Sentencia 2014-00189 de mayo 25 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Expediente: 250002342000201400189 01

Número interno: 1183-2016

Demandante: Jorge Olarte.

Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon).

Tema: Reajuste pensión Congresista – tope 25 SMLMV – sentencia C – 258 del 2013.

Bogotá, D.C., 25 de mayo del 2017.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala para fallar.

2.1. Planteamiento del problema Jurídico.

De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, la Sala deberá dilucidar como problema jurídico:

Determinar, si conforme a la Sentencia C-258 del 2013 de la Corte Constitucional, para ajustar las pensiones de jubilación reconocidas a ex congresistas en virtud del régimen pensional del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 al tope legal de 25 SMLMV, es necesaria una previa actuación administrativa, como la descrita en el artículo 19 de la Ley 797 del 2003 que garantice el debido proceso del beneficiario.

Planteado el anterior problema jurídico, la Sala procederá a resolverlo atendiendo las siguientes:

2.2. Fuentes jurídicas que se tendrán en cuenta para decidir el caso.

2.2.1. La Constitución Política de 1991.

El estado social de derecho, reconoce la primacía y garantiza unos derechos inalienables atribuidos por la Constitución a sus titulares. Estos garantes de la dignidad humana son los principios constitucionales, que son primeros, prioritarios y principales, lo que los convierte en fundamentales de todos los demás de su campo de aplicación y no se pueden someter a otros enunciados generales. Son el origen y fundamento de las normas y al fin, la causa del derecho positivo.

Estos principios cumplen el importante cometido de legitimar las formas constitucionales del estado social de derecho, pues significan los presupuestos sobre el que se debe edificar cualquier sociedad democrática. Colombia, como lo indica la Constitución en su primer artículo es un estado social de derecho, por tanto sus principios deben estar encaminados a la protección del individuo, principalmente, cuando éste se encuentra en desventaja con el Estado.

La promulgación de la Constitución Política, abrió las puertas al Bloque de Constitucionalidad para hacer más efectivos los derechos y garantías en el estado social de derecho, lo que indica que contribuyen no sólo a la interpretación, alcance y aplicación del derecho constitucional sino que determinan la existencia funcional del ordenamiento procesal y que a su vez este ordenamiento, tiene la obligación de hacer realidad las garantías constitucionales, principalmente mediante el debido proceso.

2.2.1.1. El debido proceso y el derecho de defensa.

El artículo 29 de la Carta Política dispone que el debido proceso debe observarse en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, es decir que obliga no solamente a los jueces sino también a los organismos y dependencias de la administración pública.

El debido proceso administrativo consiste en que los actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben ajustarse no sólo al ordenamiento jurídico legal sino a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar el correcto ejercicio de la administración pública a través de la expedición de actos administrativos que no resulten arbitrarios y, por consiguiente, acordes con los principios del Estado de derecho.

Toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con sujeción al principio de legalidad, a fin de que los derechos e intereses de los administrados cuenten con la garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales, legales o reglamentarios vigentes.

De la aplicación del principio del debido proceso se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las garantías establecidas en su beneficio.

Su cobertura se extiende a todo el ejercicio que debe desarrollar la administración pública en la realización de sus objetivos y fines estatales, lo que implica que cobija todas las manifestaciones en cuanto a la formación y ejecución de los actos, a las peticiones que presenten los particulares y a los procesos que adelante la administración con el fin de garantizar la defensa de los ciudadanos.

El derecho de defensa en materia administrativa se traduce en la facultad que tiene el administrado para conocer la actuación o proceso administrativo que se le adelante e impugnar o contradecir las pruebas y las providencias que le sean adversas a sus intereses. La administración debe garantizar al ciudadano interesado tal derecho y cualquier actuación que desconozca dicha garantía es contraria a la Constitución.

En efecto, si el administrado no está de acuerdo con una decisión de la administración que le afecte sus intereses tiene derecho a ejercer los recursos correspondientes con el fin de obtener que se revoque o modifique.

2.2.2. La actuación administrativa – Primera parte de la Ley 1437 del 2011.

La finalidad de las normas consagradas en la primera parte consiste en garantizar y proteger los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la observancia de las autoridades a la Constitución Política y a la ley, el cumplimiento de los fines del Estado, el eficiente y democrático funcionamiento de la administración, y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares.

Consagra, que las normas de su primera parte son de obligatoria aplicación a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, niveles y sectores, a los órganos autónomos e independientes del Estado, y a los particulares que cumplan funciones administrativas.

