Sentencia 2014-00078 de febrero 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 11001-03-28-000-2014-00078-00

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Actor: Cristian Andrés Godoy Gonzalez y otro

Demandado: Representante a la Cámara por el departamento de Cundinamarca

Bogotá, D. C., cinco de febrero de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 149 del Código de Proceso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(8) y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer en única instancia del proceso de la referencia, toda vez que, la demanda ataca la legalidad del acto contenido en el Acuerdo 4 de 30 de mayo de 2014 por medio del cual se declaró la elección de Jorge Emilio Rey Ángel como representante a la Cámara por el departamento de Cundinamarca.

2. Planteamiento del problema.

Corresponde a la Sala determinar, atendiendo a la fijación del litigio realizada en la audiencia inicial, si el demandado vulneró el régimen de inhabilidades contemplado en el numeral 3 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 por haberse inscrito como representante a la Cámara de Cundinamarca, y estar vigente, la sanción impuesta por la Procuraduría General de la Nación en fallo de 31 de octubre de 2013, consistente en haber sido suspendido del cargo durante 30 días(9).

Los accionantes consideran que la elección del señor Rey Ángel como representante a la Cámara también vulneró otras disposiciones del orden jurídico. No obstante, la Sala advierte que estas disposiciones solo se infringen en la medida que el demandado efectivamente estuviese inhabilitado para desempeñar cargos públicos, razón por la cual su análisis estará supeditado a que se pruebe la inhabilidad alegada.

3. De las sanciones disciplinarias.

Se estima necesario determinar cuáles son, según el ordenamiento jurídico, aquellas sanciones disciplinarias que por su carácter generan inhabilidad para desempeñar cargos públicos.

Sea lo primero advertir que, como constantemente ha reconocido esta Sección, el régimen de inhabilidades por comportar una restricción a uno de los principales derechos civiles y políticos tiene reserva legal, es taxativo y de interpretación restrictiva. Por consiguiente, solo en aquellos casos en los que el Constituyente o el legislador hayan expresamente limitado el derecho a ser elegido, podremos afirmar, según el caso, que estamos frente a una verdadera inhabilidad.

Para el caso de los congresistas se estableció en la Constitución una serie de limitaciones a la participación política, pues se instituyó que aquellos que quisieran conformar el poder político como representantes del “pueblo” en el Congreso de la República no podían estar inmersos en las situaciones descritas en el artículo 179 superior.

No obstante, en la ley también se establecieron ciertas limitaciones que pueden ser aplicadas a aquellos ciudadanos que aspiren a ser miembros del órgano legislativo, una de ellas se encuentra contenida en el artículo 38 del “Código Disciplinario Único”, pues dicha codificación consagró “otras inhabilidades” que condicionan el acceso a los cargos públicos. Establece la norma en cita:

“ART. 38.—Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes:

(…)

“3. Hallarse en estado de interdicción judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o suspendido en el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a desempeñar se relacione con la misma”.

Del texto trascrito se deduce que no podrán ocupar cargos públicos, entre los cuales se incluyen los de senador y representante a la Cámara, aquellas personas que se encuentren inhabilitadas por una sanción disciplinaria o penal.

Lo anterior significa que el Estado, en ejercicio de su poder punitivo, puede restringir los derechos políticos de los ciudadanos mediante una sentencia penal o un fallo disciplinario en los que además de imponer una sanción o pena por la conducta contraria al ordenamiento jurídico, limita el derecho a ser elegido.

Es de resaltar, que en el derecho disciplinario esta restricción no es “automática” puesto que no toda sanción disciplinaria trae aparejada inhabilidad para desempeñar cargos públicos. Esta premisa se acompasa con las disposiciones contenidas en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, el cual señala y clasifica una variedad de sanciones que se pueden adoptar, en el marco del procedimiento disciplinario, de conformidad con la gravedad de la falta cometida. De acuerdo a este artículo las sanciones en el procedimiento disciplinario pueden ser:

“ART. 44.—Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima.

2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas

3. Suspensión, para las faltas graves culposas.

4. Multa, para las faltas leves dolosas.

5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.

PAR.—Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones”.

