Sentencia 2014-00019 de marzo 12 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Rad.: 11001-03-28-000-2014-00019-00

Actor: Rodrigo Becerra Angarita

Demandado: Representante a la Cámara por el departamento de Caldas - Arturo Yepes Alzate

Bogotá, D.C., doce de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(3), esta Sala es competente para conocer en única instancia de la demanda contra el acto de elección del señor Arturo Yepes Alzate como Representante a la Cámara por el departamento de Caldas, periodo 2014-2018.

2. El acto acusado.

Es el formulario E-26 CA del 17 de marzo de 2014, expedido por la respectiva Comisión Escrutadora Departamental(4), en cuanto contiene la elección de los representantes a la Cámara por el departamento de Caldas para el período 2014-2018, entre ellos, el señor Arturo Yepes Alzate.

3. Estudio de fondo del asunto.

Corresponde a la Sala determinar si el demandado estaba inhabilitado para ser elegido como Representante a la Cámara por Caldas, porque infringió la prohibición que establece el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución Política, que toda vez que, según el actor, al momento de la elección su sobrina (Marcela Yepes Gómez) se desempeñaba como Directora Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, cargo en el que ejerció autoridad civil.

La Sala precisa que el presente estudio se efectuará fundado en las normas que el demandante planteó como infringidas en la demanda y en el concepto de violación, así como tomando en consideración los argumentos de defensa del demandado y el concepto del Ministerio Público.

Para efectos de sustentar la decisión que se adoptará en esta providencia, la Sala tratará los requisitos de configuración de la causal de inhabilidad que prevé el numeral 5º de la Constitución Política, para luego analizar el caso concreto.

De los requisitos de configuración de la causal de inhabilidad prevista en el artículo 179-5 constitucional

El actor considera que en el asunto bajo examen, el elegido Representante a la Cámara incurrió en la inhabilidad que consagra el artículo 179 numeral 5º de la Constitución Política, que a la letra dice:

“ART. 179.—No podrán ser congresistas:

5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. (…)”.

(…).

Para los fines de este artículo se considera que la circunscripción nacional coincide con cada una de las territoriales, excepto para la inhabilidad consignada en el numeral 5º”.

En reiterada jurisprudencia de esta corporación(5) se ha dicho que para que se entienda configurada la causal de inhabilidad prevista en la norma en comento, es necesario que se verifiquen los siguientes presupuestos:

a) Que exista un vínculo por matrimonio o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.

b) Que el vínculo sea con un funcionario que ejerza autoridad civil o política.

c) Que el ejercicio de esa autoridad tenga lugar en la respectiva circunscripción electoral y cuando menos el día de las elecciones.

Al respecto, la Sala pone de presente que en el presente caso se tiene lo siguiente:

I. A folios 29 y 31 obran los registros civiles de nacimiento del señor Arturo Yepes Alzate y de la señora Marcela María Yepes Gómez.

Asimismo, a folio 30 obra la correspondiente partida de bautismo del señor Omar Yepes Alzate —hermano del demandado—, que constituye plena prueba de su estado civil, pues esta se originó con anterioridad a la Ley 92 de 1938 (el señor Omar Yepes Alzate nació en 1937). Por tanto, hace parte de aquellas pruebas que se denominaban supletorias, las cuales en los términos de la citada disposición conservan todo su valor.

Por tal razón, ha sido posición reiterada (entre otras ver Sent. T-584/92) que en dichos casos el acto de registro del estado civil surge en la partida de bautismo, sin necesidad de una posterior participación del Estado.

Estos documentos demuestran que entre la señora Marcela María Yepes Gómez y el señor Arturo Yepes Alzate existen un vínculo de consanguinidad en tercer grado, puesto que ésta última es hija del señor Omar Yepes Alzate, hermano del demandado.

II. Así mismo, a folio 508 del expediente obra certificación del Director Nacional de Apoyo a la Gestión en la que consta que la señora María Marcela Yepes Gómez, al momento de la elección del demandado como Representante a la Cámara por Caldas, se desempeñaba como Directora Nacional Administrativa y Financiera de dicha entidad.

III. Pese a que los anteriores presupuestos se encuentran plenamente demostrados, es lo cierto que en el sub examine no está presente el elemento relativo al ejercicio de autoridad civil, circunstancia que impide la configuración de la causal que prevé el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución Política.

