Sentencia 2014-00027 de junio 19 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000234100020140002701

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Acción de cumplimiento - Fallo de segunda instancia

Actor: RCN Televisión S.A.

Demandado: Autoridad Nacional de Televisión

Bogotá D.C., diecinueve de junio de dos mil catorce.

La Sala se pronuncia sobre la apelación que interpuso el actor contra la sentencia proferida el 28 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que accedió a las pretensiones invocadas en la acción de cumplimiento.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

El 4 de enero de 2014, RCN Televisión S.A., por intermedio de apoderado, ejerció acción de cumplimiento contra la Autoridad Nacional de Televisión, en adelante ANTV, para que se le ordene acatar con lo dispuesto en el artículo 26 del CPACA (L. 1437/2011), que prescribe:

“ART. 26.—Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.

Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:

1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.

2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo”.

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento.

Afirma la sociedad actora que el 1º de agosto de 2013 solicitó, mediante el ejercicio del derecho de petición, a la ANTV que le entregara:

“Copia de los documentos provenientes de la Universidad Nacional de Colombia en los cuales consta la recomendación, según la cual, la licitación de espacios del cana (sic) Uno ‘no se puede realizar actualmente porque es imposible determinar el impacto en el mercado de la entrada de nuevos canales, el despliegue de la tecnología 4G, la ampliación de la televisión digital terrestre y la televisión por internet, entre otros factores’, tal como aparece en el comunicado de prensa que publicó la ANTV el pasado 11 de julio y que se encuentra en la web de la entidad.

Copia de todos los informes que a la fecha de a (sic) respuesta del presente derecho de petición haya presentado la Universidad Nacionales (sic) cumplimiento del contrato interadministrativo 048 de 2013”.

Por medio de oficio del 17 de septiembre de 2013, la ANTV negó la expedición de copias, pues, de conformidad con el artículo 2.1.1 del Decreto 734 de 2012(1) “[...] los informes producidos por la Universidad Nacional de Colombia en ejecución del contrato 048 de 2013, constituyen el insumo principal para estructurar financieramente la concesión de espacios de televisión, y por tanto no pueden revelarse ni hacerse públicos” (negrilla fuera de texto).

En criterio de la sociedad accionante la negativa expuesta por la ANTV no es de recibo, toda vez que la norma en que se funda establece la reserva legal únicamente respecto del modelo financiero, lo cual no fue objeto de la petición. Que por esa razón, el 24 de septiembre de 2013 reiteró su petición de expedición de copias, con fundamento en el artículo 26 del CPACA.

En respuesta del 16 de octubre de 2013, la autoridad accionada ratificó su negativa de expedición de copias, pero no se pronunció respecto del trámite de insistencia que prevé el artículo 26 del CPACA.

Mediante escrito radicado el 25 de octubre de 2013, RCN solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que iniciara “[...] el trámite al que se refiere el artículo 26 del CPACA, frente a la conducta renuente de la ANTV”. El 12 de noviembre de 2013 esa corporación se declaró inhibida para pronunciarse de fondo respecto de esa petición, pues la ANTV es la llamada a dar inicio al trámite previsto en el mencionado artículo 26.

El 6 de diciembre de 2013, la sociedad actora, en cumplimiento del requisito previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, le solicitó a la ANTV que diera cumplimiento al artículo 26 del CPACA, en el sentido de enviar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la insistencia que presentó el día 24 de septiembre de 2013.

Sin embargo, la autoridad accionada no ha dado respuesta a la anterior petición.

3. Trámite de la solicitud.

Mediante auto de 16 de enero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y ordenó notificarla personalmente al director de la Autoridad Nacional de Televisión y le concedió el término de 3 días para contestarla (fl. 24).

4. Argumentos de defensa de la Autoridad Nacional de Televisión.

Manifestó que desde el 9 de diciembre de 2013 remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca —Rad. 201300008918— el recurso de insistencia formulado por RCN Televisión S.A. Que, por tanto, el objeto de la acción de cumplimiento ya se cumplió y lo único procedente es desestimar las pretensiones. (fl. 30 y vto.)

6. Sentencia apelada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en fallo dictado el 28 de marzo de 2014, accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento y, en consecuencia, ordenó:

“[...] a la Autoridad Nacional de Televisión - ANTV el cumplimiento del artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, remitiendo en forma inmediata los documentos necesarios para el trámite de recurso de insistencia ante la autoridad competente conforme a la parte motiva de esta providencia” (negrilla fuera de texto).

Como fundamento de su decisión el a quo, luego de relatar las actuaciones que se surtieron con anterioridad a la sentencia, precisó que para iniciar en debida forma el trámite del recurso de insistencia se debe allegar: a) el derecho de petición; b) su contestación; c) la notificación de la respuesta; d) el recurso de insistencia y; e) el memorial de remisión de la documentación al tribunal competente.

