Sentencia 2014-00118 de junio 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000-23-41-000-2014-00118-01 (ACU)

Consejero Ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro (e)

Actor: Comisión Colombiana de Juristas

Demandado: Presidencia de la República y otro

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

En relación con las acción de cumplimiento, es importante precisar que la Ley 1395 de 2010(4) y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, fijaron una regla de competencia funcional para indicar el juez al cual le corresponde su conocimiento en atención a la autoridad a la que se le solicita la observancia de la ley o acto administrativo.

En ese orden de ideas, a los jueces administrativos les corresponde en primera instancia conocer de los asuntos dirigidos contra autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local; y por su parte, a los tribunales se les asignó el conocimiento en primer grado, cuando la acción se dirige contra autoridades del orden nacional.

Respecto de la regla de competencia territorial no se presentaron modificaciones, por lo que se conservó lo previsto en el artículo 3º de la Ley 393 de 1997 que indica que se debe presentar en el domicilio del accionante.

De conformidad con lo expuesto, la autoridad judicial competente para conocer en primera instancia de esta acción era el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en consideración a que la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores son entidades del orden nacional y a que el domicilio de la Comisión accionante es Bogotá.

En el mismo sentido, esta sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia dictada por este, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 —num. 16— del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y el Acuerdo 15 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los tribunales administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2.2. De la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En igual sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 precisa que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En efecto, en consideración a que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (C.N., art. 2º), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades de acuerdo con sus funciones.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado social de derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (resalta fuera del texto)(5).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997:

i. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º)(6).

ii. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (arts. 5º y 6º).

iii. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de presentar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento (art. 8º). El artículo 8º señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

iv. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción.

v. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9º).

2.3. Análisis del caso concreto.

2.3.1. De la renuencia.

El inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 en concordancia con el numeral 5º del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento, que con la demanda el actor aporte la prueba de haber requerido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el sometimiento al deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquella y, que la entidad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud. De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción.

Por tanto, antes de avanzar en el análisis de las disposiciones que se dicen incumplidas, la sección debe estudiar si el solicitante cumplió con probar que constituyó en renuencia a la entidad accionada antes de formular la demanda.

Para el cumplimiento de este requisito es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”(7).

En el caso en estudio, la Sala observa que el accionante mediante escrito de 13 de septiembre de 2013, solicitó a la Vicepresidencia de la República y al Ministerio de Relaciones Exteriores:

“En representación de los familiares de James Zapata Valencia y José Heriberto Llanos, de acuerdo a lo establecido en el artículo 23 de la Constitución Política y el artículo 5º y siguientes del Código Contencioso Administrativo, respetuosamente presento a usted solicitud de respuesta a la presente reclamación formal sobre el cumplimiento del deber legal que le compete al Gobierno Nacional respecto a la solicitud de audiencia de conciliación ante el agente del Ministerio Público adscrito al Tribunal Contencioso Administrativo que debía haber realizado dentro de los 30 días siguientes al concepto favorable emitido por el Comité Gubernamental el 6 de julio de 2012.

La anterior reclamación se hace en función y como requisito de procedibilidad estatuido en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, exigencia al deber legal omitido por el Gobierno Nacional.

En efecto el artículo 3º de la Ley 288 de 1996 obliga al Gobierno a solicitar una audiencia de conciliación a la Procuraduría en un término que no exceda 30 días a la emisión del concepto favorable emitido por el comité gubernamental allí mencionado, término transcurrido en el que se constata la omisión al cumplimiento legal debido” (negrillas fuera de texto; fls. 10 y 13).

El anterior requerimiento fue contestado por la Presidencia de la República, de conformidad con la remisión por competencia que le hizo la Vicepresidencia, y por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el sentido de señalar, en síntesis, que no se ha determinado la entidad a la que corresponde solicitar la mencionada audiencia de conciliación.

