Sentencia 2014-00040/3971 de julio 29 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Ref.: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Rad.: 660012333000201400040 01 (3971-2015)

Actor: Víctor Mauricio Valencia Gómez

Accionado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional.

Trámite: Apelación sentencia - Ley 1437 de 2011

Asunto: Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra fallos disciplinarios de destitución e inhabilidad por diez (10) años en el ejercicio del cargo de patrullero de la policía nacional.

Decisión: Revocar la sentencia de 9 de abril de 2015 proferida por el tribunal administrativo de Risaralda, que anuló los actos administrativos disciplinarios acusados.

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá D.C., veintinueve de julio de dos mil diecisiete

EXTRACTOS: «II. Consideraciones.

Cuestión previa

La Sala observa que: 1) el demandante presentó dos (2) cargos de nulidad y; 2) el Tribunal de primera instancia declaró la nulidad del acto administrativo acusado en atención al primero de ellos, omitiendo el estudio del segundo.

Teniendo de presente que en este proceso presentaron recurso de apelación, el demandante —Víctor Mauricio Valencia Gómez— para controvertir la negación de la pretensión de perjuicios morales y daño a la vida en relación, y la demandada —Policía Nacional para controvertir el sustento jurídico de la anulación de los actos administrativos demandados —cargo de violación de debido proceso por tramite inadecuado; por razones técnicas en la exposición de los argumentos, se analizará en primer orden, el recurso de apelación de la Policía Nacional, en la medida que los argumentos de éste, podrían dar lugar a revocar el fallo de primera instancia.

Por otra parte, de conformidad con el artículo 306(27) de la Ley 1437 de 2011, en atención a los artículos 287(28) y 328(29) del Código General del Proceso, dado que la apelación fue presentada por ambas partes del litigio, la competencia de segunda instancia es plena y obliga en el evento de prosperar el cargo de apelación presentado contra el único sustento jurídico esgrimido por el Tribunal de primer instancia, analizar los cargos de la demanda que no fueron estudiados por el a quo.

Problema jurídico

Atendiendo a los argumentos planteados en el fallo de primera instancia y los escritos de apelación de las partes, corresponde a la Sala determinar:

i) ¿Si el Tribunal Administrativo de primera instancia pasó por alto que, en atención a las pruebas que obran en el expediente, estaban dados los requisitos del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, para que la autoridad disciplinaria aplicará al demandante el procedimiento verbal?

En el evento, de que el problema jurídico anterior —el cual se sustenta en el cargo de apelación de la Policía Nacional— tenga una resolución positiva, es necesario abordar como problema jurídico consecuencial, el que a continuación se presenta, que deriva del cargo de nulidad presentado en la demanda que no fue analizado por el Tribunal Administrativo de primera instancia.

ii) ¿Si la autoridad administrativa disciplinaria incurrió en falsa motivación por indebida valoración probatoria, en atención a que no existía el grado de certeza exigido sobre la responsabilidad, para efectos de proferir fallo sancionatorio?

I. Resolución del primer problema jurídico relacionado con la violación del debido proceso por trámite inadecuado

Para resolver el primer problema jurídico planteado es necesario: 1) establecer los requisitos para adelantar el procedimiento disciplinario verbal, de conformidad con el Código Disciplinario Único, para luego; 2) analizar el cargo de apelación en concreto.

1. Requisitos legales para iniciar el procedimiento disciplinario verbal, de conformidad con el Ley 734 de 2002.

De conformidad con la Ley 1015 de 2006 artículo 58(30), los procedimientos disciplinarios aplicables a los miembros de la Policía Nacional, por remisión de esta disposición, son los establecidos por la Ley 734 de 2002, en consecuencia para efectos de determinar los requisitos necesarios a efectos de la aplicación del procedimiento verbal, es pertinente el análisis de esta última normatividad.

La Ley 734 de 2002, artículo 175 —modificado por el artículo 57 de la Ley 1474 de 2011— respecto de los requisitos para iniciar procedimiento verbal, señala lo siguiente:

“ART. 175. Aplicación del procedimiento verbal. El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.

También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley.

En los eventos contemplados en los incisos anteriores, se citará a audiencia, en cualquier estado de la actuación, hasta antes de proferir pliego de cargos.

En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia”. (Subrayado fuera de texto).

De conformidad con la anterior norma, son cinco (5) los eventos por los cuales pueden iniciarse el procedimiento verbal disciplinario, a saber cuándo: 1) se observe flagrancia; 2) haya confesión; 3) la falta sea leve; 4) se trate de las faltas gravísimas —expresamente allí señaladas— y; 5°) estén dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos —al abrir la investigación.

Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional(31), las causales de procedibilidad para iniciar procedimiento verbal disciplinario son autónomas, independientes y no concurrentes, en otros términos para que la autoridad disciplinaria pueda dar curso a este tipo de trámite sólo es necesario que se configure alguna de las antes mencionadas.