Del artículo en comento se desprende que hay varios tipos de sanciones disciplinarias, siendo facultad de la autoridad disciplinaria correspondiente(10) decidir cuándo se debe imponer una u otra, pero es claro que solo dos de ellas acarrean inhabilidad para desempeñar cargos públicos estas son: i) la destitución e inhabilidad general y ii) la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial.

Como la confusión en el sub judice se presenta entre las sanciones de “suspensión” y la de “suspensión con inhabilidad especial, la Sala desea precisar algunas de las características que permiten distinguirlas e identificarlas como figuras autónomas con efectos jurídicos disimiles. Veamos:

La primera de ellas, es decir, la “suspensión” está reservada para aquellas “faltas graves culposas” y su consecuencia es la separación temporal del cargo. Se aclara que la dejación del empleo es transitoria, ya que una vez vencido el lapso por el cual se impuso la sanción, el funcionario podrá retomar la dignidad que venía desempeñando.

Por su parte, la “suspensión con inhabilidad especial” está reservada para aquellos casos en los cuales las conductas sean calificadas como “faltas graves dolosas o gravísimas culposas”, y una vez en firme implica para el servidor público: i) la separación del cargo y ii) la restricción a los derechos políticos a ejercer cargos públicos por el término que dure la sanción impuesta(11).

De lo anterior, podemos colegir que únicamente la “suspensión con inhabilidad especial” tiene la potencialidad de afectar el acto de elección o de nombramiento, pues es aquella la que impone una limitante al acceso a los cargos públicos.

La diferencia entre “suspensión” y “suspensión con inhabilidad especial” ha sido estudiada por la Sección en diferentes oportunidades. En efecto, en decisión de julio de 2009, se precisó que no cualquier decisión disciplinaria genera inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos, sino solo aquella que imponga como sanción la inhabilidad ya sea especial o general. En esa oportunidad señaló:

“El tema relativo a la sanción disciplinaria simple y a la sanción disciplinaria generadora de inhabilidad para desempeñar cargos públicos ha sido analizado ampliamente por la Sala. La posición ha sido unánime y reiterada en el sentido de considerar que sólo la sanción disciplinaria que inhabilita en forma expresa porque así lo dispone explícitamente el sancionador, es la que puede afectar la elección o el nombramiento. Sobre el punto es preciso distinguir las calidades que la Constitución y la ley exigen a los ciudadanos para resultar válidamente elegidos, consagradas en el artículo 172 de la Constitución en lo que concierne a Senadores de la República: ‘(…) ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener más de treinta años de edad en la fecha de la elección’. Y otras, son las causales de inhabilidad previstas en el artículo 179 superior, como prohibiciones para aspirar y ser ungido de tal investidura. Dentro de estas no aparecen enlistadas como tales, haber sido sancionado disciplinariamente. Es preciso además clarificar que no toda sanción disciplinaria conlleva inhabilidad para ejercer funciones públicas(12) (resaltado fuera de texto).

Lo anterior fue reiterado en sentencia del 22 de noviembre de 2012, cuando al estudiar un recurso de apelación en el que se insistía en la nulidad del acto de elección de un diputado de la Asamblea Departamental de Córdoba aduciendo que aquel estaba inhabilitado por haber sido sancionado disciplinariamente, la Sala determinó que no había lugar a declarar la nulidad de la elección debido a que en el expediente se acreditó que la sanción impuesta al demandado fue la de “simple suspensión” y no la de “suspensión con inhabilidad especial”(13).

En igual sentido se pronunció esta Sección en providencia del 10 de mayo de 2013, esta vez al resolver el recurso de apelación contra la sentencia que negó la nulidad del acto de elección de un concejal que fue sancionado disciplinariamente(14).

Así las cosas, para la Sala es errónea la afirmación de los demandantes cuando aseveran que “para desempeñar el cargo de congresista se requiere tener ausencia de sanciones disciplinarias”(15), toda vez que, ni la ley ni la Constitución prevén tal requisito para desempeñarse como congresista, como quiera que lo que realmente exige el ordenamiento jurídico es que la sanción disciplinaria no sea de aquellas que inhabilitan para el ejercicio de cargos públicos.