A fin de sustentar tal conclusión, la Sala considera pertinente resaltar que ha sido jurisprudencia reiterada(6) de la Sección Quinta del Consejo de Estado que en el trámite del proceso de nulidad electoral, como consecuencia del principio de justicia rogada que rige la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ningún momento le es permitido al juez tener en cuenta para decidir, disposiciones legales o constitucionales diferentes a las citadas por el accionante o conceptos de violación de la norma superior distintos a los expresados en el libelo.

Que, en efecto, “el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo significa que ésta no puede actuar de oficio, sino que su actividad se desarrolla únicamente cuando los particulares acuden a ella en ejercicio de las acciones de origen constitucional y legal existentes en el ordenamiento jurídico.

Pero no cualquier petición tiene la virtualidad de dar inicio a un proceso. Todo lo contrario, una vez un particular se convierte en demandante de una causa litigiosa ante esta jurisdicción, queda obligado a presentar la demanda en la forma en que las normas de procedimiento lo han prescrito. De manera que el actor de un proceso contencioso administrativo tiene la importante carga de orientar la labor del juez, que resulta satisfecha si la demanda reúne los presupuestos descritos en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, especialmente el relacionado con la indicación de “Los fundamentos de derecho de las pretensiones” que, en tratándose de la impugnación de actos administrativos, precisa la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de su violación(7). (negrilla y subrayado fuera del texto original)

En el presente caso, como se expuso en líneas anteriores, el señor Rodrigo Becerra Angarita edificó la configuración de la causal de inhabilidad del numeral 5º del artículo 179 constitucional bajo el supuesto que la sobrina del demandado, en su condición de Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación, ejerció autoridad civil de acuerdo con el artículo 44 del Decreto 261 de 2000, por el cual se modificó la estructura de dicha entidad.

En efecto, a folios 4, 5, 7 y 8 de la demanda trascribió las funciones que según las voces de la citada disposición, se predican de la Dirección Nacional Administrativa y Financiera. Incluso resaltó que tal Dirección tiene a cargo, entre otras competencias, “i) dirigir y controlar los procesos administrativos, informáticos y financieros de la entidad en todos los niveles, ii) evaluar y ejercer el seguimiento y control a la gestión realizada por las Direcciones Seccionales Administrativas y Financieras, iii) orientar y controlar la administración de las sedes de la Fiscalía General, iv) responder por la organización operativa y el control de las actividades relacionadas con la administración de los bienes patrimoniales y de aquellos bienes puestos a disposición de la entidad y garantizar su conservación”.

Ahora bien, partiendo de tal formulación de cargos, según el acta que obra a folios 492-502, la magistrada ponente en la celebración de la audiencia inicial que prevé el artículo 283 y que tuvo lugar el día 15 de octubre de 2014(8), procedió a fijar el objeto del litigio en los siguientes términos:

“(…).

[el objeto del litigio] consiste en establecer si resulta probado o no que el demandado (Arturo Yepes Alzate) estaba inhabilitado para ser congresista, según las voces del numeral 5º del artículo 179 de la Constitución Política, en el sentido de que existe un vínculo de parentesco en tercer grado de consanguinidad con la señora Marcela María Yepes Gómez (hija del señor Omar Yepes Alzate, hermano del demandado). Y si al momento de la elección ostentaba el cargo de Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación y si en dicho cargo en el cual ejerció autoridad civil, en los términos del artículo 188 de la Ley 136 de 1994 y del Decreto 261 de 2000 por el cual “se modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”.

De antemano, se aclara que es irrelevante establecer un posible ejercicio de autoridad administrativa, pues esta forma de autoridad no está prevista como prohibición en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución Política en la medida en que dicha disposición sólo hace referencia al ejercicio de autoridad civil y política”.

El señor Henry Armando Gómez Tamayo coadyuva dichas pretensiones.

El demandado se opone a la pretensión de nulidad de su elección y a los argumentos que la sustentan, oposición que es respaldada por el señor Guillermo Francisco Reyes González.

En los términos anteriores se fija el objeto del litigio”. (negrilla y subrayado fuera del texto original).

Dicha decisión se notificó por estrados ante lo cual el demandante hizo una aclaración únicamente en el sentido de que se precisara que el cargo que ocupó la señora Yepes Alzate efectivamente es el de Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía, mas no directora seccional.

Por su parte, el apoderado del demandado solicitó que en la misma fijación del litigio se señalara que el análisis de la configuración de la autoridad civil quedaría específicamente circunscrito a lo que prevé el Decreto 261 de 2000, que es la disposición que se cita en la demanda como sustento de la presencia de dicha clase de autoridad.

