Sentencia 2014-00100 de mayo 21 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000-23-41-000-2014-00100-01

Consejera Ponente:

Dr. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Carboneras La Ramada S.A.S.

Demandada: Agencia Nacional de Minería

Acción de cumplimiento

Bogotá, D. C., veintiuno de mayo de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Carboneras La Ramada S.A.S., contra la sentencia de 6 de marzo de 2014, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A negó las pretensiones de la acción de cumplimiento de la referencia.

I. Antecedentes

1. La demanda.

La sociedad Carboneras La Ramada S.A.S., por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 Constitucional y desarrollada en la Ley 393 de 1997, demandó a la Agencia Nacional de Minería con el objeto de que diera cumplimiento al artículo 46 del Decreto 2655 de 1988(1) a efecto de que se le ordene suscribir contrato de concesión de minas con la demandante.

2. Hechos.

La sociedad demandante sostuvo, en síntesis, que:

2.1. Mediante Resolución RUD-0151 de 20 de junio de 2002 Minercol Ltda. le otorgó a la sociedad Carboneras La Ramada Ltda. (hoy Carboneras La Ramada S.A.S.) licencia de explotación Nº 4079 por el término de 10 años para la explotación de carbón en el municipio de Lenguazaque – Cundinamarca.

2.2. El 5 de diciembre de 2003 se realizó la inscripción de la licencia en el registro minero nacional.

2.3. Según el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 la duración de la licencia es de diez años contados desde la fecha de inscripción del registro. Igualmente la norma prevé que dos meses antes del vencimiento de la licencia, el beneficiario puede solicitar su prórroga o hacer uso del derecho de preferencia para suscribir contrato de concesión.

2.4. El 1º de diciembre de 2011, con fundamento el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988, la sociedad demandante hizo uso del derecho de preferencia para suscribir el contrato de concesión minera respecto de la licencia de explotación Nº 4079; petición que reiteró el 3 de octubre de 2013.

2.5. Pese a la petición de la sociedad demandante, la autoridad minera no ha cumplido con su deber de celebrar contrato de concesión minera.

2.6. El 9 de enero de 2014 Carboneras La Ramada S.A.S. reclamó ante la demandada el cumplimento del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988, sin obtener respuesta alguna (fls. 1 a 6).

3. Trámite procesal e intervención de la demandada.

Por auto de 28 de enero de 2014 el magistrado ponente de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda y ordenó notificarla al Director de la Agencia Nacional de Minería y le concedió un término de tres días para contestarla (fls. 31 y 32).

La Agencia Nacional de Minería intervino por medio de apoderado y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la sociedad demandante. Adujo que las peticiones de la sociedad Carboneras La Ramada para hacer uso del derecho de preferencia no han sido desatendidas, en razón a que esta figura “(…) a la fecha no establece plazo, ni término alguno para la celebración del contrato de concesión, por lo que la acción pertinente para dicha reclamación no es la acción de cumplimiento”.

Por lo anterior, advirtió que la acción pertinente para satisfacer las pretensiones de la demandante no es la de cumplimiento en razón a que “no existe dentro del mundo normativo un acto administrativo o norma con fuerza de ley que establezca un plazo máximo para la celebración del contrato de concesión, por lo que en consecuencia, la Agencia Nacional de Minería no está incumpliendo un acto administrativo o ley, y por lo tanto, no es procedente la presente acción de cumplimiento (…)”.

Agregó que no se desconoció el derecho de preferencia, pues se encuentra finalizando estudios legales y técnicos para iniciar, de ser procedente, la etapa contractual (fls. 36 a 42).

4. Sentencia impugnada.

Mediante sentencia de 6 de marzo de 2014 la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda al considerar que del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 no se infiere la existencia de obligación a cargo de la demandada para que suscriba contrato de concesión minera con la sociedad Carboneras La Ramada, pues la norma no consagra un deber claro, expreso y exigible; simplemente, prevé la facultad que tiene el beneficiario de una licencia de explotación para optar por la prórroga, o para hacer uso del derecho de preferencia a efecto de posiblemente suscribir contrato de concesión (fls. 51 a 62).

5. Impugnación.

Inconforme, la sociedad demandante, por intermedio de su apoderado, impugnó la sentencia de primera instancia para que se revocara y, en su lugar, se accediera a sus pretensiones. Al efecto, indicó que la norma cuyo cumplimiento depreca sí contiene un deber claro, expreso y exigible; en razón de ello, le asiste el derecho de celebrar el contrato de concesión minera respecto de la licencia de explotación Nº 4079.

Consideró que, para la suscripción del contrato, el único requisito que se le exige es el de presentar petición en la que manifieste su voluntad ejercer el derecho de preferencia dentro de los dos meses anteriores al vencimiento de la licencia, exigencia que cumplió.