En este orden de ideas, es evidente que la comisión accionante cumplió con el requisito de solicitar a las entidades accionadas la materialización de lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 288 de 1996.

Así las cosas, esta Sala considera que el requisito de procedibilidad que establece el artículo 8º de la Ley 393 de 1997 se acreditó.

En consecuencia, la Sala estudiará si hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que ordenó el cumplimiento solicitado, o a su revocatoria, previo el análisis de las excepciones, que no tienen el carácter de fondo, reiteradas por las entidades accionadas en sus apelaciones, esto es, falta de legitimación por pasiva y por activa.

2.3.2. Excepciones.

2.3.2.1. Falta de legitimación por activa.

El Ministerio de Relaciones Exteriores propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, en consideración a que la Comisión Colombiana de Juristas no acreditó que para ejercer la presente acción estuviera autorizada por los titulares del derecho a la indemnización, esto es, las familias de James Zapata Valencia y José Heriberto Ramírez Llanos.

Es preciso hacer referencia a la institución de la legitimación en la causal, para lo cual lo señalado por la Sección Tercera, en sentencia de 25 de septiembre de 2013, resulta pertinente. En esa oportunidad sostuvo: “el análisis sobre la legitimación en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación real de la parte demandada o de la demandante con la pretensión que esta fórmula o la defensa que aquella propone, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra”(8).

Ahora bien, respecto de la acción de cumplimiento, es importante señalar que en principio su ejercicio está en cabeza de cualquier persona; sin embargo, cuando se trata de la materialización de derechos subjetivos, solo el afectado o el titular del derecho puede exigir su cumplimiento.

En este sentido, esta corporación se pronunció mediante sentencia de 23 de febrero de 2003, en la cual estableció que en la acción de cumplimiento, cuando están involucrados derechos particulares y concretos, se requiere el ejercicio por parte del directamente interesado, o a través de apoderado, quien debe ser abogado. Al respecto, la mencionada providencia expresó:

“La acción de cumplimiento puede ser incoada por cualquier persona cuando se trate de normas o de actos administrativos cuyo cumplimiento sea de interés general, situación que no es la del sub lite, en la cual, por ser de interés individual o subjetivo, solo el interesado puede hacer uso de la misma, y quien actúe en su nombre, debe ser abogado inscrito y en virtud de poder legalmente conferido, circunstancias que no presentan en este caso, sin que la condición que invoca la memorialista (vocal de control de Energía Eléctrica y Gas del municipio de Riohacha) la autorice para accionar en representación de terceros, y menos en uso del derecho de postulación, para el cual se requiere ser abogado, aun tratándose de la acción de cumplimiento”(9) (negrillas fuera de texto).

Por otro lado, esta sección en reciente providencia también consideró que aunque la acción de cumplimiento puede ser ejercida por cualquier persona, cuando se trata de normas o actos administrativos que se refieren a derechos subjetivos, es el titular de estos derechos el que está legitimado para su ejercicio, en nombre propio, o por intermedio de apoderado. En esa oportunidad la sección señaló:

“En efecto, las normas que se solicitan cumplir si bien son de carácter general, impersonal y abstracto, lo que presumiría que exigir su cumplimiento se encuentra en cabeza de cualquier persona, su aplicación en el presente asunto no tiene tal carácter, pues la acción de manera irrebatible tiene un móvil subjetivo, relativo a que en aplicación de las normas que se señalan como incumplidas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deje sin efecto la Resolución 31295 de 25 de octubre de 2010 mediante la cual el Instituto de Seguro Social reconoció al señor Luis Alberto Moya Rojas la pensión de vejez y el retroactivo de la misma y, como consecuencia de ello, se ordene a la accionada proferir un nuevo acto.

Así las cosas, en criterio de la Sala, para el caso concreto, solo el afectado con el acto puede exigir el cumplimiento de las normas de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 758 de 1990, esto es, el señor Luis Alberto Moya Rojas”(10) (negrillas fuera de texto).

