vez que en virtud de la distribución territorial y electoral del país, los procesos de selección de alcalde son locales y no nacionales.

Ilustra lo anterior, lo expuesto por la Corte Constitucional:

(...) La legitimidad para actuar del accionante en la búsqueda de su protección al derecho fundamental a la representación efectiva, podía ser probada tan solo demostrando el ejercicio del derecho al voto. Tal forma de acreditar legitimidad, no es algo extraño o novedoso dentro de nuestro sistema jurídico, sino que por el contrario es el mismo criterio utilizado por la Ley 131 de 1994 “Por la cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones” En ella, por ejemplo, se estipula que para poder revocar el mandato de los elegidos por medio del mecanismo del voto programático, la convocatoria la puede hacer un porcentaje de los ciudadanos que “haya sufragado en la jornada electoral que escogió al respectivo mandatario”. Como puede observarse, la ley no llega al límite de exigir que cada uno de los sufragantes demuestre que votó por el candidato, pues esto desbordaría los límites de razonabilidad y proporcionalidad. Debido a que el voto es secreto, sería inconstitucional obligar a los ciudadanos a demostrar que han votado por un... candidato (resaltado fuera del texto, CC, T-358/2002).

d) Resta señalar en todo caso y con abstracción de lo expuesto, que las disputas frente a los actos administrativos, como el que profirió el Procurador General de la Nación para destituir e inhabilitar al Alcalde Mayor de Bogotá, deben ventilarse necesariamente ante el juez natural, habida cuenta que la tutela es, por antonomasia, un mecanismo de defesa subsidiario y excepcional, esto es, a falta de otro que resulte idóneo para el propósito buscado.

En ese sentido, preciso es recordar que las decisiones del Ministerio Público son pasibles de ataque a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, escenario judicial propicio para que el juzgador de lo contencioso administrativo estudie, de ser el caso, la competencia de la autoridad sancionadora y el contenido mismos de su determinación, en lo que respecta a lo jurídico y lo fáctico. Aún más, con la demanda contenciosa es viable solicitar como medida cautelar la suspensión provisional del acto administrativo reprochado, siguiendo las reglas de los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En tutelas con reproches y cuestionamientos jurídicos análogos, la corporación ha indicado que

(...) [E]sta acción no fue establecida para sustituir o desplazar las competencias propias de las instancias ordinarias, pretextando la supuesta violación de derechos fundamentales... Por ello, (...) no puede estudiar de fondo el caso planteado, como se pretende, pues se propiciaría una indebida interferencia del juez constitucional en un asunto atribuido a la jurisdicción contencioso administrativa, sin que por gracia del empleo de este medio excepcional, sea posible despojarla de su competencia’ (fallo de feb. 25/2013, Rad. 2012-00573-01, reiterado en sep. 17/2013, Rad. 00206-01 y feb. 5/2014, 2013-00455-01).

Y en punto a las cautelas en dichos trámites, recientemente se indicó que “es posible solicitar la suspensión provisional de los actos, medida cautelar prevista en el numeral 3º del artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —L. 1437/2011—, con el propósito de contrarrestar los efectos vinculantes de las decisiones acusadas, si se dieren los presupuestos requeridos para ello” (CSJ, ST, feb. 10/2014, Rad. 2013-00544-01).

e) Si el petente considera que el Procurador incurrió en conductas punibles, este camino no es el adecuado para ordenar las respectivas investigaciones, máxime cuando no se arrimaron pruebas irrebatibles de que hubiese obrado por fuera de los límites constitucionales y legales, por lo tanto, compete al inconforme elevar directamente sus denuncias a los organismos encargados de tramitarlas.

Así lo tiene dicho la jurisprudencia

“(...) esta acción preferente y sumaria, destinada única y exclusivamente a proteger los derechos fundamentales, no es el escenario idóneo para formular ese tipo de pretensiones (...), sin perjuicio de que el interesado, si a bien lo tiene, acuda a los funcionarios competentes en orden a exponer los motivos por los cuales considera viable su solicitud’ (sent. ago. 29/2013, 2013-00010-02, reiterada en sep. 4 siguiente, Exp. 2013-01838-00).

f) Finalmente, ante la evidencia aportada por la autoridad electoral de que el reclamante tenía inscrita su cédula en Buga y allí votó para los comicios de 30 de octubre de 2011, no resulta arbitraria la orden del fallador de primer grado, en el sentido de compulsar copias a la Fiscalía para que indague la actuación de Saavedra Díaz. Por el contrario, la certeza y contundencia que da tal informe hace que la “compulsa” surja como el cumplimiento de un mandato propio de los servidores públicos, consagrado en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único: “Son deberes de todo servidor público: [...] Denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los cuales tuviere conocimiento, salvo las excepciones de ley”.

Al punto, la Sala explicó que

(...) es deber de cualquier autoridad dar a conocer las situaciones irregulares que en su criterio, deben ser examinadas por el órgano competente para decidir sobre las mismas; aunado a ello, porque el involucrado puede ejercer su derecho a la defensa ante el destinatario de la compulsa de copias allegando las evidencias pertinentes y rindiendo las explicaciones respectivas... Sobre ese punto, esta Corte ha considerado que frente al ente investigador el denunciado “(...) podrá ejercer su derecho de contradicción (...) aportando las pruebas que tenga en su poder o pidiendo la práctica de las que considere conducentes, pertinentes y necesarias para demostrar la inexistencia de la falta sobre la que versa el cargo, o la improcedencia de la sanción que se sigue como consecuencia de ella” (oct. 17/2013, Exp. 00350-01).

6. En consecuencia, se ratificará el fallo impugnado.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CONFIRMA la sentencia de fecha y procedencia preanotadas.

Comuníquese telegráficamente lo resuelto a los interesados y envíese oportunamente el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese.

Magistrados: Jesús Vall de Rutén Ruiz—Margarita Cabello Blanco—Fernando Giraldo Gutiérrez—Ariel Salazar Ramírez—Luis Armando Tolosa Villabona.