Es de señalar, que todas las autoridades de la administración pública deben aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en el Código Contencioso Administrativo y en las leyes especiales, tales como el debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagra las formas de iniciar las actuaciones administrativas, los derechos, deberes, prohibiciones, conflictos de intereses, impedimentos y recusaciones de las autoridades. Así mismo, de las personas ante las autoridades y los deberes de las autoridades en cuanto a la atención e información al usuario y el deber de las autoridades de aplicar en forma uniforme las normas y la jurisprudencia.

En conclusión, su fin es reducir los trámites legales que deban surtirse ante la Administración Pública, introducir alternativas adecuadas como la oralidad y reducir la congestión y la de mora en esta clase de actuaciones.

2.2.2.1. Derecho de petición(10).  

Se ocupa del derecho de petición ante las autoridades y el trámite interno y decisión de estas, para lo cual dispone que las autoridades deben expedir un reglamento interno para dicho trámite y para la atención de las quejas.

El Estatuto se ocupa del procedimiento administrativo general para el trámite de las peticiones, solicitudes de documentos y consultas; contemplando la posibilidad de decretar y practicar audiencias públicas y mecanismos de consulta obligatoria durante el trámite de estas peticiones.

El derecho de petición, su trámite y resolución, se encuentra consagrado en los artículos 13 al 33 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, preceptos que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C - 819 del 2011, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre del 2014 o hasta que el Congreso expida la Ley Estatutaria correspondiente.

2.2.2.2. Procedimiento Administrativo General(11).  

Los procedimientos administrativos se adelantarán por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos. Los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias, de oficio o a petición del interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad.

2.2.2.2.1. Procedimiento Administrativo Sancionatorio(12).  

Desaparece la “vía gubernativa” como quiera que ahora el procedimiento administrativo será uno solo desde la recepción de la petición o de la apertura de la investigación hasta la resolución de los recursos, para cuya interposición se ha ampliado el término de cinco a diez días hábiles. Para resolver estos recursos se tendrán dos meses para el procedimiento general, plazo a partir del cual si no se han resuelto se aplicará el silencio administrativo negativo, y para el procedimiento sancionatorio se tendrá un año para resolverlos.

Debe indicarse que las reglas contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo serán de obligatorio cumplimiento para los procedimientos administrativos sancionatorios no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único.

El legislador contempló como sustanciosa novedad, los términos para cada una de las ritualidades e intervenciones en las actuaciones administrativas sancionatorias.

2.2.2.2.2. Utilización de medios electrónicos en el procedimiento administrativo(13). 

Resulta de particular interés, las modificaciones contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respecto a la utilización de medios electrónicos en el procedimiento administrativo, Como consecuencia de lo anterior, el artículo 60 consagra la obligación de toda autoridad de tener una dirección electrónica que funcionará como su sede electrónica, pudiendo ser común o compartida con otras entidades del Estado. Norma concordante con el artículo 61 que contempla unos deberes de carácter especial para las entidades estatales para la recepción de mensajes de datos dentro de una actuación administrativa.

Se resalta igualmente que la Ley 1437 de 2011 contiene una serie de definiciones, entre las cuales se destaca, la de documento público en medio electrónico (artículo 55), la de archivo electrónico de documentos (artículo 58) y la de expediente electrónico (artículo 59); estas definiciones deben ser objeto de un profundo análisis, por parte de las autoridades administrativas y judiciales, para que así pueda cumplirse el espíritu del legislador y el fin de la actuación administrativa.

Se ocupa de contemplar la emisión de un acto administrativo de carácter particular o general, por medio electrónico, siempre y cuando se asegure su autenticidad, integridad y disponibilidad de acuerdo con la ley.

2.2.2.2.3. Recursos en sede administrativa(14). 

Los recursos en sede administrativa dejan de ser simple requisito de procedibilidad judicial, fortaleciéndose para que en sí mismo porten la solución para el administrado y solo en casos estrictamente necesarios, éste tenga que acudir a la jurisdicción.

En materia de recursos es importante resaltar que ellos se convierten, tanto el de reposición como el de apelación, en la oportunidad que tiene la administración de revisar de verdad sus decisiones y evitar el desgaste que implica para el administrado, para la entidad y para la rama jurisdiccional, el trámite de un proceso judicial innecesario. El espíritu de la reforma hace énfasis en este cambio de las autoridades que rompa el paradigma que echar para atrás sus decisiones es un síntoma de debilidad ante los administrados y que por el contrario convierta los recursos en sede administrativa en herramientas eficaces del reconocimiento y garantía de los derechos de los administrados, cambiando las estadísticas que hasta la fecha demuestran las pocas oportunidades de reconsideración de su posición por parte de la administración.

