Sentencia 2014-00032 de octubre 8 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Rad.: 11001-03-15-000-2014-00032-00

Actor: Mónica Adriana Segura González

Demandado: Representante a la Cámara por el departamento de Risaralda

Bogotá D.C., ocho de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en el numeral 3º del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(3), esta Sala es competente para conocer en única instancia del proceso de la referencia toda vez que la demanda ataca la legalidad del formulario E-26, por medio del cual se declaró la elección del Juan Carlos Rivera Peña como Representante a la Cámara por el departamento de Risaralda.

2. Análisis de los cargos formulados.

Corresponde a la Sala determinar, atendiendo a la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, si la renuncia al cargo de diputado a la Asamblea Departamental de Risaralda para el período 2012-2015, impide que se configure la inhabilidad establecida en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política, denominada “coincidencia de períodos”, para ser elegido como Representante a la Cámara para el período 2014-2018.

Para solucionar este problema jurídico la Sala analizará el alcance del numeral 8º del artículo 179 de la Constitución, posteriormente y una vez determinada la interpretación adecuada de este precepto constitucional, procederá a resolver el caso concreto.

2.1. El alcance del numeral 8º del artículo 179 Constitucional.

El asunto de fondo exige a la Sección revisar la interpretación de la causal de inhabilidad denominada “coincidencia de períodos” conforme a la cual, según las voces del numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política: “8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente”.

En el caso sub examine, de conformidad con los medios de convicción allegados al proceso, se encuentra plenamente acreditado lo siguiente:

1. Que el señor Juan Carlos Rivera Peña fue elegido como diputado para la Asamblea Departamental de Risaralda para el período constitucional 2012-2015 (fl. 37).

2. Que el señor Juan Carlos Rivera Peña resultó electo como Representante a la Cámara por el Departamento de Risaralda, para el período 2014-2018 (fl. 53).

3. Que el día 29 de noviembre de 2013, el demandado presentó ante la Asamblea Departamental de Risaralda renuncia irrevocable al cargo de diputado (fl. 80).

4. Que en sesión ordinaria celebrada por la asamblea departamental de risaralda el día 30 de noviembre de 2013, se aceptó la renuncia presentada por el señor Juan Carlos Rivera Peña (fl. 87).

Por lo antecedido, es necesario precisar el alcance del precepto normativo contenido en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Nacional, cuyo tenor dispone:

“ART. 179.—No podrán ser congresistas:

(...).

8. Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente.

Conforme a la norma referida, se puede afirmar que son elementos constitutivos de la causal de inhabilidad los siguientes:

1. Que se elija de forma simultánea a una persona para ser miembro de dos corporaciones, desempeñar dos cargos, o ser miembro de una corporación y a la vez desempeñar un cargo público.

2. Que una persona sea elegida para desempeñar un cargo o para ser miembro de una corporación pública y, estando en ejercicio del mismo, aspire a ser elegida para otra corporación o cargo.

3. Que los períodos, en cualquiera de los eventos descritos, coincidan en el tiempo así sea de manera parcial.

En cuanto a la finalidad de la norma, se puede afirmar que persigue múltiples propósitos ya que pretende: i) conminar a los elegidos por voto popular a cumplir con los compromisos adquiridos con los votantes, esto es, respetar el mandato que el elector depositó en sus manos; ii) evitar que se confundan los intereses del cargo que se viene desempeñando con los intereses personales de una nueva postulación y finalmente iii) hacer efectiva la restricción consagrada en el artículo 128(4) constitucional(5).

Ahora bien, recordemos que en cuanto a su interpretación evidencian, tanto la parte actora como la demandada, diferentes posiciones. De un lado, para la demandante parece ser claro que, en la medida que la norma no consagra ninguna excepción, de la cual se pueda inferir que la renuncia impide la configuración de la inhabilidad, le está vedado a las autoridades entender que la dimisión al cargo elimina la “coincidencia de períodos” y hace cesar los efectos de dicha inhabilidad.

Por otro, la defensa del demandado argumenta que aunque la norma constitucional guarda silencio frente a que situaciones eliminan la inhabilidad contenida en el numeral 8º del artículo 179 Superior, el legislador, a través de una ley orgánica, estableció que aquella no se configura, si previamente a las elecciones, el ciudadano presenta renuncia al cargo que desempeñaba, disposición legal que además fue declarada “exequible” por la Corte Constitucional.

El demandado se apoya en decisión que profirió la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad del numeral 8º del artículo 280(6) de la Ley 5ª de 1992(7) el cual contempla que la inhabilidad no se configura si previamente a las elecciones se ha presentado renuncia al cargo que se venía ejerciendo.