En este orden, la última de las causales previamente mencionadas, esto es aquella que se refiere a la existencia de los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos, encuentra su contenido en el artículo 162 del Código Disciplinario Único que en su tenor literal señala:

“ART. 162. Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno”.

De acuerdo con la norma previamente señalada, son dos (2) los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos que a su vez habilitan al operador disciplinario para iniciar el procedimiento verbal en el momento de abrir la investigación, esto es: a) la demostración objetiva de la falta y; b) la acreditación de la responsabilidad del investigado, parámetros estos que como lo ha señalado la Sala en oportunidades anteriores(32), solo requiere un estándar de simple certeza y no de verdad absoluta, en la medida en que únicamente se trata de una calificación provisional de la situación jurídica del disciplinado.

En atención a lo previamente expuesto puede la Sala concluir que: 1) los procedimientos disciplinarios aplicables a los miembros de la Policía Nacional quienes tienen un régimen sancionatorio especial, establecido en la Ley 1015 de 2006, son los consagrados en la Ley 734 de 2002, entre ellos el ordinario y el verbal; 2) el procedimiento verbal puede iniciarse con base en cualquiera de las cinco (5) causales establecidas en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, las cuales son independientes, autónomas y no concurrentes; 3) la quinta (5°) causal para iniciar el procedimiento disciplinario verbal —la cual es independiente—, solo exige que al momento de la apertura de la investigación, estén acreditados los requisitos para proferir pliego de cargos, los cuales de conformidad con el artículo 162 de la misma normatividad son la demostración de la falta y la responsabilidad del investigado.

2. Análisis del cargo de apelación de la Policía Nacional.

La Policía Nacional en el recurso de apelación manifiesta que el Tribunal de primera instancia erró al decretar la nulidad de los actos administrativos disciplinarios por la vulneración al debido proceso en la aplicación del trámite verbal, en atención a que solo tuvo en cuenta la causal cuarta (4°) establecida en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, que respecto de faltas disciplinarias gravísimas únicamente permite la aplicación de este procedimiento para las allí expresamente consagradas, pese a que la causal quinta (5°), esto es la existencia de los requisitos para proferir pliego de cargos era la aplicable al caso concreto y resultaba acreditada con las pruebas que obran en el expediente.

Para efectos de resolver este cargo, es pertinente en primer lugar establecer el argumento central del Tribunal de primera instancia que dio lugar a la nulidad de los actos administrativos disciplinarios. La decisión judicial en mención señaló lo siguiente:

“Del análisis de la precitada norma se evidencia que las causales establecidas por el legislador para que proceda la aplicación del trámite verbal tienen un común denominador, pues se trata de situaciones que no requieren un estudio tan minucioso, bien sea por la clase de falta, las circunstancias en la comisión, porque hay confesión o se encuentra demostrada objetivamente la falta y existe prueba que comprometa la responsabilidad del investigado, al momento de valorar la apertura de la investigación disciplinaria. (…)

Resulta importante aclarar que la finalidad del procedimiento verbal es dar mayor agilidad a la investigación disciplinaria, lo cual no implica una vulneración al derecho de defensa, pues el investigado cuenta con todas las garantías procesales al igual que en el trámite ordinario.

En el presente asunto, el señor Víctor Mauricio Valencia Gómez lo investigaron y sancionaron por la falta tipificada “Solicitar y recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitar en el ejercicio de sus funciones”, la cual de conformidad con el numeral 4° del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006 constituye falta gravísima que no es de aquellas contenidas en el artículo 175 del Código Único Disciplinario frente a las cuales se debe dar aplicación al procedimiento verbal. 

Así las cosas, advierte la Sala que al no encontrarse la conducta endilgada expresamente en la norma mentada no debió adelantarse procedimiento verbal sino mediante el trámite ordinario. (…)” (Subrayado fuera de texto).

De lo trascrito, es claro que el Tribunal a quo tal y como lo manifiesta la Policía Nacional en el recurso de apelación, consideró que el procedimiento verbal no podía aplicarse al caso del demandante, porque la falta gravísima por la cual fue investigado —numeral 4° artículo 34 de la Ley 1015 de 2006 no estaba expresamente consagrada en las señaladas dentro de la causal cuarta (4°) del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, omitiendo la aplicación de la causal quinta (5°), que permite dar lugar a este procedimiento cuando se encuentren probados los requisitos para proferir pliego de cargos a la apertura de la investigación.

Para la Sala, atendiendo a las conclusiones planteadas en el acápite anterior de esta providencia —Requisitos legales para iniciar el procedimiento disciplinario verbal, de conformidad con el Ley 734 de 2002—, es claro que el operador disciplinario al momento de calificar el trámite puede hacer uso de cualquiera de las cinco (5) causales establecidas en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, siempre que se encuentren acreditadas, en la medida en que son autónomas, independientes y no concurrentes.

En este orden de ideas, la interpretación de las mencionadas causales, en especial la causal cuarta (4°) relacionada con las faltas gravísimas, realizada por el a quo en la decisión de primera instancia, vulnera el principio de efecto útil de las normas jurídicas y podría dar lugar a conclusiones ilógicas, como se explica a continuación.