Así las cosas, le corresponde a la Sala analizar si en el caso concreto se solicitó la materialización de normas que: i) se refieren a derechos subjetivos, caso en el cual se deberá corroborar si la Comisión Colombiana de Juristas acreditó su condición de apoderada de los titulares de esos derechos; o si por el contrario, ii) involucran el interés general, situación ante la cual, toda persona está legitimada para ejercer la acción, incluyendo a la comisión y en consecuencia, sería del caso desestimar la excepción.

Conviene advertir que la Ley 288 de 1996 establece el procedimiento “para la indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de Derechos Humanos”.

En ese orden de ideas, si bien esta norma regula la forma de hacer efectiva la indemnización de perjuicios a determinadas personas —víctimas de derechos humanos—, ello responde a la voluntad del Estado de crear un procedimiento para cumplir las disposiciones que emiten los órganos internacionales, en otras palabras, esta ley fija las reglas para acatar las obligaciones de orden internacional, adquiridas por parte del Estado colombiano, y que se refieren a la indemnización de perjuicios en los casos allí mencionados.

Es importante precisar que el Estado colombiano una vez acoge las recomendaciones de los organismos internacionales, en este caso, las de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, está obligado a hacerlo, so pena de que se genere responsabilidad en el derecho internacional. Al respecto, la Sección Tercera de esta corporación, en sentencia de 19 de octubre de 2007, resaltó la importancia para los Estados, de cumplir con las obligaciones que tienen origen en el derecho internacional, así:

“Es un principio del derecho internacional que el incumplimiento de un compromiso, por parte de un Estado, genera su responsabilidad (...). A efectos de este análisis, señala la Corte que, ‘la tesis de responsabilidad objetiva es la que más contribuye a asegurar la efectividad de un tratado de derecho humanos y la realización de su objeto y propósito’. En ese contexto, la Corte Interamericana al atribuir la responsabilidad internacional a un Estado en particular, examina si ha existido alguna conducta que se constituya como violatoria de alguna obligación internacional, bien sea por acción u omisión, siempre que, en términos de la Convención Americana se haya faltado a los deberes de respeto y garantía, o cuando aquel Estado no ha adoptado la supresión de normas y prácticas de cualquier naturaleza que impliquen una violación a lo previsto en la Convención Americana o también como consecuencia de la no expedición de normas y el no desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías. Así las cosas, se podría inferir que, en materia de responsabilidad en el sistema interamericano de derechos humanos, la Corte Interamericana, si bien manifiesta aplicar el régimen objetivo de responsabilidad, lo cierto es que a la luz de nuestra tradición jurídica, este tipo de imputación encuadraría en el régimen subjetivo, denominado por la jurisprudencia Colombiana como la falla o falta en el servicio, la cual consiste en el incumplimiento de una obligación a cargo del Estado”(11) (negrillas fuera de texto).

Por lo anterior, desconocer lo solicitado por la Comisión Colombiana de Juristas al Gobierno Nacional, de dar cumplimiento a la obligación contenida en el artículo 3º de la Ley 288 de 1996, podría traer consigo unas consecuencias, no solo para las familias de James Zapata Valencia y José Heriberto Llanos, sino de orden internacional, para el Estado colombiano. En efecto, el cumplimiento de este deber, conlleva un interés general derivado del artículo 93 de la Constitución Política que establece la prevalencia de los convenios, tratados y protocolos relativos a derechos humanos en el orden jurídico interno.

En ese sentido, también la Sección Tercera de esta corporación en reciente sentencia de 12 de marzo de 2014 resaltó la importancia de la aplicación de los tratados y convenios internacionales en el ordenamiento jurídico interno y su prevalencia. Al respecto, esta providencia señaló:

“Al respecto, resulta pertinente transcribir los siguientes apartes del fallo del 20 de febrero de 2008(12):

“Ahora bien, debe precisarse que los anteriores planteamientos, en modo alguno, desconocen los principios de jurisdicción rogada y de congruencia (CPC, art. 305)(13), toda vez que frente a graves violaciones de derechos humanos (v.gr. crímenes de lesa humanidad), el ordenamiento jurídico interno debe ceder frente al internacional, en tanto este último impone la obligación a los Estados, a los diferentes órganos que los integran —incluida la rama judicial del poder público—, de adoptar todas las medidas tendientes a la protección y reparación de esas garantías del individuo.