Ante tal petición, la magistrada ponente, además de precisar los puntos objeto de la fijación del litigio, hizo énfasis en que el ejercicio de autoridad civil respecto del cargo de Directora Nacional Administrativa y Financiera, se revisaría con fundamento en la definición que trae el artículo 188 de la Ley 136 de 1994 de esa modalidad de autoridad y de acuerdo con el Decreto 261 de 2000 (por el cual se modificó la estructura de la Fiscalía General de la Nación), que es la norma en la cual se sustenta el concepto de violación en lo que tiene que ver con el factor funcional.

En concreto, del audio de la referida diligencia, se tiene lo siguiente:

“(...) El señor apoderado del demandado tiene la palabra”.

Interviene el señor apoderado del demandado:

“Honorable magistrada muchas gracias y también digamos para tener aquí una claridad y es que respecto a la fijación del litigio y para establecer la autoridad civil, no sé si lo entendí bien pero la misma debería estar circunscrita a lo previsto en el Decreto 261 del año 2000; que es el que cita la parte demandante puntualmente el artículo 44 y 45 que son las funciones que allí se establecen para de ellas concluir que con el ejercicio de las mismas la doctora Marcela Yepes ejercía autoridad civil. Simplemente es para que digamos que dentro de la fijación del litigio quede claro dentro de lo que también planteó la parte demandante como sustento para establecer y definir que son en esas funciones de ese cargo en las cuales ejerce autoridad civil; puntualmente en las de ese cargo tal como además lo ha establecido en el Consejo de Estado en su jurisprudencia que para definir y poder establecer si en el ejercicio de unas funciones se ejerce o no autoridad civil, pues se debe ir puntualmente a las funciones del cargo que ejerce la persona. Muchas gracias”.

Intervención de la consejera ponente

“Gracias al señor apoderado del demandado. Cuando expuse cómo se fijaba el litigio mencioné tres aspectos y estos corresponden, lo reitero, a lo siguiente: lo primero establecer si la doctora Marcela María Yepes Gómez ciertamente es sobrina del demandado; segundo si para el momento de la elección del doctor Yepes Alzate la doctora Marcela María Yepes Gómez —su sobrina en el evento de estar acreditado ello ejercía el cargo de Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación y como tercero si en dicho cargo ella— o más bien el ejercicio de ese cargo- el desempeño del cargo le comportaba autoridad civil y para determinarlo se revisaría, se establecería ello con fundamento en el referente de la definición de autoridad civil que se desprende del artículo 188 de la Ley 136 de 1994, que es para servidores del orden territorial. Por eso digo que como un referente de donde la jurisprudencia ha partido para la conceptualización de qué es autoridad civil se ha apoyado en él como referente porque es una norma para el orden territorial y con fundamento en el Decreto 261 de 2000 que es el que modifica la estructura de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones en base al cual la demanda sustenta el concepto de violación, o sea por el factor funcional —por el factor funcional entonces en esos términos aclaro o preciso el concepto de violación”.

De acuerdo con lo anterior, a juicio de la Sala, no cabe la menor duda que en el presente caso en lo que tiene que ver con el ejercicio de autoridad civil, el estudio sólo puede realizarse con base en las disposiciones que el demandante expresamente señaló como sustento de la demanda de nulidad electoral, respecto de las cuales se fijó el litigio en la audiencia inicial y que, valga la pena aclarar, no fueron objeto de reparo alguno por parte del demandante.

Se resalta que la fijación del litigio, como figura novedosa del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consiste en un acto del juez encaminado a hacer más eficiente su labor en el sentido de concretar los hechos que deben ser probados así como aquellos puntos que son, en realidad, objeto de debate dentro del proceso contencioso.

Asimismo, también constituye una herramienta que delimita tanto las actuaciones del juez como de las partes, pues el proceso y, por consiguiente, la respectiva decisión judicial no podrán versar sobre aspectos que no hicieron expresa y puntualmente parte de tal fijación.

Bajo esta óptica, es claro que en dicho trámite procesal no sólo se ubica o circunscribe el debate, sino que también se convierte en una garantía del debido proceso del demandado y de la entidad que produjo el acto de elección a fin de ejercer el correspondiente derecho de defensa y de contradicción respecto de los aspectos que efectivamente fueron objeto de fijación del litigio.