Es novedad de la legislación para estos medios de impugnación de los actos7 administrativos:

i) Pueden presentarse por medios electrónicos.

ii) No requieren presentación personal si el recurrente ya ha sido reconocido en las anteriores actuaciones administrativas que dieron origen al acto objeto del recurso.

iii) Las autoridades ahora están obligadas a decidir sobre las pruebas presentadas y solicitadas en el escrito.

iv) De las pruebas se le da traslado a los demás interesados.

El artículo 82 introduce un mecanismo de eficiencia para las autoridades, cual es el de conformar grupos especializados para la elaboración de los actos administrativos que están llamados a resolver los de los recursos de reposición y apelación en sede administrativa.

2.2.2.2.4. Revocación directa de los actos administrativos(15). 

El artículo 93, respecto a revocatoria de los actos administrativos, instrumento otorgado a la administración para revisar en forma unilateral sus propios actos, señaló que operan las siguientes reglas:

i) Procede en cualquier momento por las causales señaladas por la norma en cita.

ii) Procede contra actos respecto de los cuales se haya interpuesto recursos, salvo que en el procedimiento del retiro de la decisión administrativa se haya iniciado por solicitud de parte y que la causal aducida sea la referente a la vulneración de la legalidad.

iii) Opera por hechos o circunstancias nuevos.

La Administración no puede aplicar la revocatoria directa, cuando no ha mediado consentimiento expreso del particular afectado.

2.2.2.3. Conclusiones.

La Ley 1437 de 2011 introduce nuevas instituciones en procura de:

i) Modernizar el procedimiento administrativo.

ii) Facilitar el acceso de los colombianos a una justicia oportuna y efectiva.

iii) Permitir que los ciudadanos hagan uso de medios tecnológicos para realizar actuaciones judiciales y administrativas que hoy solo se hacen por escrito; para lograrlo, se implementa el expediente electrónico.

iv) Robustecer la fuerza vinculante del precedente judicial, sin desconocer, ni alterar el sistema de fuentes del derecho colombiano, obligación que no procede en tratándose de la actuación administrativa sancionatoria.

v) Otorgar importancia al derecho de petición, estableciendo sanciones más drásticas a su desatención y reglamentando su procedencia frente a particulares que cumplen funciones públicas.

vi) Cambiar el nombre de vía gubernativa al procedimiento ante la administración, por “recursos ante la administración”.

vii) Contemplar un régimen más preciso de recusaciones e impedimentos para jueces y magistrados (que igualmente se aplica y predica respecto a las autoridades administrativas) aplicando no solo el régimen general del Código de Procedimiento Civil, sino que adiciona causales relacionadas con la participación del funcionario en el nacimiento del acto administrativo atacado ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

2.2.3. La Sentencia C-258 del 2013 de la Corte Constitucional y la orden de reajuste automático de las mesadas pensionales al tope de 25 SMLMV.

Los ciudadanos Germán Calderón España y Dionisio Enrique Araujo Angulo, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, instauraron demanda contra el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992(16), cuyo texto es el siguiente:

“ART. 17.—El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores.

Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal(17).

PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto(18) devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva.”

En la acción de inconstitucionalidad, los demandantes señalaron que el régimen pensional previsto en la Ley 4ª de 1992, desconocía los topes establecidos en el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005(19), y vulneraba los principios de igualdad material y sostenibilidad financiera, pues existían privilegios para un sector privilegiado de la población como los Congresistas y las altas dignidades, presentándose una discriminación positiva no justificada que ponía en peligro la seguridad social de la mayoría de los colombianos.

El Acto Legislativo 01 del 2005 en su artículo 1º, que modificó el artículo 48 de la Carta Política, estableció ciertos requisitos para el acceso a la pensión, y ciertos límites a las pensiones reconocidas con cargo a recursos públicos, así:

“ART.1º—Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política:

El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.

(...).

PAR. 1º—A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública. (…)”.

El máximo tribunal constitucional, al estudiar los argumentos de los demandantes, señaló que el Acto Legislativo 01 del 2005 buscó homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales, en aras de lograr una mayor equidad y sostenibilidad financiera del sistema y de permitir una cobertura efectiva a todos los afiliados, especialmente a aquellos ciudadanos en condición de mayor vulnerabilidad.

Así las cosas, la mencionada reforma constitucional previó, entre otros aspectos:

i) La eliminación de los regímenes pensionales especiales.

ii) La obligación de que sólo se tuvieran en cuenta las cotizaciones efectuadas por el afiliado para realizar la liquidación de la pensión.

iii) La importancia del principio de sostenibilidad financiera con el fin de obtener una cobertura universal en materia pensional.

iv) El respeto por los derechos adquiridos.

v) La anticipación de la finalización del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993.

vi) El establecimiento de un tope a las pensiones a cargo del erario, las cuales no pueden exceder el monto de los 25 SMLMV a partir del 31 de julio del 2010.