En el caso concreto, exigir como lo hizo el a quo, que para poder iniciar procedimiento verbal, la falta gravísima por la cual fue investigado el demandante, debía estar consagrada en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, implica una imposibilidad jurídica y un desconocimiento del régimen disciplinario especial de la Policía Nacional, en la medida en que las faltas a las que hace alusión esta norma están consagradas en el artículo 48 ídem, mientras que las faltas gravísimas por las que son investigados los miembros de esa Entidad están establecidas en el artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, de forma tal que en ninguna circunstancia puede darse el requisito de identidad de faltas gravísimas exigido por el Tribunal, y en consecuencia llevaría a concluir que en ningún caso donde se impute la comisión de un falta gravísima del régimen disciplinario de la Policía Nacional, podría aplicarse el procedimiento verbal, lo cual contradice el artículo 58 de la Ley 1015 de 2006.

Adicionalmente, observa la Sala que la interpretación esgrimida por el a quo conlleva una limitación en la aplicación de las causales, para la iniciación del procedimiento verbal que no está consagrada en el ordenamiento jurídico y que hace redundante o inoficiosas las mismas, por cuanto según la tesis del mencionado Tribunal cuando se esté frente a la imputación de una falta gravísima, únicamente es viable el procedimiento verbal por la causal cuarta (4°) que hace alusión a este tipo de faltas disciplinarias, aun cuando también se encuentre acreditada alguna otra de las demás causales establecidas por el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, a saber flagrancia, confesión, o existencia o requisitos para proferir pliego de cargos.

En ese orden de ideas, atendiendo a la independencia, autonomía y no concurrencia de las causales para iniciar procedimiento verbal previstas en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, es claro que en el presente caso la autoridad disciplinaria podía invocar como lo hizo la causal quinta (5°) —estar acreditados los requisitos para proferir pliego de cargos— pese a que al actor se le hubiere investigado por la falta disciplinaria gravísima del numeral 4° del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, pues se reitera ésta de ninguna manera podía estar consagrada en las del régimen disciplinario general. Lo anterior es aún más claro, con el siguiente esquema:

CAUSALES PARA INICIAR PROCEDIMIENTO VERBAL SEGÚN EL ARTÍCULO 175 DE LA LEY 734 DE 2002CASO DEL DEMANDANTE
El procedimiento verbal se adelantará contra los servidores públicos en los casos en que el sujeto disciplinable sea sorprendido en el momento de la comisión de la falta o con elementos, efectos o instrumentos que provengan de la ejecución de la conducta, cuando haya confesión y en todo caso cuando la falta sea leve.

Causal 1. Flagrancia
Causal 2. Confesión
Causal 3. Falta leve



No aplica a los hechos del caso.
También se aplicará el procedimiento verbal para las faltas gravísimas contempladas en el artículo 48 numerales 2, 4, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 35, 36, 39, 46, 47, 48, 52, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 62 de esta ley.

Causal 4. Faltas disciplinarias gravísimas del artículo 48 de la Ley 734 de 2002

Ley 1015 de 2006. Artículo 34.Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
4. Solicitar o recibir directa o indirectamente dádivas o cualquier otro beneficio, para sí o para un tercero, con el fin de ejecutar, omitir o extralimitarse en el ejercicio de sus funciones.

(Falta por la que fue investigado el demandante, la cual corresponde a un régimen diferente al de la Ley 734 de 2002, por lo tanto no puede encontrarse expresamente en éste).
En todo caso, y cualquiera que fuere el sujeto disciplinable, si al momento de valorar sobre la decisión de apertura de investigación estuvieren dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos se citará a audiencia.

Causal 5. Cuando estén acreditados los requisitos para proferir pliego de cargos.
Causal invocada por la autoridad disciplinaria para abrir procedimiento verbal en el caso del demandante.

Ahora bien, establecido que el argumento bajo el cual el Tribunal Administrativo de primera instancia declaró la nulidad del acto administrativo por violación al debido proceso no es acertado, en la medida en que enfocó el problema jurídico únicamente por la inexistencia de identidad entre la falta disciplinaria gravísima imputada al demandante y las señaladas en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, debe la Sala analizar si la causal invocada por la autoridad disciplinaria —Policía Nacional—, esto es la existencia de requisitos para proferir pliego de cargos, era procedente con las pruebas que obraban en el expediente disciplinario.

