SENTENCIA 2014-00076 DE AGOSTO 25 DE 2016

 

Sentencia 2014-00076 de agosto 25 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 680012333000 2014 00076 01

Consejero Ponente:

Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés

Medio de control: pérdida de investidura

Actor: Carlos Mario Vargas Sepúlveda

Demandado: Luis Fernando Peña Riaño

Referencia: pérdida de investidura - inhabilidad artículo 122 de la C.N.

Bogotá, D.C., veinticinco de agosto de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «7. Consideraciones de la Sala

7.1. Procedibilidad de la acción pérdida de investidura

En el expediente reposa certificación de 5 de febrero de 2014, mediante la cual el Secretario General de la Asamblea Departamental de Santander relaciona los nombres de los 16 diputados que se encuentran activos en ejercicio de sus funciones, dentro de los que se encuentra el demandado (folio 70, expediente).

Acreditado está que el demandado ostenta la condición de diputado de la Asamblea Departamental de Santander, siendo, entonces, sujeto pasivo de la presente acción de pérdida de investidura.

7.2. Problema jurídico

Corresponde establecer a la Sala si el diputado por el departamento de Santander para el período 2012-2015, Luis Fernando Peña Riaño, incurrió en la inhabilidad prevista en el artículo 122 de la Carta Política, causal de pérdida de investidura por virtud de los artículos 183(2) y 299(3) de la Constitución Política(4), por el hecho de haber sido declarado responsable por culpa grave de los hechos acaecidos el 7 de febrero de 1998 y condenado al pago de una suma de dinero a favor de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en el trámite de la acción de repetición iniciada por dichas entidades públicas en contra del hoy diputado, mediante decisiones judiciales de 18 de diciembre de 2009 y 10 de septiembre de 2013.

7.3. La causal de pérdida de investidura en que habría incurrido el demandado.

La inhabilidad que se le endilga al demandado es la prevista en el artículo 122 de la Carta Política, que al tenor señala:

“(...) Artículo 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.

Dicha declaración solo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público.

Modificado por el art. 4, Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, no podrán ser inscritos como candidatos a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos, ni celebrar personalmente, o por interpuesta persona, contratos con el Estado, quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por la comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado o quienes hayan sido condenados por delitos relacionados con la pertenencia, promoción o financiación de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotráfico en Colombia o en el exterior.

Tampoco quien haya dado lugar, como servidores públicos, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia ejecutoriada, a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño (...)”.

Nótese como la disposición constitucional establece el candidato “(...) no podrá ser inscrito como candidato a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos (...)”, lo que quiere indicar que el hecho que da lugar a la configuración, esto es, la existencia de una sentencia ejecutoriada en la que (i) el Estado haya sido condenado patrimonialmente, y (ii) la conducta del servidor público sea calificada como dolosa o gravemente culposa, debe presentarse con anterioridad a la inscripción o a la elección del candidato.

No le asiste razón al apelante, entonces, cuando indica que “(...) mientras que la nulidad electoral las analiza solo en el momento en que el candidato es inscrito y posteriormente elegido, se puede demandar en un término perentorio de 30 días, la acción de pérdida de investidura, las analiza en virtud de determinar de manera intemporal, si el congresista, diputado o concejal, una vez en ejercicio del cargo, continúan teniendo las calidades que la investidura del mismo, les exige la ley y la constitución (...), pues el análisis de la conducta del demandado se realiza a la luz de la disposición constitucional y legal que establece la inhabilidad, la cual, para el presente caso, establece claramente que la misma debe darse con anterioridad a la inscripción o a la elección del candidato.

Siguiendo la posición del demandante, expuesta en la demanda de pérdida de investidura y en el recurso de apelación presentado en contra de la decisión de primera instancia, las decisiones judiciales que dan lugar a la configuración de la causal de pérdida de la investidura son las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, en el trámite de la Acción de Repetición No. 50-001-23-31-000-2006-00152-01 (Folios 316-335, Cuaderno Ppal.).

En esa medida, entonces, la inhabilidad prevista en dicha disposición no se configuró, si tenemos en cuenta que la decisión de primera instancia que se profirió el día 18 de diciembre de 2009 por el Juzgado Segundo Administrativo del Meta, fue objeto del recurso de apelación el cual fue resuelto mediante sentencia de 10 de septiembre de 2013, quedando debidamente ejecutoriada “(...) el veinticuatro (24) de septiembre de 2013 (...)” (Folios 316-335, Cuaderno Ppal.), esto es, con posterioridad a la fecha de inscripción y elección del señor Luis Fernando Peña Riaño (5 de diciembre de 2011(5)).