En efecto, mediante Sentencia C-093 del 4 de marzo de 1994 la Corte declaró “exequible” dicho articulado y aseveró que tal precepto se encuentra plenamente ajustado a la Constitución, toda vez que el término “período” que contempla dicha norma, debe entenderse “con referencia a una persona en concreto que actúe simultáneamente en dos corporaciones, en dos cargos o en una corporación y un cargo” y por lo tanto, la dimisión, la no posesión del cargo o la separación del cargo por cualquier otro motivo impiden que se configure la inhabilidad del numeral 8º del artículo 179 de la Constitución.

A su vez y pese a la conclusión anterior, para la demandante la Corte Constitucional, quince días más tarde, cambió su jurisprudencia al respecto. Para sustentar esta tesis, señaló que mediante Sentencia C-145 de 1994, en la cual se resolvió la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 84 de 1993 “por el cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral”, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 22 de la referida ley(8), la Corte se apartó de la anterior interpretación y estableció que la inhabilidad consagrada en el numeral 8º del artículo 179 Superior, impide que se consagren excepciones cuando el congresista aspira a la Presidencia o la Vicepresidencia porque es: “en realidad una inhabilidad general y absoluta, vale decir, referida a todo ciudadano, en relación con todo cargo público y no susceptible de sanearse mediante renuncia (...)”. Con base en esta consideración, declaró la “inexequibilidad” de este precepto.

Pues bien, esta Sala, con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen, encuentra que la primera de las interpretaciones, esto es la acuñada por la parte demandada, es la que debe privilegiarse:

1. Porque la ley consagró de manera expresa que en caso de los congresistas, la presentación y aceptación de la renuncia impide la configuración de la inhabilidad denominada “coincidencia de períodos”.

En efecto, el numeral 8º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992 establece:

“ART. 280.—Casos de inhabilidad. No podrán ser elegidos congresistas:

(...)

8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden con el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente”. (resalta fuera de texto)

Aunque la ley replica lo establecido por la Constitución en el numeral 8º del artículo 179, esta consagró una excepción a la configuración de dicha inhabilidad, según la cual se encuentra plenamente facultado para ejercer un cargo público o desempeñarse en una corporación pública, incluso si los períodos se traslapan en el tiempo, quien con anterioridad a la elección correspondiente, haya presentado renuncia a la dignidad que venia desempeñando.

2. Porque, incluso si se considera que el legislador desbordó su potestad al añadir una excepción que la Constitución no contempló, el medio idóneo para denunciar dicho exceso es la acción pública de inconstitucionalidad, mecanismo que se agotó cuando la Corte Constitucional al conocer de la demanda(9) contra el numeral 8º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992, declaró, mediante Sentencia C-093 de 1994, la exequibilidad de tal precepto.

Cabe resaltar que dicha providencia es una decisión de control “concreto” de constitucionalidad y que se caracteriza por: i) hacer transito a cosa juzgada absoluta y ii) tener efecto “erga omnes”, toda vez que la decisión allí contenida tiene efectos generales y vincula a todos los poderes públicos.

Las características de este fallo, permiten concluir que es de imperioso cumplimiento, tanto para los ciudadanos y como para el poder judicial, la decisión allí contenida.

3. Porque atendiendo al carácter de “ley orgánica” de la Ley 5ª de 1992(10), debe preferirse una interpretación sistemática y armónica entre la Constitución y la ley y no una interpretación literal y exegética del artículo 179 Superior. Este argumento, adopta mayor fuerza si se tiene en cuenta, que las leyes orgánicas conforman el “bloque de constitucionalidad en sentido lato” y en esa medida, sirven como “parámetro de interpretación de la Constitución”(11). Por ello, la inhabilidad contenida en el texto constitucional se debe entender en armonía, con la salvedad establecida por el constituyente derivado en la Ley 5ª de 1992. En consecuencia, no puede la Sala optar por una interpretación que desconozca las prescripciones que trae dicha normativa, en lo que atañe a la inhabilidad por “coincidencia de períodos”.

4. Porque si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-145 de 1994 sostuvo que la renuncia no sanea o elimina la inhabilidad, variando su postura en lo que respecta a la interpretación del numeral 8º del artículo 179 Superior; este cambio jurisprudencial se presentó en un caso muy concreto.