Obra en el expediente el auto de 15 de julio de 2012(33), proferido por el Jefe del Control Disciplinario de la Inspección Delegada Región 4 de la Policía Nacional, por el cual se resolvió tramitar la investigación disciplinaria en contra del PT. Valencia Gómez Víctor Mauricio por el procedimiento verbal y citarlo a audiencia, en el cual se señala:

“4. Relación de pruebas allegada a la investigación

A lo largo de la investigación preliminar radicada bajo la partida (…) se practicaron las siguientes diligencias:

1. Diligencia de ratificación y ampliación de queja, recepcionada a la señora Gloria Onofre Raza.

2. Diligencia declaración rendida por el señor Jonathan Alexis Caicedo.

3. Diligencia de declaración rendida por la señora Marilyan Narváez

4. Oficio 0288 de fecha 15-06-2012.

(…)

Norma presuntamente infringida:

(…)

Concepto de la violación:

(…)

Análisis de las pruebas fundamento del cargo:

(…)

Modalidad de la conducta:

(…)

Consideraciones del despacho:

(…) En este sentido, y para el caso en particular en comento, es importante resaltar que se opta que por el procedimiento verbal para evacuar la presente investigación, en virtud del inciso tercero del referido artículo, por cuanto se encuentran dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos contra el sujeto disciplinable, es decir que se encuentra verificada objetivamente la falta y existe prueba que compromete la responsabilidad del señor patrullero Valencia Gómez Víctor Mauricio, pues lo que se busca en el presente asunto, además de cumplir con los anteriormente requisitos mencionados, es abreviar los termino y agilizar el proceso en aras de garantizar los principios constitucionales de economía procesal y celeridad, respectando obviamente el mandato constitucional del debido proceso”. (Subrayado fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior y atendiendo a las pruebas que obran en el expediente, se observa que en el presente caso, al momento de dar apertura al proceso verbal, la autoridad disciplinaria contaba con las pruebas señaladas en el auto de 15 de julio de 2012, los cuales señalaban lo siguiente:

1. Queja radicada por la señora Gloria Onofre Raza(34).

“Formulario OAC – Recepción quejas, reclamos, sugerencias o solicitud de información”.

“Mi hijo Jhonatan Alexis Caicedo realizó el proceso de incorporación durante todo este año pero no paso el examen psicológico y se quedó. El día viernes 09/12/11 mi vecina de mi Local la señora Laura de la cual no sé el apellido, y quien estaba en mi local más o menos a las cuatro de la tarde y cuando ella estaba hablando por celular de su propiedad me pregunto si mi hijo Alexis estaba en la casa yo le respondí que no y como que la otra persona le pregunto que quién estaba y me paso el teléfono de (…) me dijo con Marilin la que prepara los alimentos en la Estación de Policía del Aeropuerto, me dijo vea doña Gloria que acá hay un mayor que les colabora a los muchachos que no pasaron en la Policía y que cobraba millón y medio pero que era urgente porque él estaba de salida, llame a mi hijo Alexis y le comente y él se puso bravo porque ya no había nada que hacer, sin embargo yo me fui al aeropuerto y pregunte por la señora Marilinquien llamo al Policía y me di cuenta que no era Mayor sino Patrullero y me lo presento y me comento el Patrullero que en Cali había un Mayor que ayudaba a los muchachos pero que valía un millón y medio, (…) en el aeropuerto le pregunté por el No. De cuenta para consignar la plata y me dijo que no primero lo llamara y llevara la plata la hotel imperio cerca al aeropuerto, (…). Tengo conocimiento que una amiga mía Yaquelíne Noguera le entregó el dinero el día sábado 10/12/11 porque ella es mamá de un compañero de mi hijo que estuvo con él en el proceso de incorporación y tampoco paso y ella llegó a comentarme eso en mi casa” (…)”.

2. Declaración y ampliación de la queja por parte de la señora Gloria Mery Onofre Raza(35) “(…) Preguntado. Sírvase manifestar al despacho un relato preciso y detallado de los hechos materia de investigación Contestó. Para el mes de diciembre (…) la señora marilyn era la que prepara los alimentos al personal de antinarcóticos, ella me dijo que mi hijo no había pasado a la policía y que había un mayor que me iba a colaborar pero que subiera urgente porque el se iba en el vuelo de la tarde, entonces yo baje inmediatamente cuando ya baje pregunte por la señora Marilyn me hicieron seguir a la cocina y me presentaron supuestamente al mayor yo me sorprendí porque era un agente muy joven entonces el se me presento era el patrullero Mauricio Valencia el me dijo que tenía tres años de estar trabajando en la policía y me dijo que tenía un contacto en cali que era un mayor y que ayudaba a los muchachos que se habían quedado yo por curiosidad le pregunte qué cuanto cobraba y él me dijo que dos millones, (…) yo le pregunte al señor patrullero que me diera el número de cuenta para consignarle los dos millones y me dijo que la plata tenía que entregársela personalmente máximo al otro día en el hotel del imperio (…)
3. Declaración del señor Jhonatan Alexis Caicedo Onofre.(36) “(…) Preguntado ya que conoce el motivo de la diligencia haga el despacho un relato del tiempo modo y lugar en que suceden los hechos materia investigación Contestó: (…) yo estaba con unos amigos en el parque principal de acá de Chachagüí y ahí mi mamá me llamó más o menos el 10 de diciembre de 2011 al celular y me dijo que bajara con toda la carpeta incorporación que tenía todos los documentos del proceso y que fuera urgente al aeropuerto Antonio Nariño, eran más o menos de dos a tres de la tarde y yo llegué al aeropuerto y mi mamá estaba al lado de un policía uniformado y ya llegué ahí y se presentó dijo que él era el patrullero Mauricio Valencia y me dio estos dos números de teléfono 3127106080 y 3166986767 estos número me los dio al final de la conversación para que lo estuviera llamando para entregarle la plata cuando la reuniera el pidió dos millones de pesos (…) Preguntado diga al despacho si este policial Mauricio Valencia le solicitó alguna clase de dinero o dádiva con el fin de facilitarle su ingreso a la policía nacional ContestóSi nos dijo que dos millones de pesos Preguntado diga al despacho si se los solicitó directamente a usted o a su señora madre en el momento que tiene la conversación en las afueras del aeropuerto Antonio Nariño Contestóa mi mamá pero yo estaba presente Preguntado manifiesta el despacho si el señor patrullero Valencia Mauricio les manifestó de alguna persona que en el municipio de Chachaguí le haya entregado la plata Contestó el nos dijo que ya tenía dos personas que estaban listos para entregarle la plata pero que no sabía quiénes eran ya que el no conocía la gente, pero ya preguntándole a un compañero Jhoan Bolaños Noguera que estaba haciendo proceso conmigo y que el mismo también fue rechazado en la parte psicológica conmigo y me dijo que él también había hablado con el Señor Mauricio Valencia y parece que el sí le entregó la plata y no ingresó a la policía.”