Así las cosas y en consideración a la taxatividad propia del régimen de inhabilidades no cabe otra conclusión sino afirmar que solo aquellas sanciones que expresamente impongan inhabilidad, serán las que tengan la facultad de limitar el derecho político de ser elegido.

Por otro lado, y aunque de conformidad con el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, los conceptos proferidos por la entidades públicas no son vinculantes, la Sala teniendo en cuenta que fue la emisión de la primera versión del concepto 20149000068112 de 26 de mayo la que originó la confusión de los demandantes y los motivó a presentar sus demandas, desea resaltar que, en aclaración al citado concepto, el DAFP llegó a la conclusión antes anotada y afirmó que solo se encuentran inhabilitadas aquellas personas a las que se les haya sancionado disciplinariamente con “suspensión e inhabilidad especial”. Por consiguiente, es claro que se despejó toda duda que sobre el particular pudiera existir(16).

En síntesis, es claro que únicamente la sanción disciplinaria que imponga de manera explícita, bien sea la inhabilidad general o la inhabilidad especial tiene la capacidad de afectar el acto de elección o nombramiento y será esta premisa bajo la cual la Sala analizará la situación del demandado.

4. El caso concreto.

Lo expuesto en precedencia impone a la Sección analizar si en el sub judice se acreditó el vicio que se le indilga al Acuerdo 4 del 30 de mayo de 2014, esto es si el acto electoral se expidió con desconocimiento de la causal de inhabilidad contenida en el numeral 3 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002.

Es de anotar que dentro del presente expediente obra como prueba documental:

i. Fallo disciplinario de 31 de octubre de 2013, por medio del cual la Procuraduría General de la Nación sancionó a Jorge Emilio Rey Ángel con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 30 días.

ii. Respuesta a un derecho de petición, en el cual la Procuraduría dejó constancia que la decisión adoptada contra el señor Rey Ángel quedó en firme el 12 de noviembre de 2013.

iii. Certificado de antecedentes disciplinarios ordinario y especial del demandado.

iv. Copia del Concepto 20149000068112 de 26 de mayo de 2014 emitido por el DAFP y de su respectiva aclaración de 30 de julio de 2014.

A folios 37 a 68 del Expediente 2014-0007817 obra fallo disciplinario proferido por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública y en él se especifica con toda claridad la clase de sanción que le fue impuesta a Jorge Emilio Rey Ángel.

Se lee en dicho documento:

“En consecuencia, el Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública

RESUELVE

(…)

Segundo. Sancionar al servidor público JORGE EMILIO REY ÁNGEL identificado con cédula de ciudadanía número 79.632.322 en su condición del alcalde de municipio de Funza en el período comprendido entre el año 2008 y 2011 con suspensión en el ejercicio del cargo por 30 días de los cuales se convertirán en salarios equivalentes a cinco millones trescientos ochenta y siete mil ciento treinta y tres pesos ($5.387.133), de conformidad con lo señalado en la parte motiva del presente proveído (…) ”(18) (mayúsculas propias del original) (resalta la Sala).

Con la constancia de la firmeza del acto administrativo disciplinario(19) queda claro que dicha decisión no fue modificada, ni fue objeto de recurso de apelación lo que significa, que la sanción finalmente impuesta al demandado fue la de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de (30) treinta días, suspensión que se convirtió a una suma de dinero de conformidad con el tenor del artículo 46 de la Ley 734 de 2002(20).

Dicha información se corrobora en el certificado de antecedentes disciplinarios obrante a folio 69(21) y en el certificado especial para el cargo de alcalde Nº 58363021 de 7 de julio de 2014, en el que si bien se registra la sanción de suspensión, también consta que el señor Rey Ángel “no presenta inhabilidades especiales aplicadas al cargo”(22).

Igualmente, la Sala observa que en los folios 259 a 270 del expediente 2014-00078(23) se encuentra un documento mediante el cual la Procuraduría General de la Nación, remitió al Consejo Nacional Electoral una lista con los nombres de aquellos aspirantes que presuntamente estarían inhabilitados para desempeñarse como congresistas por la existencia de una sanción disciplinaria o una sentencia penal que haya impuesto inhabilidad, sin que el nombre del demandado se encuentre en el listado remitido por el Ministerio Público.