(...).

“La anterior óptica no implica, en ningún sentido, el desconocimiento de los postulados de índole procesal trazados por el legislador, sino que, por el contrario, representa la correcta y adecuada armonización de las reglas jurídicas del sistema interno, con los principios y normas que protegen al ser humano a nivel internacional, la mayoría de las cuales, han sido suscritas y ratificadas por Colombia”.

Del anterior planteamiento se pueden extraer algunas conclusiones en torno a los alcances del principio de reparación integral en su aplicación judicial. Tales conclusiones son: i) prevalece sobre otros principios, (...) iii) el fundamento de esta serie de conclusiones se encuentra en el artículo 93 de la Carta Política Colombiana que establece la prevalencia de los convenios, tratados y protocolos relativos a derechos humanos en el orden jurídico interno, lo cual significa que integran el bloque de constitucionalidad, y iv) en asuntos en los cuales se juzgue la responsabilidad del Estado, derivada de la violación a los derechos humanos, es imperativo en primera medida, por parte del funcionario judicial, garantizar la restitutio in integrum del daño y, en caso de que esta se torne imposible, decretar las medidas pecuniarias y no pecuniarias que sean necesarias para reversar los efectos del daño”(14) (resaltado fuera de texto).

En efecto, la obligación a que se refiere el artículo 3º de la Ley 288 de 1996, tiene fundamento en el derecho internacional, y por ello, se reitera, no se refiere únicamente al derecho subjetivo de las familias de las víctimas mencionadas, sino que trasciende esta esfera para involucrar los deberes adquiridos por el Estado colombiano al suscribir convenios y tratados internacionales.

Por lo expuesto, la Comisión Colombiana de Juristas, así como cualquier persona, estaba legitimada en la causa por activa para ejercer la presente acción, toda vez que lo que se busca es el cumplimiento de un deber que deriva del derecho internacional, cuyo desconocimiento, eventualmente traería consecuencias jurídicas y políticas para el Estado colombiano, situación que sin duda alguna afecta a todos los nacionales y configura un interés en cabeza de cualquier ciudadano.

Así las cosas, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia en cuanto a declarar no probada esta excepción, pero por las anteriores razones, y no por las expresadas por el a quo, pues de manera alguna, el hecho de que las entidades accionadas atiendan un requerimiento para constituir en renuencia, sin cuestionar la facultad de quien solicita el respectivo cumplimiento; no trae como consecuencia per se la legitimación para representar a los titulares del derecho involucrado; pues se reitera que la legitimación en la causa es un presupuesto procesal.

2.3.2.2. Falta de legitimación en la causa por pasiva.

Tanto la Presidencia como el Ministerio de Relaciones Exteriores reiteraron en su apelación la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

• Respecto de la Presidencia de la República

La Presidencia alegó que la presente acción fue dirigida contra la Nación, y que esta es representada judicialmente por la entidad llamada a responder de acuerdo con el objeto del proceso, y no necesariamente por el Presidente, como a su juicio, equivocadamente lo entendió el a quo. Entonces, considera que, comoquiera que este no fue el que causó el daño reprochado por el órgano internacional y tampoco suscribió la Resolución 3937 de 2012 no podría ser el que convoque la audiencia de conciliación solicitada. Agregó que el tribunal se confundió al entender que el Presidente es el representante de la “Nación” en este proceso.