4. “(…) Declaración de la señora Marilyn Narváez(37). Preguntado: Manifieste al despacho si usted tiene conocimiento del motivo por el cual fue llamada a rendir diligencia de declaración de ser afirmativo diga al despacho un relato preciso y detallado de los hechos materia de investigación. Contestó Para el mes de diciembre del año del 2011 me encontraba trabajando en la estación de policía el aeropuerto, (…) le dije que me comunicara con Alexis Caicedo quién estaba interesado en ingresar a la policía y ella me dijo que el muchacho no estaba pero que estaba la mamá y hablé con la mamá y le comenté que habían unos patrulleros que tenían conocidos en Bogotá y que de pronto le podían ayudar y ella me respondió que sí tenía que pagar algo y yo le dije me imagino que tiene que comprar el equipo de la policía y que eso creo que puede costar unos tres millones de pesos, ella me dijo por el momento no tengo plata pero de todas formas le agradezco después de eso ella me preguntó por el nombre del patrullero y yo le dije que se llamaba PT. Valencia Gómez. (…) Preguntado Sírvase manifestar al despacho si usted tiene conocimiento si el patrullero Valencia Gómez solicitó dinero a la señora Gloria Onofre con el fin de que su hijo pudiera ingresara a la policía. Contestó. En ningún momento porque el patrullero nunca hablo con ella no sé si después ella lo contactó al patrullero. (…)”

Las transcripciones de la diligencia de ratificación y ampliación de la queja de la señora Gloria Onofre Raza, de la declaración de su hijo Jhonatan Alexis Caicedo Onofre y de la señora Marilyn Narváez permiten observar que: i) es claro que el hecho ocurrió, en el sentido de la exigencia de dinero a la quejosa, con el fin de efectuar la incorporación de su hijo a la Policía Nacional; ii) ésta se adecúa a la descripción típica establecida en el numeral 4° del artículo 34 de la Ley 1015 de 2002; iii) la presencia de la conducta objeto de reproche es contra el patrullero Víctor Mauricio Valencia Gómez; iv) la conducta que se cometió encajaba dentro de una descripción típica establecida en el numeral 4° del artículo 34 de la Ley 1015 de 2002; v) se individualizó plenamente al sancionado y; vi) la conducta podía haber sido realizada a título de dolo puesto que no existía ningún eximente de responsabilidad, por lo tanto, es claro que estaban acreditados los requisitos del artículo 162 de la Ley 734 de 2002 para proferir pliego de cargos, y en consecuencia acreditada la causal quinta (5°) para dar inicio al procedimiento verbal.

Por lo anterior, la Sala concluye que el argumento de apelación presentado por la Policía Nacional tiene vocación de prosperidad, lo cual en principio daría lugar revocar la sentencia de primera instancia; sin embargo, dado que en ésta no se analizó el segundo cargo propuesto en la demanda —falsa motivación por indebida valoración de la prueba debe la Sala, a continuación entrar analizar éste.

II. Resolución del segundo problema jurídico relacionado con la falsa motivación por indebida valoración de la prueba.

Para resolver el segundo problema jurídico planteado, el cual deriva del segundo cargo de nulidad de —la demanda que no fue analizada por el a quo—, es necesario establecer: 1) el marco jurídico de la valoración de la prueba en el derecho disciplinario, para luego analizar, 2) el asunto en concreto.