Que en el caso objeto de estudio la autoridad accionada no cumplió con el deber contenido en el artículo 26 del CPACA porque de las pruebas obrantes en el expediente “[...] se corrobora que remitió un simple memorial que se refiere al recurso de insistencia que se envió a esta corporación, el cual fue radicado en la secretaría de la Sección Cuarta pero que de manera involuntaria se anexó a un expediente que fue enviado a la Corte Constitucional para su eventual revisión”.

Con base en lo anterior concluyó que para tramitar en debida forma el recurso de insistencia la autoridad accionada debe “remitir la documentación completa”.

7. La apelación.

La entidad accionada solicitó que se revoque la sentencia apelada, pues, contrario al dicho del a quo, no se limitó a presentar “un simple memorial”, toda vez que su actuación consistió en remitir el recurso de insistencia que ante esa entidad radicó RCN Televisión S.A. Que en ese mismo escrito explicó las razones por las cuales negó a la expedición de las copias que solicitó la accionante.

Destacó que por error de la Secretaría de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el mencionado documento se anexó a un expediente de tutela, que nada tiene que ver con el trámite de la insistencia.

Manifestó que la anterior situación fue corroborada por el a quo en el auto de 12 de marzo de 2014, en el cual se expuso que “verificó la base de datos del sistema judicial interno del tribunal y comprobó que la Autoridad Nacional de Televisión sí había radicado el recurso de insistencia el día 9 de diciembre de 2014, pero que dicho recurso no había tenido trámite alguno” por parte del Secretario de esa Sección.

II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1º del Acuerdo 15 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso la autoridad demandada contra la sentencia proferida el 28 de marzo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en la que concedió las pretensiones de la acción de cumplimiento y, en consecuencia, ordenó el acatamiento de lo dispuesto en el artículo 26 del CPACA (L. 1437/2011).

2. De la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política y que desarrolló la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el juez de lo contencioso administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez.

La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio irremediable para quien ejerció la acción.

4. Agotamiento del requisito de procedibilidad.

En escrito del 6 de diciembre de 2013(2) la sociedad accionante requirió al director de la ANTV “[...] el cumplimiento de lo señalado en el artículo 26 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que consagra el trámite del recurso de insistencia”. Empero, la ANTV guardó silencio ante tal solicitud.

5. Norma que se pide hacer cumplir.

Se trata del artículo 26 del CPACA, que literalmente establece:

“ART. 26.—Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada.

Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:

1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.

2. Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo”.

Esta norma consagra un mandato inobjetable e imperativo al establecer que cuando una persona presente una petición de información o de documentos frente a una autoridad del orden nacional, departamental o distrital y dicha entidad le niegue la información con el argumento de que esta tiene el carácter de reservado, ante la insistencia del interesado, la entidad deberá enviar los documentos necesarios a la autoridad judicial competente a efectos de que esta determine si la petición fue debidamente negada.

6. El caso concreto.

Por la presente acción de cumplimiento se pretende que la Autoridad Nacional de Televisión, en acatamiento del artículo 26 del CPACA (L. 1437/2011), remita al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el recurso de insistencia que presentó RCN Televisión S.A. ante dicha autoridad, con ocasión de la negativa en relación con la expedición de unas copias, por considerar que tienen reserva legal.

Como ya se expuso, el a quo accedió a las pretensiones invocadas en la acción de cumplimiento porque no encontró acreditado en el expediente que el recurso de insistencia, que se radicó en la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fuese presentado con los correspondientes anexos.

La Sala anticipa que revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, negará las súplicas de la demanda.

De las pruebas obrantes en el expediente y del trámite surtido en primera instancia

Con fundamento en la contestación de la acción de cumplimiento, el a quo por auto de 26 de febrero de 2014 requirió al director de la autoridad demandada para que “[...] aport[ara] prueba de que en efecto, envió al tribunal el recurso de insistencia que presentó RCN Televisión ante esa entidad” (fl. 32).

— Mediante escrito radicado el 7 de marzo de 2014, la ANTV remitió copia del documento que había enviado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por medio del cual se radicó el recurso de insistencia que formuló RCN Televisión S.A. (fls. 36 y 37).

— Posteriormente, en providencia del 12 de marzo de 2014, el a quo ordenó al secretario de la Sección Cuarta de esa misma corporación que presentara lo siguiente

“[...] un informe detallado sobre el trámite, acompañado de soportes del recurso de insistencia radicado en dicha secretaría por el director de la Autoridad Nacional de Televisión. Se agregará a la petición copia del oficio visible a folio 37 del expediente.