Al respecto, el tribunal señaló que aquel si está legitimado justamente por disposición legal, toda vez que el artículo 3º de la Ley 288 de 1996, que se solicita cumplir, prevé que al Gobierno Nacional le corresponde solicitar la audiencia de conciliación en casos como el presente, y de acuerdo con el inciso segundo del artículo 115 de la Constitución Política, el “Gobierno Nacional” se conforma por el Presidente y el Ministro del ramo respectivo.

La Sala comparte lo expuesto por el tribunal, sobre el particular, toda vez que la razón por la cual en el caso concreto se dispuso que el Presidente de la República está legitimado en la causa por pasiva, no se sustenta en que este es el representante a la Nación, como equivocadamente se pretende hacer notar en el escrito de su apelación; pues no existe controversia al respecto. En el presente caso es claro que la Nación está representada por la autoridad o entidad que está llamada a responder por los hechos que dan origen al proceso, y no necesariamente por el Presidente.

Para ilustrar a la Presidencia sobre la legitimación en la causa por pasiva en la acción de cumplimiento, se resalta lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 393 de 1997, que dispone:

“Autoridad pública contra quiensedirige.La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridada la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo”.

Así, la razón por la cual el Presidente está legitimado en la causa por pasiva, en el caso concreto resulta de la norma que se solicita hacer cumplir, la cual de manera expresa establece que la autoridad a la que le corresponde solicitar al audiencia de conciliación referida, es el “Gobierno Nacional”. Y como lo señaló el a quo, de acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Política, este se conforma por el Presidente de la República y por el ministro del ramo correspondiente.

De manera que no hay duda alguna respecto de la legitimación en la causa por pasiva del Presidente de la República para dar cumplimiento a la norma que se solicita hacer cumplir, en caso de que así se ordene.

• Ministerio de Relaciones Exteriores

Este ministerio alegó en el escrito de apelación que no existe fundamento alguno para considerar que el Ministerio de Relaciones Exteriores es el obligado a solicitar la audiencia de conciliación de que trata el artículo 3º de la Ley 288 de 1996 y no cualquiera de los demás ministerios que hicieron parte del comité que profirió la Resolución 3937 de 2012.

Agregó que debido a que la norma no establece el ministro que, junto con el Presidente, debe conformar el Gobierno Nacional, para el caso particular, se debieron vincular a todos los ministros que conforman el Comité, esto es, el del Interior, el de Relaciones Exteriores, el de Justicia y el de Defensa Nacional.

En el mismo sentido, la Presidencia de la República, solicitó que se declare la nulidad de todo lo actuado porque no se conformó debidamente el contradictorio, debido a la ausencia en el proceso de los demás ministros.

Es necesario resaltar que la obligación de que trata el artículo 3º de la Ley 288 de 1996 es la de solicitar la audiencia de conciliación, y no, como lo entienden las autoridades accionadas, la de asistir a ella y mucho menos la de pagar los perjuicios, pues el artículo 4º de la misma ley, establece cual es la entidad a la que le corresponde conciliar el monto de la indemnización, así:

La entidad pública a la cual haya estado vinculado el servidor público responsable de los respectivos hechos, procederá a determinar de común acuerdo con las personas que hayan demostrado legítimo interés, y basada en los medios de prueba que obren en la actuación, el monto de la indemnización de los perjuicios.

La conciliación versará sobre el monto de la indemnización. Para la tasación de los perjuicios se aplicarán los criterios de la jurisprudencia nacional vigente.

En todo caso, solo podrán reconocerse indemnizaciones por los perjuicios debidamente probados y que tengan nexo de casualidad con los hechos objeto de la decisión del órgano internacional” (negrilla fuera de texto).

En ese orden de ideas, corresponderá determinar la entidad a la que están o estuvieron vinculados los causantes del daño(15), y en el evento de que esta no exista, se deberá establecer la entidad que actualmente cumple sus funciones, para que sea esta la que asista a la audiencia y concilie el monto de la indemnización en los términos del artículo 4º de la Ley 288 de 2996; asunto que escapa al objeto de esta acción.