Esa tesis coincide con la expuesta por la primera instancia, al indicar que «Con la anterior reseña probatoria se entiende que, si la sentencia en el proceso de Repetición data del 10 de septiembre de 2013, dicha fecha es muy posterior a la de la necesaria inscripción y a la de la elección, no logrando probar el solicitante de la pérdida el referido supuesto de hecho de la pre existencia de sentencia judicial ejecutoriada que estructure la causal invocada».

Conforme lo ha indicado esta Sala, “(...) El principio de hermenéutica jurídica implica que las causales de pérdida de investidura “deban ser concebidas como de derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva, pues no puede perderse de vista que la pérdida de investidura es una sanción que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a perpetuidad”(6) (...)”(7), por ello no puede aceptarse la interpretación extensiva que de la causal de inhabilidad pretende realizar el apelante puesto que de la forma en que está redactada la norma constitucional que establece la inhabilidad, se descarta plenamente que pueda configurarse como una inhabilidad sobreviniente, esto es, que la inscripción y elección precedan a la existencia de la decisión judicial ejecutoriada.

Ahora bien en sentencia 20 de junio de 2013(8), esta Sala reconoció la existencia de inhabilidades sobrevinientes, lo hizo en relación con la causal de pérdida de investidura prevista en los artículos 33 numeral 1º y 48 numeral 6º de la Ley 617 de 2000, referida a la existencia de sentencia judicial de carácter penal, norma del siguiente tenor:

LEY 617 DE 2000

«Artículo 33. De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas.

Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

(...)

6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley».

Al respecto, la Sala realizó una serie de argumentaciones referidas, precisamente, a la existencia de una condena judicial de carácter penal, cuya naturaleza es diferente de la que origina el debate judicial en esta acción de pérdida de investidura, en la siguiente forma:

«No obstante, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que no tendría sentido que no pudiera inscribirse o resultar elegido quien tuviera una condena pero sí pudiera ejercer el cargo si la sentencia condenatoria fue posterior a la elección.

Por eso, en esta ocasión la Sala reitera lo consignado en sentencia de 15 de agosto de 2002(9), en la que se precisó que cuando se presenta la causal de inhabilidad consistente en haber sido condenado a pena privativa de la libertad mediante sentencia, la cual fue proferida y ejecutoriada con posterioridad a la elección como candidato, dicha causal tendría el carácter de sobreviniente y, por lo tanto, ya no estaría dentro del cuadro de causales de inhabilidad que, por su naturaleza, son anteriores al ejercicio del cargo. Al momento de surtir ejecutoria la sentencia penal, el diputado demandado se convirtió en inhábil para el ejercicio del cargo y en tal virtud, prospera la causal endilgada en la demanda. Dijo la Sala:

