Sentencia 2014-00063 de febrero 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Radicación: 11001-03-15-000-2014-00063-00(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gomez Aranguren

Actor: Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol

Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare

Bogotá, D.C., trece de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones

3.1. Competencia.

Atendiendo las reglas de reparto establecidas en el Decreto 1382 de 2000, esta corporación es competente para conocer de la acción de tutela formulada en contra el Tribunal Administrativo de Casanare.

3.2. Problema jurídico a resolver.

De acuerdo con los antecedentes del caso, corresponde a la Sala verificar la presunta violación al debido proceso alegada por la Empresa Colombiana de Petróleos, en el trámite de revisión constitucional que se surte en el tribunal accionado respecto del texto de la consulta popular que el Alcalde de Monterrey pretende someter a consideración del electorado municipal; concretamente, al no permitir su intervención en la audiencia convocada mediante auto de 16 de diciembre de 2013, en condiciones de igualdad respecto de las autoridades del orden nacional en materia ambiental y del sector de hidrocarburos que sí fueron convocadas.

Para resolver el problema jurídico propuesto será necesario revisar las actuaciones jurídicas previas a la realización de la consulta popular a nivel regional.

3.3. Razones de la decisión.

Con la expedición de la Constitución de 1991 el ejercicio de la democracia supone mayores garantías y responsabilidades de los ciudadanos que implica no solo la posibilidad de elegir a sus representantes, sino también la de involucrarse activamente en la toma de decisiones políticas y jurídicas a través de canales efectivos de expresión y participación.

El artículo 103 Superior erige a la consulta popular como uno de los siete mecanismos que hacen posible la participación ciudadana en la toma de decisiones de interés general, y el artículo 105 ibídem permite que por iniciativa de los gobernadores y alcaldes se convoque al pueblo para que manifieste su opinión sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio, previo cumplimiento de los requisitos y formalidades fijadas por el legislador.

Es así que el título V de la Ley 134 de 1994, define los lineamientos que han de llevarse a cabo para convocar válidamente al electorado. En lo que aquí interesa el artículo 53 consagra:

“ART. 53.—Concepto previo para la realización de una consulta popular. En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable. Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más.

El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, al concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional. Si este fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad” (resaltado fuera de texto).

De la norma transcrita es posible inferir que una vez otorgado el concepto favorable por parte de la asamblea, el concejo o la junta administradora local según sea el caso, corresponde al respectivo tribunal administrativo efectuar una revisión de puro derecho sin que tenga cabida la posibilidad de aplicar por analogía otros procedimientos extraños a la materia ya regulada. Lo anterior se explica en la natural preocupación del legislador de que a través de un procedimiento eficaz el tribunal defina en la mayor brevedad posible: i) que la convocatoria a consulta popular no responde a la elusión de la responsabilidad política por el mandatario respectivo para trasladarla al pueblo(1), ii) que este mecanismo se utilice exclusivamente para llamar a la comunidad a pronunciarse sobre asuntos de orden regional o local, iii) que no sea utilizado para modificar la Constitución y iv) en general para salvaguardar la primacía de la Carta y la observancia de las exigencias previstas en la ley que regula la participación popular.

Cabe destacar que para la realización de tan importantes objetivos, solo corresponde al legislador demarcar los procedimientos que constituyen plena garantía para la vigencia del principio democrático, y evitan actuaciones unilaterales de las autoridades jurisdiccionales como máxima expresión del debido proceso constitucional.

Al ser evidente que la función jurisdiccional no está sujeta al arbitrio de quien tiene la función de hacer efectiva la supremacía de la Constitución, para la Sala resulta claro que la programación de una audiencia no prevista por la ley, como se efectuó en el caso objeto de estudio, desconoce abiertamente la competencia privativamente conferida por la Constitución al Congreso de la República para regular la materia; adicionalmente atenta contra el principio de legalidad de las formas propias de cada juicio que debe ser observado aún en los procedimientos más expeditos y por demás, constituye un exceso en la función pública de administrar justicia por parte del tribunal, pues es claro que toda actividad de un servidor público debe estar precedida de una autorización jurídica so pena de ser una acción inconstitucional, ilegal o irreglamentaria por falta de competencia.

Siendo claro entonces que la revisión previa al texto de la consulta popular por parte el tribunal administrativo debe ser realizada en derecho y en los términos descritos por la ley, la realización de la audiencia y la participación de otros actores del sector ambiental y de hidrocarburos de suyo no tiene cabida en ese especial procedimiento, cuyos roles en el ordenamiento jurídico sin lugar a dudas brindarán de invaluables herramientas para que en otros escenarios en los que se garantice la vigencia de los derechos sociales fundamentales. Esto pone de relieve que la convocatoria a la audiencia pública escamotearía el principio del juez natural, pues resulta invasivo de las competencias asignadas por la propia Constitución a una jurisdicción diferente como lo es la del juez popular.

No sobra acotar que el mandato constitucional de participación ciudadana recogido en la Ley 134 de 1994, restringe las consultas populares a los ámbitos competenciales de disposición de los entes que las promueven, es decir que al ser el Estado (Nación y entidades territoriales) el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, conlleva necesariamente a que las decisiones políticas y jurídicas sobre el asunto en particular excedan el poder decisorio del electorado del municipio de Monterrey, y exija una amplia discusión nacional en la que propietarios del suelo y actores de la industria de los hidrocarburos busquen soluciones a las dificultades que genera la exploración y explotación de ese recurso.

3.4. Conclusión.

De acuerdo con los anteriores razonamientos expuestos en esta decisión hay lugar a otorgar el amparo al derecho fundamental al debido proceso. Sin embargo la Sala no impartirá las órdenes solicitadas por la Empresa Colombiana de Petróleos en el escrito de tutela, pues según se vio la realización de la audiencia pública resulta contraria a las formas propias del procedimiento establecido en la Ley 134 de 1994, y al principio del juez natural.

Ahora bien, en vista que mediante auto de 7 de febrero de los corrientes el tribunal prescindió de la audiencia que había programado, según informa la parte actora a través de memorial radicado el 14 de febrero en la secretaría general, la Sala no emitirá orden alguna al tribunal. No obstante, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto-Ley 2591 de 1991, se prevendrá a la autoridad pública accionada para que en ningún caso incurra en las acciones que dieron origen a la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

4. FALLA:

AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso, atendiendo las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

PREVÉNGASE a la autoridad judicial accionada para que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en las conductas que suscitan este pronunciamiento.

Si no fuere impugnada esta providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Corte Constitucional. Sentencia C-180 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.