Ahora bien, como correctamente lo puso de presente el agente del Ministerio Público, el Decreto-Ley 261 de 2000 —a partir del cual el actor pretende demostrar el ejercicio de autoridad civil por parte de la sobrina del demandado— fue derogado expresamente por el artículo 79 de la Ley 938 de 2004, normativa que, a su vez, el Decreto-Ley 16 de 2014 derogó parcialmente.

En efecto, la Ley 938 de 2004 (publicada en el Diario Oficial 45778), por la cual se expide el estatuto orgánico de la Fiscalía General de la Nación, en el artículo 79 dispuso:

“(…) ART. 79.—Vigencia. La presente ley tiene vigencia a partir de la fecha de su publicación y deroga el Decreto 2699 de 1991, el Decreto-Ley 261 de 2000 y las demás disposiciones que le sean contrarias”.

Dentro de este contexto, es claro que en caso concreto el concepto de la violación no se planteó de forma acertada por parte del demandante, pues pretendió configurar el ejercicio de autoridad civil de la demandada a partir del análisis de las funciones que un estatuto que ya no rige: el Decreto-Ley 261 de 2000, asignaba al cargo de Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía, funciones por lo tanto derogadas.

Debido a tal circunstancia y en la medida en que fijado el litigio, los términos de la determinación del problema jurídico por resolver circunscriben el alcance del examen del concepto de violación que el juez lleve a cabo, en principio desde una perspectiva estricta, no resultaría viable que el juez electoral oficiosamente dé paso a efectuar la confrontación para establecer la existencia o no de autoridad civil con fundamento en la normativa vigente contentiva de las funciones asignadas al empleo en cuestión.

Sin embargo, como la Sala insiste en que al concepto de la violación y al punto litigioso por resolver debe dársele el entendimiento de que radica en establecer si el desempeño del empleo “Directora Nacional Administrativa y Financiera de la Fiscalía”, por parte de la sobrina del demandado, comporta atribuciones o competencias que desarrollan autoridad civil, entonces para determinarlo, se impone que el juez acuda al aspecto funcional del empleo, consultando las facultades de que está investido por cuenta de las que se le asignen en el correspondiente Decreto que las rijan.

Así, es el artículo 37 del Decreto-Ley 16 de 2014, que entró en vigencia el 9 de enero de 2014 y que, en particular, dejó sin efecto la disposición de la Ley 938 de 2004 que regulaba las funciones del cargo de Director Administrativo y Financiero de la Fiscalía, el que cambió la denominación de dicho cargo por la de “Director Nacional de Apoyo a la Gestión,” y le asignó las siguientes funciones:

“ART. 37.—Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión.

La Dirección Nacional de Apoyo a la Gestión cumplirá las siguientes funciones:

1. Asistir al Fiscal General de la Nación en la determinación de las políticas, objetivos y estrategias relacionadas con la administración de la entidad.

2. Dirigir, controlar y evaluar la ejecución de los programas y actividades relacionadas con los asuntos financieros y contables, gestión del talento humano, contratación pública, tecnologías de la información y de las comunicaciones, bienes, soporte técnico informático, servicios administrativos, carrera administrativa, gestión documental, correspondencia y notificaciones de la entidad.

3. Impartir los lineamientos, directrices, interpretaciones, orientaciones, herramientas y procedimientos que en materia de gestión administrativa deben cumplir las direcciones y subdirecciones seccionales.

4. Gestionar la consecución de recursos ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento Nacional de Planeación, para el desarrollo de los planes, programas y proyectos institucionales.

5. Presentar el anteproyecto anual de presupuesto, en coordinación con la Dirección Nacional de Políticas Públicas y Planeación.

6. Impartir las instrucciones para el seguimiento a la ejecución de los recursos asignados a los proyectos de inversión y para la formulación y seguimiento de proyectos de funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación.

7. Formular los lineamientos para la ejecución de planes, programas y demás acciones relacionadas con la gestión presupuestal, contable y de tesorería de la Fiscalía General de la Nación.

8. Presentar los estados contables y de ejecución de presupuesto de la respectiva vigencia fiscal para la rendición de la cuenta anual e informes presupuestales ante las instancias competentes.

9. Coordinar la ejecución de los planes, programas, proyectos, procesos y actividades en materia de servicios generales y recursos físicos y el suministro oportuno y eficiente de los mismos para el funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación.