Se reitera entonces, que el deber fijado en la norma se refiere exclusivamente a la solicitud de audiencia de conciliación al Ministerio Público, de manera que se trata de una obligación de hacer, comúnmente definida por la doctrina como “aquella cuyo objeto consiste en una actividad del deudor (...) material o jurídica que no consiste en dar”(16).

En ese sentido es claro, que la norma que se pide cumplir, no impone el deber al Gobierno Nacional de conciliar y pagar la indemnización, y por ello, no es aceptable que entidades accionadas justifiquen su incumplimiento en el hecho de que no se ha establecido cuál es el ministerio que deberá conciliar y pagar la indemnización.

Así las cosas, resulta evidente que el artículo 3º de la Ley 288 de 1996 contiene, como se dijo, una obligación de hacer, y además, esta es solidaria, pues en este tipo de obligaciones “la razón de ser de la coligación no es ya la naturaleza de la prestación, sino la forma de asunción del vínculo”(17).

En este caso, fue la misma ley la que creó el vínculo y en consecuencia la solidaridad, pues la obligación radica en cabeza de un grupo de autoridades que son las que conforman el Gobierno Nacional, esto es, el Presidente, como se mencionó en precedencia, y los ministros que conformaron el comité que acogió la recomendación realizada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante la Resolución 3937 de 2012.

Lo anterior porque no existe razón alguna para considerar que solo uno de estos ministros sea el que debe conformar el Gobierno Nacional, debido a que es una materia que le corresponde a varias ramas, y así, a varios ministerios; por ello, no es razonable para el caso concreto exigir que sea solamente uno, como sí lo es, entender que comprende a todos.

Ahora bien, comoquiera que se trata de una obligación solidaria se entiende que “todos los deudores están obligados a una misma prestación. Con la solidaridad pasiva el acreedor puede recibir la totalidad de la prestación y exigirla de uno cualquiera de los deudores, de varios de ellos o de todos”(18).

En efecto, como la obligación que contiene el artículo 3º de la Ley 288 de 1996 está a cargo del Gobierno Nacional, esto es Presidente y Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Justicia y de Defensa Nacional; esta es exigible al primero y a cualquiera de estos ministros.

En consideración a lo anterior, está legitimado en la causa por pasiva, para “solicitar” la referida audiencia junto con la Presidencia, como Gobierno Nacional, tanto el Ministerio de Relaciones Exteriores, como los del Interior, de Justicia y de Defensa Nacional. Se resalta que ello no implica que sea ese el ministerio obligado a asistir o a conciliar el monto de la indemnización.

En suma, por tratarse de una obligación de hacer —solicitar la audiencia de conciliación al Ministerio Público— y solidaria —en cabeza de varias autoridades, Gobierno Nacional—, el Ministerio de Relaciones Exteriores, por ser de aquellos que conformó el Comité de Ministros, está legitimado en la causa por pasiva para cumplir lo establecido en el artículo 3º de la Ley 288 de 1996, como también lo habría estado cualquiera de los otros ministerios referidos.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión del a quo de declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, y con fundamento en los mismos argumentos, negará la solicitud de nulidad de la Presidencia de la República fundada en la indebida conformación del contradictorio, pues como se señaló, cualquier ministerio de los que conforman el comité, puede conformar el Gobierno Nacional, junto con el Presidente, para solicitar la mencionada audiencia.

2.3.3. Norma que se pretende cumplir.

La disposición señala:

Ley 288 de 1996

(Julio 5)

Por medio de la cual se establecen instrumentos para la indemnización de perjuicio a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de Derechos Humanos.

(...).

ART. 3º—Si el comité emite concepto favorable al cumplimiento de la decisión del órgano internacional, el Gobierno Nacional solicitará la audiencia de conciliación ante el agente del Ministerio Público adscrito al Tribunal Contencioso Administrativo que sería competente, de acuerdo con el derecho interno, para dirimir la controversia objeto de la conciliación, en un término que no exceda los treinta (30) días.