Señaló que, cuando el beneficiario de la licencia de explotación minera manifiesta su voluntad de ejercer el derecho de preferencia, surge para la administración el deber correlativo de hacerlo efectivo con la celebración del contrato de concesión.

Indicó que si bien la norma no señaló término para la celebración del contrato, ello no puede entenderse como la exoneración del deber de la autoridad minera para contratar con el particular, pues aunque no exista plazo, el derecho existe (fls. 63 a 69).

II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

Esta Sección es competente para conocer de esta impugnación, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, y en el Acuerdo 15 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asignó a esta Sección el conocimiento de la segunda instancia en este tipo de acciones, cuando se dirijan contra organismos y entidades del orden nacional como lo es la Agencia Nacional de Minería(2) y por haber conocido en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en razón al domicilio del accionante(3).

2. De la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el juez de lo contencioso administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiaria, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez.

La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente en cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio irremediable para quien ejerció la acción.

4. Agotamiento del requisito de procedibilidad.

A folio 31 obra escrito de la apoderada de la sociedad accionante dirigido al vicepresidente de contratación y titulación minera de la Agencia Nacional de Minería en el cual solicitó el cumplimiento de la misma norma que invoca en la demanda objeto de estudio; es decir, del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988. Frente a dicha solicitud, la Agencia Nacional de Minería guardó silencio.

En razón a que está probado que el 9 de enero de 2014 la demandante radicó el escrito para constituir en renuencia a la Agencia Nacional de Minería, y que, la administración no dio respuesta, la Sala considera que el requisito de procedibilidad que establece el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 sí se acreditó.

5. Caso concreto.

La parte actora pretende que se ordene a la Agencia Nacional de Minería cumplir con el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988(4) que dispone:

“ART. 46.—Durante la licencia de explotación, los trabajos, obras de desarrollo y montaje se deberán realizar dentro del primer año, pero se podrá iniciar la explotación en cualquier tiempo, dando aviso al ministerio. La licencia tendrá una duración de diez (10) años que se contarán desde su inscripción en el registro como título de explotación.

Dos (2) meses antes del vencimiento, su beneficiario podrá solicitar su prórroga por una sola vez y por un término igual al original, o hacer uso del derecho de preferencia para suscribir contrato de concesión”.

Para la sociedad demandante el hecho de ser titular de la licencia de explotación Nº 4079, y de manifestar, dentro de los meses anteriores al vencimiento de la licencia, su voluntad de hacer uso del derecho de preferencia, le genera a la Agencia Nacional de Minería la obligación de celebrar con ella contrato de concesión minera.

La demandada manifestó que la pretensión de la sociedad actora no se puede satisfacer por conducto de la acción de cumplimiento en razón de que el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 no prevé plazo alguno; agregó que, se encuentra realizando los estudios que determinen si es posible o no iniciar la etapa contractual, pero recalcó que, de manera alguna, ha negado la posibilidad de celebrar en el futuro contrato de concesión minera con la demandante.

Por su parte, a quo negó las pretensiones de la demanda por considerar que el artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 no contiene una obligación clara, expresa ni exigible a cargo de la demandada. Para el tribunal la norma contiene una facultad en favor del beneficiario de una licencia de explotación para que, antes de su vencimiento, pueda optar por la prórroga, o hacer uso del derecho de preferencia para la posible celebración de un contrato de concesión.

La sociedad Carboneras La Ramada S.A.S., en la impugnación, refuta este argumento por considerar que si bien la norma no prevé plazo alguno, sí le asiste el derecho a que se celebre con ella contrato de concesión.

En primer lugar, debe precisar la Sala que la norma cuyo cumplimiento se solicita —artículo 46 del Decreto 2655 de 1988— fue derogada expresamente por la Ley 685 de 2001, que en su artículo 361 dispuso:

Derogaciones. Deróganse todas las disposiciones contrarias a las del presente Código, en especial las del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), los decretos 2656 y 2657 de 1988” (negrillas y subrayas fuera del texto).

Pese a lo anterior, y por razones del tránsito de legislación, es posible que el Decreto 2655 de 1988, pese a estar derogado, pueda haber generado situaciones particulares consolidadas, que, de manera eventual, puedan ser satisfechas por conducto de la acción de cumplimiento; De allí que, el artículo 350 de la Ley 685 de 2001 previó que “Las condiciones, términos y obligaciones consagrados en las leyes anteriores para los beneficiarios de títulos mineros perfeccionados o consolidados, serán cumplidos conforme a dichas leyes”.