Ciertamente, dicha aseveración se realizó cuando la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 22 de la Ley 84 de 1993, el cual establecía en su parte final que: “el texto del numeral 8 del artículo 179 de la Constitución es inaplicable a senadores y representantes que resulten elegidos presidente o vicepresidente de la Nación”. Por lo anterior, es evidente que la afirmación de la Corte, se realizó en un contexto especifico, en el que además aseguró que le estaba vedado al legislador establecer discriminaciones a favor de los senadores o representantes que aspirasen a la presidencia o vicepresidencia de la República.

Pese a lo anterior, como se expuso al inicio del capítulo 2º de esta providencia, el proceso de la referencia está orientando a que el juez electoral determine si un diputado que resultó electo como representante a la Cámara podía acceder legítimamente a este cargo, y no a establecer si un congresista podía aspirar, sin estar inhabilitado, al cargo de presidente o vicepresidente de la República. Por consiguiente, mal podría esta corporación aplicar una tesis proferida en un contexto determinado, a uno en que no tiene esas particularidades.

5. Finalmente y aunado a lo expuesto, porque se evidencia que el caso sub examine tiene más puntos de contacto con la Sentencia C-093 de 1994, toda vez que en ella se examinó si la renuncia impedía la configuración de la inhabilidad de “coincidencia de períodos” en el caso de los congresistas. Por ello, el análisis ahí realizado se compagina plenamente con el problema jurídico planteado.

Es tal la relación que el caso sub judice tiene con dicha providencia, que incluso los argumentos de la demandante van encaminados a contrariar las posturas que la Corte Constitucional plasmó en aquella decisión, para lo cual usa precisamente los salvamentos de voto que en el marco de la discusión de esa providencia se produjeron. Por consiguiente, y atendiendo a los criterios de racionalidad y congruencia es evidente que es bajo la óptica adoptada en ese fallo, bajo el cual se debe analizarse la situación del señor Rivera Peña.

Así las cosas y pese a la sugestiva propuesta hermenéutica planteada por la parte demandante, no escapa a la Sala, el hecho de que el régimen de inhabilidades, en sí mismo, implica la restricción al derecho fundamental a elegir y ser elegido, y por tanto, el mayor o menor grado de limitación de éste corresponde definirlo al constituyente o al legislador ordinario, y al juez electoral, aplicarlo e interpretarlo con el criterio hermenéutico apropiado para el cumplimiento de su finalidad.

Por ello, no puede esta Sección desconocer ni la ley ni la cosa juzgada constitucional, que avalaron la postura según la cual la renuncia a la dignidad que la persona que venía desempeñando, impide la configuración de la inhabilidad contemplada en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución.

No es ajeno para esta Sala que la Asamblea Nacional Constituyente pretendió formular un régimen de inhabilidades estricto y rígido para las personas que aspiraran a conformar el Congreso de la República, su objetivo era materializar los principios de transparencia, moralidad, probidad e idoneidad. Pese a la validez y originalidad del argumento según el cual la “renuncia” no garantiza la finalidad que el constituyente previo para esta inhabilidad, se reitera que por las razones expuestas, no puede la Sala apadrinar dicha tesis.

En suma, se debe concluir que tal y como se encuentra conformado en la actualidad el ordenamiento jurídico en lo que respecta a la inhabilidad por “coincidencia de períodos”, es la primera interpretación la que debe adoptarse esto es, que la presentación de renuncia impide la configuración de la inhabilidad consagrada en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución.

En consecuencia, con base a la postura expuesta en precedencia, se analizará la situación del señor Juan Carlos Rivera Peña.

2.2. El caso concreto.

Toda vez que el artículo constitucional no ha sufrido modificación alguna, es plenamente aplicable la jurisprudencia que esta corporación ha proferido en relación con la causal de inhabilidad alegada.

En la parte inicial de esta providencia se evidenció que en el expediente está plenamente probado que: (i) el señor Juan Carlos Rivera Peña ejerció, con anterioridad a su elección como congresista, el cargo de diputado de la Asamblea Departamental de Risaralda y (ii) que los períodos del cargo de asambleísta y Representante a la Cámara, por disposición constitucional, coinciden parcialmente en el tiempo específicamente entre el 20 de julio de 2014 y el 31 de diciembre de 2015.