Bajo este panorama, no cabe otra conclusión sino colegir que la sanción impuesta a Jorge Emilio Rey Ángel fue la consagrada en el numeral 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, esto es la de “suspensión” y no como, los demandantes sostienen “la de suspensión en el ejercicio del cargo con inhabilidad especial” establecida en el numeral 2 de ese mismo artículo. Por lo tanto, el fallo disciplinario contra el demandado solo tuvo la consecuencia consagrada en el numeral 2 del artículo 45 de la Ley 734 de 2002, esto es la “separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria” pero no le generó inhabilidad para desempeñar cargos públicos.

En suma, para la Sección es claro que la sanción impuesta a Jorge Emilio Rey Ángel en su calidad de alcalde de Funza, no lo inhabilitó para inscribir su candidatura, ni vició su elección como representante a la Cámara por el departamento de Cundinamarca, porque la sanción que le fue impuesta no consagró expresamente alguna inhabilidad especial o general que le impidiera desempeñar cargos públicos.

5. Conclusión.

Lo discurrido por la Sala permite concluir que no se encuentran acreditados los supuestos para declarar la nulidad del acto de elección contenido en el Acuerdo 4 de 30 de mayo de 2014 por medio del cual se declaró a Jorge Emilio Rey Ángel como representante a la Cámara por el departamento de Cundinamarca.

Por lo expuesto, se negaran las pretensiones de la demanda advirtiendo a los sujetos procesales que contra la misma no procede recurso alguno.

III. La decisión

Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

Primero. Negar las pretensiones de las demandas formuladas por Cristian Andrés Godoy Gutiérrez y Leonardo Santo Petro Llorente.

Segundo: Advertir a las partes que contra esta providencia no procede recurso alguno.

Notifíquese y cúmplase».

(8) “ART. 149.—Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: (…) 3. De la nulidad del acto de elección del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las Comisiones de Regulación” (resaltado fuera de texto).

(9) Folio 321 del Expediente 2014-00078.

(10) El artículo 67 de la Ley 734 de 2002 establece quienes pueden ejercer la acción disciplinaria.

(11) En el numeral 2 del artículo 45 de la Ley 734 de 2002 se lee: “La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo”.

(12) Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Susana Buitrago Valencia, sentencia de 6 de julio de 2009, número de radicado 11001-03-28-000-2006-00115-00(4056-4084).

(13) Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Susana Buitrago Valencia, sentencia de 22 de noviembre de 2012, número de radicado 230001-23-310-000-2011-00645-01.

(14) Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Susana Buitrago Valencia, sentencia de 10 de mayo de 2013, número de radicado 68001-23-31-000-2011-00966-01.

(15) Folio 6 del expediente 2014-00078. La misma afirmación se encuentra en el reverso del folio 2 del expediente 2014-00082, en el cual se lee: “(…) para desempeñar el cargo de congresista como representante a la Cámara, para lo cual se requiere tener ausencia de sanciones disciplinarias, por lo tanto NO ES VIABLE que una persona sancionada disciplinariamente sea elegida en uno de estos cargos (…)” (mayúsculas propias del original).

(16) En efecto, a folio 330 del expediente 2014-0078 se puede leer: “No obstante, revisado el tema nuevamente se encuentra que no existe inhabilidad para que el sancionado que pagó la multa impuesta aspire a desempeñar un cargo público como el de congresista, siempre y cuando no tenga una sanción accesoria consistente en inhabilidad especial para desempeñar cargos públicos”.

(17) El mismo documento se encuentra en el expediente 2014-00082 en los folios 16 a 48.

(18) Folio 68 del expediente 2014-00078 y reverso del folio 48 del expediente 2014-00082.

(19) Folio 73 del expediente 2014-00078 y folio 13 expediente 2014-00082.

(20) Folio 68 del expediente 2014-00078.

(21) En el expediente 2014-00082 el mismo documento obra a folio 51.

(22) Folio 49 Expediente 2014-00082.

(23) La misma información reposa en los folios 327 a 339 del expediente 2014-00082.