Realizada la anterior aclaración, la Sala destaca que, para que por intermedio de la presente acción, se disponga el cumplimiento de una obligación contenida en una norma con fuerza de ley o en un acto administrativo, es menester, entre otros requisitos, que dicho precepto contenga un mandato imperativo inobjetable a cargo de la demandada; es decir, que la disposición jurídica contenga una obligación clara, expresa y exigible(5). De manera reiterada y uniforme esta corporación ha dicho que las condiciones que debe tener la ley o el acto administrativo cuyo cumplimiento se solicite deben ser semejantes a las del título ejecutivo; ello debe ser así, precisamente para evitar que una acción como la de cumplimiento pueda convertirse en una de conocimiento para crear o establecer la obligación que la autoridad debe ejecutar(6).

En el asunto objeto de estudio, la demandante acude a la presente acción porque considera que cuando el Legislador previó que “[el] beneficiario podrá solicitar su prórroga [de la licencia] por una sola vez y por un término igual al original, o hacer uso del derecho de preferencia para suscribir contrato de concesión” existe un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la Agencia Nacional de Minería para celebrar contrato de concesión minera con el beneficiario de la licencia.

Pero, al examinar la norma se advierte que, como lo indicó el a quo, el precepto contiene una facultad en favor del beneficiario de una licencia de explotación minera para que libremente opte entre la prórroga de la licencia, o ejercer el derecho de preferencia para luego suscribir contrato de concesión minera, pues se resalta, según la norma el beneficiario “podrá solicitar”.

Nótese que la norma de manera alguna previó obligación a cargo de la administración de suscribir el contrato; consecuentemente, tampoco dispuso que dicho contrato debiera suscribirse en ese instante, o dentro de término perentorio(7). En este caso, de la norma en estudio no surge siquiera la obligación de celebrar contrato, simplemente se genera la expectativa —no del derecho— de que en caso de realizarse contrato de concesión, el particular beneficiario de la licencia de explotación minera tendrá preferencia para que se contrate con él.

Por lo anterior, resulta palmario que no existe obligación clara ni expresa a cargo de la Agencia Nacional de Minería para celebrar contrato de concesión minera con el beneficiario de la licencia. No obstante, si se considerara lo contrario, tal obligación no resulta exigible.

En efecto, en relación con la exigibilidad de las obligaciones la doctrina ha dicho:

“Obligación exigible es la que debía cumplirse dentro de un término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acaecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no someterse a plazo ni a condición (C.C., arts. 1608 y 1536 a 1542)”(8).

En ese mismo sentido la jurisprudencia de la corporación expuso:

“la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del título; es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido; y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición”(9).

“Que sea exigible: significa que únicamente es ejecutable la obligación pura y simple, o que habiendo estado sujeta a plazo o a condición suspensiva, se haya vencido aquel o cumplido esta”(10).

Sobre el entendido de que la norma prevea obligación a cargo de la administración, que como se expuso no es el caso, dicho “mandato” no comporta una obligación pura y simple, depende de un hecho futuro indeterminado que es “la celebración de un contrato de concesión”. Así las cosas, aun considerando que sí existe obligación, ni siquiera en este evento, existiría mandato imperativo alguno que pudiese exigirse por conducto de la presente acción de cumplimiento.

Por lo dicho, del artículo 46 del Decreto 2655 de 1988 no se deduce mandato imperativo e inobjetable de que la Agencia Nacional de Minería celebre contrato de concesión minera con la sociedad Carboneras La Ramada S.A.S. para la explotación de carbón en el municipio de Lenguazaque – Cundinamarca, razón por la cual se confirmará el fallo recurrido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: Confirmar la sentencia dictada el 6 de marzo de 2014 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Segundo: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Alberto Yepes Barreiro, Presidente—Lucy Jeannette Bermúdez BermúdezSusana Buitrago Valencia.

(1) “Por el cual se expide el Código de Minas”.

(2) Según el artículo 1º del Decreto 4134 de 3 de noviembre de 2011 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica” la Agencia Nacional de Minería ANM es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.

(3) El cual es la ciudad de Bogotá, D. C., de conformidad con el certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá el 10 de enero de 2014, documento que fue aportado por la sociedad actora con la demanda (fls. 11 y 12).

(4) Derogado por la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”.

(5) Ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de noviembre de 1997, expediente ACU-032 y Sección Quinta, sentencia del 6 de febrero de 2003, expediente ACU 1688 y de 4 de agosto de 2006, expediente 2004-02394.

(6) Sentencia de 30 de julio de 1998, Acu 367.

(7) El Código Civil distingue entre la obligación pura y simple, y las condicionales y modales. En las primeras, la prestación es absolutamente cierta y exigible de inmediato, se cumple una vez nace; en las segundas, la prestación es exigible cuando se cumple la condición. Así, una obligación resulta exigible cuando no está sujeta a término o condición, o si está sometida a ella esta ya se cumplió.

(8) Hernando Devis Echandía. Compendio de Derecho Procesal Tomo III. Vol. II. P. 589

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto proferido el 18 de octubre de 1999, expediente 16868.

(10) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de junio de 2001, Rad.: 44001-23-31-000-1996-0686-01(13436)