“La parte demandada alega que como la sentencia penal condenatoria, que se alega como causal de inhabilidad, fue proferida con posterioridad a los eventos ya mencionados, el concejal no se encuentra inhabilitado para el ejercer el cargo, pues en la práctica es un hecho sobreviniente. El a quo decretó la Pérdida de la Investidura con base en el razonamiento de que si la ley considera inhábil a un sentenciado para ejercer el cargo de concejal municipal, con mucha mayor razón debe prosperar la demanda si en ejercicio de tal cargo se profiere sentencia penal condenatoria. La Sala comparte el razonamiento del Tribunal de primera instancia, pues la interpretación por la que aboga el demandado llevaría al absurdo que quien se encuentre sentenciado penalmente por delito diferente a los políticos o culposos no puede ser inscrito como candidato al cargo de concejal municipal, mientras que el ya elegido como tal estaría habilitado para contravenir la ley penal y ser sentenciado, pues al presentarse la causal de inhabilidad con posterioridad a la elección, esta tendría el carácter de sobreviniente y, por lo tanto, ya no estaría dentro del cuadro de causales de inhabilidad que, por su naturaleza, son anteriores al ejercicio del cargo. Y respecto de la inhabilidad sobreviniente esta Sección se ha pronunciado en el siguiente sentido: “En conclusión, según el artículo 43 de la Ley 136 (tal como fue modificado por el artículo 40 de la Ley 617) la condena a pena privativa de la libertad es inhabilidad para ser inscrito o elegido. Es decir, que esta norma se ocupa de las condenas anteriores a la inscripción de la candidatura. En cambio, el numeral 1 del artículo 43 de la Ley 200 considera las condenas impuestas a un servidor público en cualquier tiempo, incluso estando en funciones, erigiéndola en inhabilidad para «desempeñar» cargo público alguno, aun el que se venía desempeñando. De manera que la condena al concejal en funciones lo inhabilita para continuar sirviendo el cargo y es, por lo tanto, causal de pérdida de investidura, comprendida en el numeral 6. del artículo 48 de la Ley 136 esto es, en «las demás expresamente previstas en la Ley.» Para la Sala, la pérdida de la investidura por haberse impuesto a un concejal en funciones una condena a pena privativa de la libertad, no solamente tiene fundamento en el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 136 y en el numeral 1. del artículo 43 de la Ley 200. También deriva del numeral 1. del artículo 43 de la Ley 136, interpretado a la luz de la Constitución Política. En efecto, la inconsistencia que se advierte entre las expresiones «no podrán ser congresistas» (utilizada por el artículo 179 de la Carta) y «no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal (utilizada por el artículo 43 de la Ley 136) no es más que aparente, porque en la prohibición de inscribirse como candidato o ser elegido está implícita la prohibición de «ser» concejal. Si los concejales son elegidos para un período de tres años (art. 50, Ley 136), están en el deber de preservar en todo este lapso las calidades que los habilitan para servir tal dignidad, pues la Constitución los hace responsables frente a la sociedad y sus electores por el cumplimiento de sus funciones.”

Además, debe resaltarse la norma constitucional contenida en el artículo 299 de la Constitución Política según la cual “el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda.”

El artículo 179 de la Carta Política al establecer las inhabilidades de los congresistas estableció:

“Artículo 179. No podrán ser congresistas:

1. Quienes hayan sido condenados en cualquier época por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos y culposos. (...)”

La norma constitucional en tratándose de congresistas, no distingue los momentos a los que se refiere el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, que trata de la inscripción y la elección.

En el caso de los congresistas, la norma constitucional no distingue y cobija no solo esos momentos, sino fundamentalmente el ejercicio del cargo, pues resultaría contrario a los fines de la pérdida de investidura el que la persona pudiera entrar a ejercer el cargo habiendo sido condenada, solo porque en el momento de la inscripción o en el de la elección, no existía la sentencia en firme, que sí aparece días después cuando ya ha tomado posesión del cargo.

De manera que, reitera la Sala que pese a que la sentencia penal condenatoria quedó ejecutoriada con posterioridad a la elección, se está frente a una inhabilidad sobreviniente y, por tanto, se configura la causal de pérdida de investidura.»

Encuentra la Sala, entonces, que tanto la causal como las reflexiones propias de la existencia de una condena de carácter penal, son diversas a las estudiadas en este proceso y, por ello, considera que no le son aplicables.

Es igualmente necesario señalar que durante el trámite del proceso judicial, el demandante aportó copia autenticada de un comprobante de consignación de un depósito judicial por un valor de $159.323.644.41(10) y, posteriormente, copia autenticada de un comprobante de consignación de un depósito judicial por un valor de $13.884.577.64(11), sumas que conforme a la certificación del Juzgado Noveno Administrativo Mixto del Circuito de Villavicencio fueron retiradas por la Policía Nacional, lo cual dio lugar a que se declarara que el demandado se encuentra a paz y salvo por concepto de la condena administrativa emitida en la acción de repetición 50001-23-31-000-2006-00152-00(12), lo cual daría lugar a la aplicación del aparte final del inciso quinto del artículo 122 de la Carta Política que señala que no podrá ser inscrito como candidato a cargos de elección popular, ni elegidos, ni designados como servidores públicos quien como servidor público, con su conducta dolosa o gravemente culposa, así calificada por sentencia ejecutoriada, diera lugar a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, salvo que asuma con cargo a su patrimonio el valor del daño.