(...)” (negrillas y subrayado fuera de texto).

2.3.4. Estudio de fondo.

Como se indicó en precedencia, para que la acción de cumplimiento prospere, deben cumplirse unos requisitos mínimos, los cuales se desprenden del contenido de la Ley 393 de 1997, entre estos que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de la autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (arts. 5º y 6º).

Así las cosas, el artículo 3º de la Ley 288 de 1996 impone al Gobierno Nacional el deber de, una vez acogida por el Comité de Ministros la recomendación del órgano internacional, solicitar la audiencia de conciliación al Ministerio Público en un término máximo de 30 días.

Entonces, comoquiera que el Comité de Ministros profirió la Resolución 3937 el 6 de julio de 2012, el Gobierno Nacional contaba con 30 días a partir de ese momento para solicitar al Ministerio Público la celebración de la audiencia de conciliación, plazo que feneció el 13 de agosto de 2012.

En efecto, para la Sala es evidente que la obligación es inobjetable, pues es i) clara en el sentido de señalar el alcance del deber, esto es, solicitar al Ministerio Público la audiencia de conciliación; ii) es expresa, pues no condiciona dicho imperativo y está dirigido a una autoridad en concreto, esto es, el Gobierno Nacional; y, iii) exigible, una vez transcurrido el plazo de los 30 días, lo cual sucedió el 13 de agosto de 2012.

Por lo anterior, esta sección confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que ordenó el cumplimiento solicitado por la Comisión Colombiana de Juristas.

Ahora bien, en relación con el término de cumplimiento de la norma otorgado por el a quo, se advierte que de conformidad con lo establecido en la Ley 393 de 1997, el plazo para ello es perentorio y no puede exceder de 10 días hábiles, contados a partir de la fecha en que queda ejecutoriada la sentencia. No obstante lo anterior, teniendo en cuenta que el fallador de la primera instancia le concedió a las autoridades accionadas un término mayor, esto es, de 1 mes(19), y toda vez que la ley permite ampliar dicho plazo de encontrarse necesario, previa sustentación en la parte motiva de la sentencia, esta Sala en aras de garantizar la seguridad jurídica y de no desmejorar a las entidades accionadas la oportunidad concedida en primera instancia, lo confirmará.

En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 26 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, que accedió a las súplicas de la demanda.

2. NIÉGASE la solicitud de nulidad expuesta por la Presidencia de la República.

3. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(4) Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial.

(5) Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

(6) Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

(7) Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Expediente 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 2013; C.P. Mauricio Fajardo Gómez; radicación 19933.

(9) Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 27 de febrero de 2003, ACU 1726. Consejero Ponente: Manuel Santiago Urueta Ayola.

(10) Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 9 de mayo de 2012. Expediente 2011-0889-01. C.P. Susana Buitrago Valencia.

(11) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 19 de octubre de 2007, Expediente 29273, M.P. Enrique Gil Botero.

(12) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de febrero de 2008, Expediente 16.996, M.P. Enrique Gil Botero. En dicho caso, la corporación al resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad pública demandada como apelante único, en el que se solicitaba la revocatoria de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia, confirmó la declaratoria de responsabilidad por la violación grave de derechos humanos, y agravó la condición de la entidad; además, asumió medidas de satisfacción que habían sido solicitadas por los demandantes, retando así los principios de congruencia y no reformatio in pejus.

(13) La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

“No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en esta”.

(14) Cfr. ídem.

(15) Según el hecho tercero del escrito de la acción de cumplimiento fueron “agentes del F-2”.

(16) Hinestrosa, Fernando. “Tratado de la Obligaciones”. Tomo I. Universidad Externado de Colombia. 2002. Bogotá, p. 205.

(17) Ibíd., p. 326.

(18) Ibíd., p. 330.

(19) Se reitera que el tribunal no argumentó las razones por las cuales amplió el plazo legal.