1. Régimen jurídico de la valoración de la prueba en el derecho disciplinario.

La determinación de los elementos de la responsabilidad disciplinaria tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad —cuyos sub componentes fueron teóricamente descritos en los cuadros anteriores—, en cada caso concreto debe surgir de las pruebas que obren en el expediente disciplinario, lo cual, como lo ha señalado la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado(38) hace parte del control integral del acto administrativo disciplinario que debe realizar el juez contencioso administrativo y para ello como lo ha indicado esta Subsección(39) en oportunidad anterior, debe revisar que se hayan observado las reglas sustanciales del régimen probatorio disciplinario, que a continuación se precisan.

El artículo 6º(40) de la Ley 734 de 2002 en concordancia con el artículo 29 de la Constitución Política— consagra el derecho al debido proceso, el cual involucra todos los aspectos sustánciales y procesales de la actuación disciplinaria, así:

Ley 734 de 2002. Artículo 6°. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público. (Subrayado fuera de texto).

De conformidad con la jurisprudencia de esta Subsección(41), el respeto a las reglas sustanciales disciplinarias en materia probatoria con las cuales en el caso concreto se determina si la conducta es típica, antijurídica y culpable—, implica el cumplimiento de tres (3) requisitos fundamentales, en estricto orden: 1) los elementos probatorios permitidos, 2) el régimen de análisis y 3) los niveles de certeza establecidos por el legislador, para acreditar los factores que constituyen la responsabilidad.

Los medios de prueba permitidos. En materia de medios de prueba permitidos el legislador en el artículo 130 ídem, estableció lo siguiente:

“ART. 130. Medios de Prueba. Son medios de prueba la confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial, y los documentos, y cualquier otro medio técnico científico que no viole el ordenamiento jurídico, los cuales se practicarán de acuerdo con las reglas previstas en la Ley 600 de 2000, en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario.

Los indicios se tendrán en cuenta al momento de apreciar las pruebas, siguiendo los principios de la sana crítica.

Los medios de prueba no previstos en esta ley se practicarán de acuerdo con las disposiciones que los regulen, respetando siempre los derechos fundamentales”.

En atención a la norma trascrita, son considerados como medios de prueba válidos: 1) la confesión, 2) el testimonio, 3) la peritación, 4) la inspección o visita especial, 5) los documentos, y 6) cualquier otro medio técnico científico que no viole el ordenamiento jurídico, y expresamente hizo referencia a los indicios para excluirlos de esta lista y darles la connotación de simples herramientas a tener “en cuenta al momento de apreciar las pruebas”.

El sistema de análisis probatorio. El artículo 141 de la Ley 734 de 2002 en relación con la apreciación de las pruebas, estableció lo siguiente:

“ART. 141. Apreciación integral de las pruebas. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta”.

De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional(42) el sistema de la sana crítica o persuasión racional a diferencia de otros sistemas de valoración probatoria—(43), obliga al juzgador a establecer por sí mismo el valor de las pruebas con base en las reglas de la lógica, la ciencia y la experiencia.

Estas reglas son las que debe tener en cuenta el operador disciplinario y contribuyen para que las conclusiones a las cuales arribe sobre el valor o contenido de la prueba sean legalmente válidas, pues impiden que aquel razone a voluntad, discrecionalmente, arbitrariamente, de manera contra evidente o dé un alcance y extensión a la prueba que no se desprenda de ella.

Los niveles de certeza para imputar responsabilidad. La Ley 734 de 2002 contempla un nivel de certeza especial para que el operador disciplinario pueda establecer responsabilidad y proferir fallo sancionatorio, el cual puede observarse claramente de la lectura coordinada y conjunta de las siguientes normas.

El artículo 9º ídem establece que a quien se le atribuya el cometimiento de una falta disciplinaria (tipicidad) se le debe presumir inocente hasta que esta presunción sea desvirtuada mediante la declaratoria de responsabilidad y la cual solo se puede declarar cuando se haya eliminado “toda duda razonable”, desde luego, sobre los elementos que determinan la responsabilidad (tipicidad, antijuridicidad o ilicitud material y culpabilidad). La norma en comento señala lo siguiente:

“ART. 9º. Presunción de inocencia. A quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado.

Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla”.

En los artículos 162 y 142 de la Ley 734 de 2002 el legislador estableció el grado de convencimiento que el material probatorio, aportado a través de los medios de prueba válidos, debe dar al operador disciplinario para proferir dos de las providencias más importantes del proceso disciplinario, esto es el pliego de cargos y el fallo. Las normas en comento establecen lo siguiente.

“ART. 162. Procedencia de la decisión de cargos. El funcionario de conocimiento formulará pliego de cargos cuando esté objetivamente demostrada la falta y exista prueba que comprometa la responsabilidad del investigado. Contra esta decisión no procede recurso alguno”.

“ART. 142. Prueba para sancionar. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado”.

De acuerdo con las disposiciones anteriores, para que el operador disciplinario pueda proferir el fallo y atribuir responsabilidad, debe acreditarse un nivel de certeza.

