Sentencia 2014-00056 de marzo 12 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación 100010328000201400056-00

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Electoral - Sentencia de única instancia

Demandante: Yina Milena Pinzón Montero

Demandado: Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán

Bogotá, D.C., doce de marzo de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para pronunciarse, en única instancia, sobre la demanda de nulidad electoral que presentó la señora Yina Milena Pinzón Montero contra la elección del señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán como Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia, período 2014-2018.

2. Del asunto objeto de debate.

En el presente asunto corresponde a esta Sala determinar si prosperan las pretensiones de la presente demanda de nulidad electoral, de acuerdo con la fijación del litigio(14) que tuvo lugar en la audiencia inicial que se celebró el día el 20 de octubre de 2014.

En dicha diligencia, el litigó se circunscribió a lo siguiente:

“(...) Determinar si el demandado Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán vulneró el régimen de incompatibilidades al que hace referencia el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 por no haber renunciado al cargo de Concejal del municipio de Medellín dentro de los seis (6) meses anteriores a su elección como Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia para el periodo 2014-2018.

Se sustenta el cargo en que el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 prevé que las incompatibilidades de los concejales, en caso de renuncia, se mantienen durante los seis (6) meses siguientes a la fecha en que esta se aceptó. Que como la renuncia del demandado al Concejo de Medellín se aceptó a partir del 29 de noviembre de 2013, el plazo de seis (6) meses vencía hasta el 29 de mayo de 2014.

Que, en consecuencia, el demandado no podía ser elegido Congresista porque de conformidad con el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política “Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente””,

Conforme con lo anterior, en el presente asunto la Sala debe determinar:

(i) Si el demandado vulneró el régimen de incompatibilidades que respecto de los concejales prevé el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, pues no renunció como concejal de Medellín seis (6) meses antes de su elección como Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia y,

(ii) Si el señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán no podía ser elegido Congresista por coincidir su periodo de concejal del municipio de Medellín con el de Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia, con lo cual trasgredió el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política.

3. Caso concreto.

Primer cargo: Vulneración del régimen de incompatibilidades que prevé el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 porque el señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán no renunció a ser Concejal de Medellín seis (6) meses antes de su elección como Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia.

Con el fin de emprender el estudio de este cargo, la Sala estima pertinente reiterar los conceptos de inhabilidad e incompatibilidad ya fijados por esta Sección en la sentencia del 19 de septiembre de 2013, proferida dentro del expediente 2012-00055-00(15).

Así, las inhabilidades se han entendido como aquellas prohibiciones consagradas taxativamente en la Constitución y en la Ley “en consideración a ciertas situaciones negativas, de carácter personal, en las que en algún momento incurra o haya incurrido el candidato y que pueden comprometer su desempeño encasoderesultarelegido” (Subraya y negrita fuera de texto).

Por su parte, las incompatibilidades “son aquellas prohibiciones que aplican aquieneshansidoelegidosonombrados,oaquienesenelpasadolofueron, y que, por mandato constitucional o legal, no pueden incurrir en ciertas actuaciones mientrasejerzanelcargoparaelcualfueronelectos, y en muchas oportunidades incluso cobijan un tiempo adicional” (Subraya y negrita fuera de texto).

Como puede apreciarse de los apartes transcritos, las inhabilidades son aquellas situaciones que impiden que un ciudadano pueda ser elegido o nombrado para ocupar un cargo o dignidad, so pena de viciar de nulidad su elección o nombramiento. Por otro lado, las incompatibilidades hacen referencia a las circunstancias que prohíben que un ciudadano, con posterioridad a haber sido elegido mediante voto o designado para desempeñar un cargo público, realice ciertas conductas que, de materializarse, imposibilitarían que pueda seguir en el ejercicio de sus funciones.

Es por lo anterior que el Legislador en el artículo 275(16) del CPACA, no consagró las causales de incompatibilidad como eventos que puedan generar la nulidad de una elección, pues se reitera, éstas surgen una vez se realiza la elección o el nombramiento.

Sobre la imposibilidad de solicitar la nulidad de un acto de elección por haberse configurado una causal de incompatibilidad, esta Sala se ha pronunciado en el siguiente sentido:

“(...).