En el caso de que el recurso de insistencia se encuentre en dicha secretaría o hubiese sido agregado indebidamente a otro expediente dicha documentación con los soportes deberá ser remitida inmediatamente a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que previo reparto se resuelva el recurso de insistencia promovido por RCN Televisión S.A., en contra de la Autoridad Nacional de Televisión” (fls. 43 y 44).

— En escrito del 18 de marzo de 2014, el secretario de la Sección Cuarta manifestó que, en efecto, esa secretaría el 9 de diciembre de 2013 recibió un “memorial suscrito” por el director de la ANTV, pero que, por error, se ordenó que este escrito se incorporara al expediente correspondiente a la acción tutela 2013-1253, el cual se había remitido a la Corte Constitucional desde el 13 de diciembre de 2013 para su eventual revisión. Que, por esa razón, se ofició a esa corporación para que devolvieran dicho escrito al tribunal (fl. 46).

— Que la misma Secretaría de la Sección Cuarta mediante oficio radicado el 25 de marzo de 2014, informó al despacho ponente que recibió el expediente de tutela 2013-01253, que había sido requerido a la Corte Constitucional. Pero que una vez se verificó la totalidad de las piezas procesales, advirtió que faltaban los folios correspondientes al recurso de insistencia en cuestión, razón por cual nuevamente ofició a esa corporación para “obtener la devolución del mismo (sic)” (fl. 49).

— Que solo hasta después de que se profirió la sentencia de primera instancia, la Corte Constitucional remitió al tribunal los documentos contentivos del recurso de insistencia.

— Por tal razón, mediante oficio del 11 de abril de 2014, el secretario de la Sección Cuarta envió a la secretaria de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dichos documentos que la ANTV había radicado ante esa corporación el mes de diciembre de 2013 y que por error se habían enviado a la Corte Constitucional (fl. 67).

— Con fundamento en dicha remisión y en los documentos que aportó la entidad accionada con el escrito de impugnación, el magistrado ponente del asunto de la referencia, por auto del 30 de abril de 2014, dispuso el desglose de dichas piezas procesales a efectos de que la secretaría de la Sección Primera de esa corporación “sometiera a reparto el recurso de insistencia”.

De lo expuesto, la Sala verifica que en el expediente está demostrado que la ANTV, el día 9 de diciembre de 2013, radicó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el escrito mediante el cual ponía en conocimiento de esa autoridad judicial el recurso de insistencia que presentó RCN bajo el Radicado 20130008164.

En ese mismo documento, además de exponer resumidamente las razones por las cuales la documentación que solicita RCN tiene el carácter de reservado, anexó en dos folios copia del escrito de insistencia que se radicó ante la ANTV el día 24 de septiembre de 2013.

A juicio de la Sala, con tal actuación, la ANTV dio cabal cumplimiento a lo que dispone el artículo 26 del CPACA. Ahora bien, a pesar de que no anexó la copia de la petición inicial, es lo cierto que tal omisión no implica el desconocimiento del citado artículo, pues incluso aunque dicho documento faltase, se hubiese podido iniciar el respectivo trámite del recurso de insistencia, pues, se reitera, obraban tanto el escrito de remisión como el recurso de insistencia, en el que, valga la pena aclarar, se identifican los argumentos que en el oficio del 20 de septiembre de 2014 expuso la ANTV para negar la entrega de los documentos en cuestión.

Incluso, en caso de que la autoridad judicial hubiera considerado que para decidir la insistencia era necesario que obrara copia de la petición inicial, el mismo artículo 26 del CPACA prevé la posibilidad de interrumpir el término de 10 días que se tiene para resolver, cuando el juez considere útil que se soliciten copias o información pertinente, cuando esta no obre en el expediente.

Empero, en el sub examine es evidente que por un error de la Secretaría de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca los documentos que la ANTV radicó ante dicha corporación a fin de que se resuelva el recurso de insistencia que presentó RCN, fueron enviados a la Corte Constitucional como anexos del proceso de tutela 2013-01253-00.

Entonces, no es posible adjudicar a la entidad demandada el error que cometió la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, en últimas, impidió que se tuviera conocimiento de la radicación de la insistencia (con sus correspondientes anexos) y que con la apertura del número de radicación y con el respectivo reparto, se diera inicio al trámite del proceso.

Así las cosas, como se anticipó, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, negará las súplicas de la presente acción de cumplimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia de 28 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para, en su lugar, NEGAR las súplicas de la acción de cumplimiento que presentó RCN Televisión S.A.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Consejeros: Alberto Yepes Barreiro—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Susana Buitrago Valencia.

(1) Por el cual se reglamenta el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se dictan otras disposiciones.

(2) Folios 19 a 21 del expediente