No obstante lo anterior, no es menos cierto que: (i) el demandado presentó renuncia al cargo de diputado, acto que “ha sido concebido por la ley y la jurisprudencia como la expresión de la voluntad de quien la suscribe, de cesar en el ejercicio del empleo que se viene desempeñando”(12), y que (ii) dicha dimisión fue aceptada por la Asamblea Departamental de Risaralda el día 30 de noviembre de 2014 en sesión ordinaria en cuya acta se lee:

“El presidente con base en el artículo quinto del reglamento [de la corporación], en la función de protocolo numeral 1º, pone en consideración [de la Asamblea], la renuncia del diputado Juan Carlos Rivera Peña a la Asamblea Departamental de Risaralda y es aprobada por los disputados Hugo Armando Arango, Jhon Jairo Arias, Fernán Caicedo Cuero, Alexander García Morales, Julio Cesar Londoño Guevara, Alonso Molina Corrales, Jose María Rosero, Juan Carlos Rivera y Diomedes de Jesús Toro”(13).

Así las cosas, como la aceptación de la renuncia presentada por el entonces diputado Juan Carlos Rivera Peña, por parte de la Asamblea Departamental de Risaralda es un acto administrativo que goza de presunción de legalidad, y que por lo tanto está encaminado a producir todos los efectos jurídicos que de él se derivan, aquel es suficiente para desvirtuar la materialización de la causal de inhabilidad endilgada al demandado.

En suma, es claro para la Sala que el Representante a la Cámara se encuentra amparado en la excepción contemplada en el numeral 8º del artículo 280 de la Ley 5ª del 1992, y que por consiguiente no se configuró inhabilidad alguna en cabeza del señor Juan Carlos Rivera Peña.

Es por lo anterior que el acto acusado, esto es, el de elección del señor Rivera Peña como Representante a la Cámara, contenido en el formulario E-26 CA, no se encuentra viciado en su legalidad por la causal de nulidad contemplada en el numeral 5º del artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Por lo expuesto, se negaran las pretensiones de la demanda advirtiendo a los sujetos procesales que contra la misma no procede recurso alguno.

III. La decisión

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad electoral promovida por Mónica Adriana Segura Gonzales.

2. ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.

Notifíquese y cúmplase».

(3) “ART. 149.—Competencia del consejo de estado en única instancia.: el consejo de estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (...) 3. De la nulidad del acto de elección del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los Representantes a la Cámara, de los Representantes al Parlamento Andino, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación”, (resaltado fuera de texto).

(4) Consagra el artículo 128 de la Constitución Nacional:“Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley”.

(5) Osorio Calderín Ana Carolina. Manual de Inhabilidades Electorales. Segunda Edición. Editorial Ibáñez. 2014, págs. 80-81.

(6) Dicho artículo consagra: “ART. 280.—Casos de inhabilidad. No podrán ser elegidos congresistas: (...) 8. Quienes sean elegidos para más de una corporación o cargo público, o para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden con el tiempo, así sea parcialmente. Salvo en los casos en que se haya presentado la renuncia al cargo o dignidad antes de la elección correspondiente”.

(7) “por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.

(8) Establecía el artículo demandado: “En concordancia con el texto de excepción del artículo 197 de la Constitución, reitérese el derecho político y jurídico de Senadores y Representantes a ser elegidos a la Presidencia y Vicepresidencia de la República. Por tanto, el texto del numeral 8 del artículo 179 de la Constitución es inaplicable a Senadores y Representantes que resulten elegidos Presidente o Vicepresidente de la Nación, tal cual lo indica el precitado artículo 197 de la Constitución Nacional”.

(9) En efecto, con similares argumentos a los expuestos por la parte demandante en este proceso, los promotores de la acción de inconstitucionalidad contra el numeral 8º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992 señalaron que la inhabilidad contenida en el numeral 8º del artículo 179 Constitucional, no admite interpretaciones ni adiciones por parte del legislador, debido a que es una norma clara y concisa, y que por lo tanto la expresión “salvo que” contenida en el artículo acusado, es contraria a la Carta Política. Asimismo, afirmaron que la salvedad establecida por el legislador hace nugatoria la inhabilidad consagrada por el Constituyente.

(10) Según el artículo 151 de la Constitución, por medio de las leyes orgánicas “se establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras”. En efecto la Ley 5ª de 1992 se dictó para expedir “el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”.

(11) Quinche Ramírez Manuel. Derecho Constitucional Colombiano de la Carta de 1991 y de sus Reformas. Editorial Universidad del Rosario. Tercera Edición. 2009, pág. 120.

(12) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Alfonso Vargas Rincón, sentencia de julio 29 de 2010, Rad.: 25000-23-25-000-2002-06703-01(0600-08), Actor: Orlando Rodríguez Avendaño, Demandado: Fiscalía General de la Nación.

(13) Folio 189 del expediente.