Incurrir en causales de incompatibilidad impide a los ya elegidos desempeñar otros cargos públicos. Para cuestionar tales conductas la Constitución Política dispuso la acción judicial de pérdida de investidura. No procede por tanto solicitar declaratoria de nulidad de un acto electoral con fundamento en causales de incompatibilidad porque estas tienen ocurrencia con posterioridad a la elección o nombramiento y por tanto no vician la elección sino que producen la imposibilidad legal de continuar ejerciendo la función asignada”(17). (Negrita fuera de texto)

Ahora bien, vale la pena precisar que en el asunto bajo estudio la censura de la demandante es clara en el sentido de indicar que si las incompatibilidades, según el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 permanecen en el tiempo por 6 meses después de la renuncia a concejal, entonces, el señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán no podía ser elegido Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia.

En efecto, el cargo en específico, fue el siguiente: “tal régimen consagrado para los concejales en el artículo 45(18) de la Ley 136 de 1994 fue transgredido porque conforme con el artículo 47 ídem, las incompatibilidades permanecen vigentes por el espacio de 6 meses contados a partir de la fecha en que formalmente es aceptada la renuncia a seguir desempeñándose como concejal”. Que, por tal razón, se reitera, el demandado no podía ser elegido, pues el período de la incompatibilidad se extendía al momento de su elección como Representante a la Cámara por Antioquia.

Sobre el particular, la Sala pone de presente que la Corte Constitucional en la Sentencia C-194 de 2 de mayo de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, al estudiar la constitucionalidad del término de 6 meses que prevé el artículo 47 de la Ley 136 de 1994, sostuvo que tal período no puede entenderse propiamente como una incompatibilidad, sino que realmente se trata de una prohibición.

Que, en efecto, el hecho de que las compatibilidades se mantengan por un término de 6 meses después de la renuncia, en realidad, debe entenderse como una inhabilidad, que de llegar a cristalizarse tiene la potencialidad de anular la respectiva elección.

Empero, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la referida norma, bajo el supuesto de que laprohibiciónúnicamentetienesentidodentrodelámbitoterritorialdelmunicipioodistritocorrespondiente”.

Asimismo, en la misma providencia se concluyó que tales prohibiciones “no pueden castigar a una persona haciéndole imposible obtener su sustento mediante un trabajo o accediendo a otro cargo público, motivo por el cual el alcance del plazo consagrado en el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 debía entenderse a que la prohibición se refería a aceptar o desempeñar cargo público, ser apoderado de entidades públicas, celebrar contratos etc., peroenelmismomunicipioodistritoenelcualunapersonasehayadesempeñadocomoconcejal” (negrilla y subrayado fuera de texto original).

En efecto, al respecto la Corte Constitucional manifestó:

“(...) Obsérvese, por ejemplo, que, según el artículo 45 de la misma Ley 136 de 1994, entre las incompatibilidades cuya vigencia se extiende por seis meses después de haber dejado el puesto de concejal, está la de “aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública”, sin circunscribir la aplicación de la norma al ámbito del municipio, que sería lo razonable una vez terminado el período, y la de “vincularse como trabajador oficial o contratista”, también sin distinción alguna sobre el nivel territorial o administrativo en que pudiera tener lugar la vinculación.

Así, pues, en la norma examinada aparece desvirtuado el concepto de incompatibilidad, cuyo alcance corresponde al ejercicio de ocupaciones simultáneas, cuando a todas luces la dualidad, inherente a aquélla, desaparece desde el momento mismo en que culmina el período o es aceptada la renuncia.

Pero, por otra parte, la Corte considera que carecería de todo sustento constitucional una decisión que privara al legislador de la facultad -implícita en la potestad que le corresponde- de señalar prohibiciones, durante cierto tiempo, a quien ha ejercido un cargo, en guarda del interés público y de la claridad que debe prevalecer en las actuaciones de quien acaba de ser funcionario y hace tránsito al ejercicio de actividades privadas.

Lo ajustado a la Carta Política en esas situaciones no es la consagración de mandatos extremos que impliquen hacer nugatorios los derechos de la persona o abrir las posibilidades de indebidas manipulaciones de la función pública para abonar el terreno de los beneficios particulares, sino el equilibrio armónico entre el interés común, que la ley preserva mediante la introducción de límites y restricciones razonables, y el sano ejercicio de los derechos fundamentales del individuo.