10. Trazar las políticas y programas de administración de personal, bienestar social, selección, registro y control, capacitación, incentivos y desarrollo del talento humano y dirigir su gestión.

11. Asesorar al Fiscal General de la Nación en la adopción e implementación de modelos de gestión, de administración y de evaluación de personal; así como en la política de estímulos de los servidores de la entidad.

12. Dirigir y controlar las actividades y procesos de contratación administrativa, y suscribir los actos y contratos requeridos para el buen funcionamiento de la entidad.

13. Aprobar el Plan anual, de adquisiciones de la entidad, de acuerdo con la planeación presupuestal adoptada por la entidad, e impartir las directrices y los lineamientos para su ejecución.

14. Dirigir y controlar la administración de bienes patrimoniales, incautados o puestos a disposición de la entidad y garantizar su conservación.

15. Impartir los lineamientos para apoyar el cumplimiento de las funciones de la comisión de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación.

16. Elaborar e implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su competencia, de acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación.

17. Aplicar las directrices y lineamientos del Sistema de Gestión Integral de la Fiscalía General de la Nación.

18. Las demás que le sean asignadas por la ley o delegadas por el Fiscal General de la Nación”.

De acuerdo con lo expuesto, a juicio de la Sala es evidente que si bien estas competencias pueden implicar ejercicio de autoridad administrativa —la cual es irrelevante establecer para el caso concreto de la inhabilidad endilgada—, es lo cierto que ninguna de ellas representan autoridad civil o política que son las modalidades que exige el artículo 179-5 constitucional a fin de que se configure la inhabilidad en cuestión.

Se resalta que de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta corporación(9) la autoridad civil consiste en la potestad para producir el ejercicio de actos de poder y mando, que se expresan y se hacen cumplir sobre los ciudadanos y la comunidad en general, con posibilidad incluso de compulsión o de coerción por la fuerza. Son expresión exógena de la autoridad.

En otras palabras, “la autoridad civil implica la posibilidad de tomar decisiones en materia de policía administrativa, materializadas en actos administrativos, y de hacerlas cumplir incluso en contra de la voluntad de los destinatarios”(10).

Dentro de estos parámetros, no cabe duda de que ninguna de las funciones que tiene atribuidas el empleo de Directora Nacional de Apoyo a la Gestión comporta ejercicio de autoridad civil, pues carece de la potestad autónoma y propia para desplegar actos de poder y mando obligatorios de acatamiento por los habitantes del departamento de Caldas. Es decir, en el desarrollo de su cargo no detentó función de policía administrativa alguna. No tenía competencia para dictar “actos de autoridad”, que denoten en su ejecución control sobre la comunidad en general, la administración o los demás servidores públicos.

Las anteriores son razones suficientes para concluir que, ante la falta de acreditación del ejercicio de autoridad civil por parte de la señora María Marcela Yepes Gómez como Directora Nacional y Administrativa de la Fiscalía General de la Nación, no existe configuración de la causal de inhabilidad que invoca por la parte actora.

Por consiguiente, lo que se impone, es desestimar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad electoral que interpuso el señor Rodrigo Becerra Angarita.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(3) “ART. 149.—Competencia del consejo de estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De la nulidad del acto de elección del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los Representantes a la Cámara, de los Representantes al Parlamento Andino, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la Junta Directiva o Consejo Directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las Comisiones de Regulación” (subrayas fuera de texto)

(4) Folios 47-62.

(5) Entre otras ver, sentencia del 19 de febrero de 2015, expediente 2014-00045. M.P. Alberto Yepes Barreiro.

(6) Entre otras ver, Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón. Sentencia del 20 de enero de 2006, expediente 15001-23-31-000-2004-00453-02 (3836), Consejo de Estado, Sección Quinta. M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Sentencia del 5 de febrero de 2004, expediente 47001-23-31-000-2002-0373-01 (2960

(7) Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón. Sentencia del 20 de enero de 2006, expediente 15001-23-31-000-2004-00453-02-(3836).

(8) Folios 492-502.

(9) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de febrero de 2008, expediente 11001-03-15-000-2007-00287-00, C.P. Enrique Gil Botero, reiterado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de febrero de 2011, expediente 11001-03-15-000-2010-01055-00 (PI), C.P. Enrique Gil Botero.

(10) Ver sentencia del 11 de febrero de 2015, expediente 2014-00045, M.P. Alberto Yepes.