Ahora bien, atendiendo a las reglas sustanciales probatorias elementos de prueba permitidos, régimen de análisis y niveles de certeza, la Sala procederá a analizar en el caso concreto el segundo cargo de nulidad de la demanda.

2. Análisis del cargo en concreto.

En la demanda como segundo cargo de anulación, en el cual se generalizan todas las acusaciones contra los actos administrativos cuestionados que no fueron analizadas por el a quo, se señaló la falsa motivación por indebida valoración probatoria en la medida en que según el actor, no existían elementos probatorios suficientes para sancionarlo, el cual al no haberse estudiado por el Tribunal de primera instancia, será analizado a continuación teniendo en cuenta lo expuesto en el acápite anterior de esta providencia y las pruebas que obran en el expediente.

Ahora bien, el fallo de primera instancia de 23 de octubre de 2012 proferido por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno del Departamento de Policía de Nariño –DENAR, a través del cual fue destituido del cargo de patrullero e inhabilitado por el término de diez (10) años, señaló lo siguiente:

“Pruebas fundamento del fallo:

Con el fin de determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos, el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno – DENAR, cuanta con el siguiente sustento probatorio:

• El escrito de queja de fecha 21-12-11 radicada por la señora Gloria Onofre Raza.

• Diligencia declaración rendida por el señor Jonathan Alexis Caicedo.

• Diligencia de declaración rendida por la señora Marilyn Narváez

• Diligencia de declaración de Gloria Onofre Raza, Johan Sebastián Bolaños Noguera y Yaqueline Nanci Noguera Calderón.

“Consideraciones generales a las razones de la sanción:

(…) En este sentido, el Despacho con fundamento en las pruebas allegadas a esta audiencia verbal debe propender por dirigir el orden disciplinario, inclinándose de esta manera por el realce de las diferentes garantías constitucionales y legales establecidas no solo en la parte sustancial de la ley 1015 de 2006 sino dentro de la parte procedimiento al de la Ley 734 de 2002, específicamente en la aplicación de los diferentes principios en que se fundamenta el aparato disciplinario interno de la institución; de esta manera se aplica la sana crítica y los postulados de la buena fe que dan rigor a la hermenéutica que procede de las facultades del cargo.

Es así entonces que la conducta que se reprocha, asumida por el salir PT. Valencia Gómez Víctor Mauricio, hoy patrullero activo de la Policía Nacional, es contraria a la ley disciplinaria, contraria al comportamiento que se exige a un miembro de la institución, pues no podemos aceptar un proceder como el investigado en este proceso”.

Ahora bien, al momento de efectuar el juzgamiento de la conducta realizada por el actor, la autoridad administrativa contaba con las pruebas obtenidas cuando calificó el procedimiento por el trámite verbal, las cuales fueron trascritas en el acápite anterior de ésta providencia y daban lugar a proferir pliego de cargos, más las pruebas allegadas por las partes luego de celebrada la audiencia de imputación de cargos, las cuales se resumen a continuación:

1. Queja de la señora Gloria Onofre Daza(44), la cual manifiesta que el PT. Víctor Mauricio Valencia Gómez, incurrió en una infracción al Código Disciplinario de la Policía Nacional, pues tanto la queja como la ratificación de ésta, demuestra que efectivamente existió una solicitud de dinero, con el fin de realizar la incorporación de su hijo, el señor Jonathan Alexis Caicedo Onofre.

2. Declaración del señor Jonathan Alexis Caicedo(45), el cual reitera lo expuesto por su mamá, en el sentido que el PT. Valencia Gómez, les exigió la suma de $2.000.000, con el fin de lograr su incorporación a la Policía Nacional, que en el momento de la solicitud le otorgó los números de teléfono 3127106081 – 3166986767 con el fin de comunicarse en el momento en que ya tuviera la plata.

3. Declaración Marilyn Narváez(46), manifestó que para la ocurrencia de los hechos, se encontraba laborando en el aeropuerto del Municipio de Chachaguí, que preguntó a los patrulleros que se encontraban en el lugar, si sabían de alguien que pudiere ayudar a ingresar a la Policía Nacional al señor Jonathan Alexis Caicedo Onofre, para lo cual el PT. Valencia Gómez, se ofreció a colaborar, aludiendo que tenía conocidos en la ciudad de Bogotá que le iban a colaborar con ese trámite.

4. Declaración Yaqueline Nanci Noguera Calderón(47) sostuvo que conoció al PT. Valencia Gómez por medio de la señora Marilyn, puesto que le prestó la suma de $3.000.000, dinero que fue devuelto y se encuentra respaldado en las letras de cambio que allegó al proceso, agregó que para la ocurrencia de los hechos su hijo el señor Jhoan Bolaños Noguera Calderón se encontraba realizando el proceso de ingreso a la Policía Nacional, pero que al ser rechazado, empezó a realizar los trámites para ingresar a la Universidad. Finalmente indicó que en ningún momento le fue prestado el dinero al sancionado a cambio de un favor.