Un debido entendimiento de la norma demandada, bajo las perspectivas dichas y en desarrollo de una interpretación constitucional sistemática, permite concluir en su exequibilidad, aunque declarada bajo el supuesto de que, por una parte, en el texto legal se ha utilizado impropiamente el término “incompatibilidades”, cuando se hace referencia a los seis meses que siguen a la dejación del cargo, pues en realidad se trata de prohibiciones, y, por otra, que estas no deben interpretarse ni aplicarse como absolutas, lo que las haría inconstitucionales.

De allí resulta que su alcance admisible, es decir, conforme a los postulados de la Carta Política, se reduce a impedir que la aceptación o desempeño de cargos, la celebración de contratos, la realización de gestiones y, en general, las diferentes tareas que el artículo 45 de la Ley 136 de 1994 denomina “incompatibilidades”, para quien ha dejado de ser concejal, durante los seis meses siguientes a la culminación del período o la efectividad de la renuncia, puedan llevarse a cabo en relación con el mismo municipio o distrito al cual se sirvió en la posición enunciada” (Negrita fuera de texto).

Además de lo anterior, resulta conveniente precisar, que el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, preveía como prohibición para los concejales, la siguiente: “Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como trabajador oficial o contratista, so pena de perder su investidura”, norma que fue subrogada por el artículo 3º de la Ley 177 de 1994, que dispuso: “Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública, ni vincularse como trabajador oficial o contratista, so pena de perder su investidura. Tampoco podrán contratar con el respectivo municipio o distrito y sus entidades descentralizadas” (Negrita fuera de texto).

Como puede apreciarse, la citada disposición prohibía a los concejales aceptar cualquier cargo en la administración pública o vincularse a esta como trabajador oficial o contratista, pero no le impedía desempeñarse como Congresista pues es evidente que tal dignidad no se ejerce en la administración sino en la Rama Legislativa del Poder Público.

Ahora bien, el artículo 3º de la Ley 177 de 1994, posteriormente fue derogado por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000, pero tal circunstancia no implica que haya recobrado vigencia el texto original del numeral 1º del artículo 45 de la Ley, pues al haber sido subrogado por la primer norma debe entenderse que desapareció del mundo jurídico, tal y como lo dispone el artículo 14 de la Ley 153 de 1887, según la cual: “Una ley derogada no revivirá por sí sola las referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó. Una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva” (Negrita fuera de texto).

Con fundamento en los anteriores argumentos, la Sala despachará desfavorablemente el cargo de la demandante atinente al presunto desconocimiento por parte del señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán del artículo 47 de la Ley 136 de 1994, en el sentido de que las prohibiciones de los concejales duran por un período de 6 meses una vez es aceptada su renuncia a la curul(19), pues es claro que tal restricción únicamente aplica en el ámbito del territorio(20) (municipio) en el cual el implicado se desempeñó como concejal, mas no se predica de otras circunscripciones, como en este caso, por la cual resultó electo Representante a la Cámara el demandado, esto es, el departamento de Antioquia.

Además, porque como se expuso, si se encontrara vigente el numeral 1º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, la prohibición allí contenida solo podría aplicar para la aceptación de cargos y contratos en la administración pública y, la dignidad de congresista, se ejerce en la Rama Legislativa del Poder Público, hecho que no podría viciar de nulidad la elección demandada.

Segundo cargo: Desconocimiento del numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política

La señora Yina Milena Pinzón Montero considera que el acto de elección debe anularse porque coincidieron en el tiempo, parcialmente, los periodos de Concejal y de Representante a la Cámara del señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán, tipificándose con ello la causal de inhabilidad para ser Congresista que prevé el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política, según la cual “Nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos periodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente”.

La Sección Quinta ya ha tenido oportunidad de referirse en diferentes ocasiones a la aludida causal de inhabilidad en el sentido de señalar que no se configura cuando con anterioridad a una elección o a un nombramiento el ciudadano ha presentado renuncia al cargo público o a la corporación pública y esta ha sido debidamente aceptada.