De otro lado cabe advertir frente a lo indicado por el demandante consistente en que “(...) se le está aplicando al presente caso la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre nulidades electorales y no sobre pérdida de investidura cuando estas son dos acciones totalmente diferentes (...)”, que de la lectura cuidadosa de la sentencia impugnada, la primera instancia esgrimió claramente las razones por las cuales consideraba que la sentencia que servía de fundamento a la tipificación de la inhabilidad alegada era «la sentencia de repetición», tesis que es compartida por el apelante pues este mismo señala que fueron las decisiones judiciales que se emitieron en desarrollo de la acción de repetición identificada con el número 2006-00152.

Así, manifestó que: «El Tribunal responde con firmeza que la sentencia que sirve de fundamento a la tipificación de la causal de inhabilidad consagrada en el último inciso del Art. 122 superior, y de la causal se exige su preexistencia y ejecutoria previa a la inscripción y a la elección, es la sentencia de repetición, no solo porque así lo haya interpretado el H. Consejo de Estado, sino por las siguientes razones», elaborando una posición propia en relación con el punto debatido por lo que es evidente que lo afirmado por el actor carece de respaldo en la providencia judicial apelada.

En conclusión, es del caso confirmar la sentencia apelada que denegó la pérdida de investidura solicitada, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia,

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de 10 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

2. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

2 Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.
2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.
3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.
4. Por indebida destinación de dineros públicos.
5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.
Parágrafo. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor.
Inciso Adicionado por el Acto Legislativo 001 de 2011, El nuevo texto es el siguiente:
La causal 1 en lo referido al régimen de conflicto de intereses no tendrá aplicación cuando los Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de actos legislativos.

3 Artículo 299. Modificado por el art. 3, Acto Legislativo 01 de 2007. El nuevo texto es el siguiente: En cada departamento habrá una corporación político-administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31. Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control político sobre la administración departamental.
El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley. No podrá ser menos estricto que el señalado para los congresistas en lo que corresponda. El período de los diputados será de cuatro años y tendrá la calidad de servidores públicos.
Para ser elegido diputado se requiere ser ciudadano en ejercicio, no haber sido condenado a pena privativa de la libertad, con excepción de los delitos políticos o culposos y haber residido en la respectiva circunscripción electoral durante el año inmediatamente anterior a la fecha de la elección.
Los miembros de la Asamblea Departamental tendrán derecho a una remuneración durante las sesiones correspondientes y estarán amparados por un régimen de prestaciones y seguridad social, en los términos que fijen la ley.

4 Esta Sala en sentencia de veinticuatro (24) de mayo de dos mil doce (2012), Radicación número: 44001-23-31-000-2011-00173-01(PI), Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno (E), señaló: “(…) En cuanto a los diputados, esta Sección, en sentencia suya, dijo: “De tal manera que no obstante que el artículo 48 de la Ley 617, en lo que toca con los diputados no consagró expresamente como causal de pérdida de investidura la violación al régimen de inhabilidades, como la violación de dicho régimen sí constituye causal de pérdida de investidura para los Congresistas lo es también para aquellos en la medida en que comparten dicho régimen, por la remisión que hace el artículo 299 constitucional.”. (…)”.

5 La Registraduría Nacional del Estado Civil, en comunicación dirigida al señor Julio Cesar Villate, indicó que “(…) conforme a lo dispuesto por el Acuerdo No. 009 del 05 de diciembre de 2011, emanado por el Consejo Nacional Electoral, el señor Luís Fernando Peña Riaño, fue elegido Diputado Departamental de Santander en los comicios electorales que se realizaron el 30 de Octubre de 2011 (…)”, acto administrativo que se allega al plenario (Folios 42 – 52, Cuaderno Principal).

6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 21 de julio de 2015. Rad.: 2012 – 0059. Magistrada Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de once (11) de diciembre de dos mil quince (2015), Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, Ref.: Radicación No. 25000233600020140160901. Recurso de apelación contra la sentencia de 10 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Actor: Hernán Gutiérrez Soto.

8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejera ponente: Maria Claudia Rojas Lasso, Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil trece (2013), Radicación número: 76001-23-31-000-2012-00739-01(PI), Actor: Dawuerth Alberto Torres Velásquez, Demandado: Mauricio Valdés Concha.

9 Expediente: 2001-0725, Actor: Carlos Javier Gómez Figueroa Díaz, M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero.

10 Folio 117 del cuaderno principal.

11 Folio 360 del cuaderno principal.

12 Folio 247 del cuaderno del Consejo de Estado.