5. Declaración John Sebastián Bolaños Noguera(48) el cual indicó que conoce al PT. Valencia Gómez, ya que su mamá le prestó $3.000.000 y que también conoce al señor Jonathan Alexis Caicedo al estar realizando el proceso de incorporación a la Policía Nacional.

De lo anterior, se colige que de acuerdo al material probatorio allegado antes de proferir el fallo sancionatorio, analizado en conjunto y de conformidad con las reglas de la lógica y la sana crítica, era posible atribuirle responsabilidad al investigado, tal y como lo hizo la autoridad disciplinaria —Policía Nacional—.

En consecuencia, queda claro, que los actos administrativos disciplinarios se encuentran debidamente sustentados, por lo tanto, habrá lugar a revocar la sentencia de primera instancia que los anuló, en consecuencia por sustracción de materia no es procedente el estudio del recurso de apelación presentado por el demandante en la medida en que se circunscribe al reconocimiento de los daños morales y daño a la vida en relación, sobre los cuales solo hay lugar a análisis cuando se ha decretado la nulidad de los actos acusados.

Así las cosas, la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, será revocada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

III. Falla

REVOCAR la sentencia de 9 de abril de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que anuló los actos administrativos acusados, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Víctor Mauricio Valencia Gómez contra la Nación —Ministerio de Defensa Nacional— Policía Nacional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.

NEGAR las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Víctor Mauricio Valencia Gómez contra la Nación —Ministerio de Defensa Nacional— Policía Nacional.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

27 “ART. 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.

28 “ART. 287. Adición. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.
El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria.
Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término.
Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.

29 “ART. 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.
El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia”.

30 “ART. 58. Procedimiento. El procedimiento aplicable a los destinatarios de la presente ley, será el contemplado en el Código Disciplinario Único, o normas que lo modifiquen o adicionen.

31 Corte Constitucional. Sentencia C-242 de 2010.

32 Esta Sala en la providencia antes reseñada, señaló claramente que el estándar de certeza para proferir pliego de cargos es menor que para proferir fallo disciplinario sancionatorio.

33 Folio 76 del expediente. Cuaderno N° 1 anexo.

34 Fecha 21 de diciembre de 2012. Folios 45 y 46 del expediente. Cuaderno 1°

35 Fecha 27 de mayo de 2012. Folios 66 al 69 del expediente. Cuaderno 1º.

36 Fecha 27 de mayo de 2012. Folios 63 al 65 del expediente. Cuaderno 1°.

37 Fecha 27 de mayo de 2012. Folios 70 al 72 del expediente. Cuaderno 1°

38 Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez (E); Sentencia de 9 de agosto de 2016, Radicado 2011-00316-00, Demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz.

39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 6 de octubre de 2016, Radicación 2012-00681-00, Actor: Piedad Esneda Córdoba Ruiz. En esta sentencia la Subsección analizó el debido proceso desde las reglas del régimen probatorio disciplinario para establecer que este en su aspecto sustancial comprende tres componentes a saber 1) los elementos probatorios permitidos, 2) el régimen de análisis y 3) los niveles de certeza establecidos por el legislador, los cuales deben ser respetados por la autoridad disciplinaria al momento de realizar el análisis de la prueba, so pena de incurrir en indebida valoración probatoria.

40 Ley 734 de 2002. Artículo 6°. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.

41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 6 de octubre de 2016, Radicación 2012-00681-00, Actor: Piedad Esneda Córdoba Ruiz.

42 Corte constitucional, Sentencia C-202 de 2005.

43 El sistema de íntima convicción o de conciencia o de libre convicción, en el cual se exige únicamente una certeza moral en el juzgador y no se requiere una motivación de su decisión, es decir, no se requiere la expresión de las razones de ésta. Es el sistema que se aplica en la institución de los llamados jurados de conciencia o jueces de hecho en los procesos penales en algunos ordenamientos jurídicos o el sistema de la tarifa legal o prueba tasada, en el cual la ley establece específicamente el valor de las pruebas y el juzgador simplemente aplica lo dispuesto en ella, en ejercicio de una función que puede considerarse mecánica, de suerte que aquel casi no necesita razonar para ese efecto porque el legislador ya lo ha hecho por él. Este sistema requiere una motivación, que lógicamente consiste en la demostración de que el valor asignado por el juzgador a las pruebas guarda total conformidad con la voluntad del legislador.

44 Fecha. 21 de diciembre de 2011. Folios 45 y 46 del expediente. Cuaderno 1°

45 Fecha 27 de mayo de 2012. Folios 63 al 65 del expediente. Cuaderno 1°

46 Fecha 27 de mayo de 2012. Folios 70 al 72 del expediente. Cuaderno 1°

47 Fecha 8 de agosto de 2012. Folios 91 al 93 del expediente. Cuaderno 1°

48 Fecha 13 de agosto de 2012. Folios 99 al 101 del expediente. Cuaderno Nº 1