En efecto, en sentencia del 10 de marzo de 2011, exp. 2010-00020-00(21), se concluyó:

“Está probado que el demandado fue elegido y tomó posesión del cargo de Diputado de la Asamblea Departamental de Antioquía para el período 2007 - 2011. Igualmente está acreditado que fue elegido Representante a la Cámara por el Departamento de Antioquía período 2010 - 2014.

Con esta acreditación se demuestra que el demandado resultó elegido para una segunda corporación respecto de la cual existe coincidencia de período con el de Diputado a la Asamblea Departamental. No obstante, no puede decirse que para el momento de la inscripción y elección como Representante a la Cámara por el Departamento de Antioquía el señor IVÁN DARÍO AGUDELO ZAPATA fungía como Diputado a la Asamblea por esa misma circunscripción, pues ocurre, que respecto de esta primera dignidad él presentó renuncia que le fue aceptada el 30 de julio de 2009 en sesión celebrada esa fecha, y formalizada por la Resolución 102 de 2009.

Esta dimisión ocasionó que respecto del mismo se generara la finalización de la función que desempeñaba, lo que impide que pueda endilgársele que esa primera elección estuviera vigente para el momento de la inscripción ni al de la elección como Congresista, pues estos hechos tuvieron ocurrencia el 2 de febrero y el 14 de mayo de 2010 respectivamente, mientras que la aceptación de la renuncia ocurrió con anterioridad desde el 30 de julio de 2009.

Así, no puede predicarse vigenciadeperíodoscoincidentes, ya que el de la Asamblea Departamental quedó inexistente por razón de los efectos de la renuncia que se presume válida” (Subraya y negrita fuera del texto).

Luego, en fallo del 8 de octubre de 2014, exp. 2014-00032-00(22), la Sección Quinta, expresó:

“Aunque la ley replica lo establecido por la Constitución en el numeral 8º del artículo 179, esta consagró una excepción a la configuración de dicha inhabilidad, según la cual se encuentra plenamente facultado para ejercer un cargo público o desempeñarse en una corporación pública, incluso si los períodos se traslapan en el tiempo, quien con anterioridad a la elección correspondiente, haya presentado renuncia a la dignidad que venía desempeñando.

Porque, incluso si se considera que el legislador desbordó su potestad al añadir una excepción que la Constitución no contempló, el medio idóneo para denunciar dicho exceso es la acción pública de inconstitucionalidad, mecanismo que se agotó cuando la Corte Constitucional al conocer de la demanda contra el numeral 8º del artículo 280 de la Ley 5ª de 1992, declaró, mediante Sentencia C-093 de 1994, la exequibilidad de tal precepto.

Cabe resaltar que dicha providencia es una decisión de control “concreto” de constitucionalidad y que se caracteriza por: i) hacer tránsito a cosa juzgada absoluta y ii) tener efecto “erga omnes”, toda vez que la decisión allí contenida tiene efectos generales y vincula a todos los poderes públicos.

Las características de este fallo, permiten concluir que es de imperioso cumplimiento, tanto para los ciudadanos como para el poder judicial, la decisión allí contenida.

Porque atendiendo al carácter de “ley orgánica” de la Ley 5ª de 1992, debe preferirse una interpretación sistemática y armónica entre la Constitución y la ley y no una interpretación literal y exegética del artículo 179 Superior. Este argumento, adopta mayor fuerza si se tiene en cuenta, que las leyes orgánicas conforman el “bloque de constitucionalidad en sentido lato” y en esa medida, sirven como “parámetro de interpretación de la Constitución”. Por ello, la inhabilidad contenida en el texto constitucional se debe entender en armonía, con la salvedad establecida por el constituyente derivado en la Ley 5ª de 1992. En consecuencia, no puede la Sala optar por una interpretación que desconozca las prescripciones que trae dicha normativa, en lo que atañe a la inhabilidad por “coincidencia de períodos”.

(...).

Así las cosas y pese a la sugestiva propuesta hermenéutica planteada por la parte demandante, no escapa a la Sala, el hecho de que el régimen de inhabilidades, en sí mismo, implica la restricción al derecho fundamental a elegir y ser elegido, y por tanto, el mayor o menor grado de limitación de este corresponde definirlo al Constituyente o al legislador ordinario, y al juez electoral, aplicarlo e interpretarlo con el criterio hermenéutico apropiado para el cumplimiento de su finalidad.

Por ello, no puede esta Sección desconocer ni la ley ni la cosa juzgada constitucional, que avalaron la postura según la cual la renuncia a la dignidad que la persona que venía desempeñando, impide la configuración de la inhabilidad contemplada en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución” (Negrita fuera de texto).

Dicho lo anterior, para la Sección Quinta del Consejo de Estado, el segundo cargo propuesto por la demandante tampoco tiene vocación de prosperidad, puesto que dentro del expediente está acreditado, lo siguiente:

— El señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán fue elegido Concejal del municipio de Medellín para el periodo 2012-2015 y tomó posesión de tal dignidad el 2 de enero de 2012 según se desprende del acta de sesión inaugural de esa misma fecha(23).

— Mediante escrito de 25 de noviembre de 2013, el demandado presentó renuncia a su curul(24) ante el Concejo de Medellín.

— En sesión del 26 de noviembre de 2013, los integrantes del Concejo de Medellín aceptaron la renuncia del señor Echeverry Alvarán a partir del 30 del mismo mes y año(25).

— A folio 198 del expediente obra el Formulario E-6 en el que se observa que el demandado se inscribió el 6 de diciembre de 2013 a las elecciones de Congreso a llevarse a cabo el 9 de marzo de 2014, para el periodo constitucional 2014-2018.

— Al folio 52 del expediente obra copia auténtica del Formulario E-26 del 22 de marzo de 2014 donde se declara que el señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán fue elegido Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia.

Como se puede apreciar, el 26 de noviembre de 2013 fue aceptada formalmente la renuncia del señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán a seguirse desempeñando como Concejal del municipio de Medellín, con efectos a partir del 30 de ese mes y año, esto es, antes de inscribirse y ser elegido Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia.

Lo anterior conduce a afirmar que sobre el demandado no pesaba la causal de inhabilidad contenida en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución, pues para el 6 de diciembre de 2013, día en que se inscribió a las elecciones de Congreso, ya había cesado en sus funciones de Concejal, lo que descarta la posible coincidencia de periodos que le endilga la señora Yina Milena Pinzón Montero.

Al no haberse acreditado la coincidencia de periodos en el desempeño de las funciones de Concejal y Representante a la Cámara del demandado Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán, elemento necesario para que se estructure la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 8º del artículo 179 de la Constitución Política, para la Sala es evidente que, se reitera, el cargo propuesto no puede prosperar.

Al no haber prosperado los cargos que la señora Yina Milena Pinzón Montero propuso contra la elección de Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán, habrán de negarse las pretensiones de la demanda de nulidad electoral.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NEGAR la nulidad de la elección del señor Nicolás Albeiro Echeverry Alvarán, como Representante a la Cámara por el departamento de Antioquia, para el periodo constitucional 2014-2018, contenida en el Formulario E-26 de 22 de marzo de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En firme esta decisión, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

14 La fijación del litigio no fue objeto de recursos.

15 Sentencia del 19 de septiembre de 2013, expediente: 2012-00055-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

16 “Artículo 275. Causales de anulación electoral. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código y, además, cuando:
1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades electorales.
2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones.
3. Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales.
4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer.
5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad.
6. Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil.
7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción.
8. Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política”.

17 Sobre el particular ver también sentencia del 2 de octubre de 2008, Exp. 2007-01506-01, C.P. Susana Buitrago Valencia y sentencia del 21 de abril de 2005, Exp. 2004-00052-01, C.P. Filemón Jiménez Ochoa.

18 El numeral 1º del artículo 45 de la Ley 136 de 1994, que disponía que los concejales no podrán: “Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública ni vincularse como trabajador oficial, so pena de perder la investidura”, fue derogado por el artículo 96 de la Ley 617 de 2000.

19 El Ministerio Público en el concepto acoge igualmente esta tesis.

20 para el caso del actor en el municipio de Medellín.

21 C.P. Susana Buitrago Valencia

22 Sobre el particular también puede verse la sentencia del 30 de octubre de 2014, Exp. 2014-00054-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro.

23 Folios 187 y 188 del expediente.

24 Folio 150 del expediente.

25 Folio 179 del expediente.