Sobre la finalidad de la reforma constitucional contenida en el Acto Legislativo 01 del 2005, en la Sentencia C–258 del 2013 la Corte Constitucional dijo:

“En resumen, la intención del constituyente derivado al aprobar el Acto Legislativo 01 de 2005 fue unificar los regímenes pensionales con el propósito de (i) poner fin a la existencia de regímenes con ventajas desproporcionadas para ciertos grupos de pensionados financiados con recursos del erario, con miras a garantizar los principios de igualdad y solidaridad; (ii) eliminar los altos subsidios públicos que tales beneficios suponen, con el fin de liberar recursos para el cumplimiento de los fines de la seguridad social y del Estado social de derecho, y la sostenibilidad financiera del sistema; y (iii) establecer reglas únicas que además permitan hacer mejores previsiones dirigidas a la sostenibilidad del sistema de pensiones”.

No obstante, posterior a realizar un análisis de la situación pensional en nuestro país, y de observar que el monto de los subsidios con dineros públicos destinados a las pensiones más altas resultaba desproporcionado en comparación con el destinado a las más bajas, la Corte concluyó que la interpretación que se le estaba dando al régimen pensional dispuesto en la Ley 4ª de 1992 por las autoridades administrativas, establecía una vulneración de los principios de igualdad, solidaridad y sostenibilidad financiera, y del derecho a la seguridad social.

Frente a la anterior conclusión, la Corte Constitucional estableció cuatro razones que la justificaban, a saber:

i) El artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, permitía que personas que no tuvieran una expectativa legítima de pensionarse según las reglas del régimen bajo estudio, pudieran beneficiarse de él, lo que devenía en una vulneración del principio de igualdad.

ii) Se favorecía a un sector privilegiado de la población a través de recursos públicos, otorgándoles ventajas económicas de las cuales no goza el resto de la población pensionada.

iii) Se vulnera el principio de solidaridad, por cuanto los recursos de la seguridad social no se destinan a la población más vulnerable, sino a personas con altos ingresos.

iv) Se evidencia un sacrificio injustificado de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, y un obstáculo al cumplimiento del mandato de ampliación progresiva del sistema de seguridad social para cubrir a las personas de menores ingresos que viven su vejez en condiciones de alta vulnerabilidad.

Así las cosas, según el máximo tribunal constitucional, el régimen pensional contenido en la Ley 4ª de 1992 consagraba un beneficio excesivo en favor de un sector de la población, que, por regla general, tenía el carácter de privilegiado, lo cual constituía un grave sacrificio de los principios y fines de la seguridad social, al señalar:

“Bajo esta óptica, la Sala Plena encontró que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en su sentido natural y en concordancia con su configuración viviente, resulta contrario al ordenamiento constitucional por cuanto (i)desconoce el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) genera una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 cuando, además, (iii) existe falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto es, además, (v) incompatible con el principio de Estado social de derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio”.

Por lo anterior, en la Sentencia C-258 de 2013 se declarararon inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto”, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, del inciso 1º del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, al igual que “por todo concepto”, consagrada en su parágrafo, pues permitían que para determinar la liquidación de la pensión de los congresistas, se tuvieran en cuenta ingresos sobre los cuales no se hicieron aportes al sistema y no constituían salario, en detrimento del principio de solidaridad.

Para garantizar la protección de los principios de sostenibilidad financiera y de igualdad, se declararon exequibles las demás expresiones del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en el entendido que:

(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo. (ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso. (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013”.

Según lo anterior, en cuanto al tope pensional, las pensiones reconocidas de acuerdo con el régimen contenido en la Ley 4ª de 1992, no podrían sobrepasar de 25 SMLMV a partir del 1º de julio de 2013, tal como se aprecia en el numeral 3º ordinal iv de la Sentencia C-258 del 2013:

“Tercero. Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que:

(...).

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013.

(...)”.

Si bien en la Ley 4ª de 1992 no se especificó un límite al monto de las pensiones reconocidas bajo dicho régimen, debía darse aplicación al límite fijado en el Acto Legislativo 01 del 2005. Así, lo manifestó la Corte:

“Tal como se señaló en las sentencias C–089 de 1997 y C–155 de 1007, debe acudirse a las reglas de tope contenidas en la normativa legal y constitucional vigente, pues ellas reflejan la decisión democrática del Congreso en ejercicio de su facultad de establecer leyes y de reformar la Constitución. Así, tanto la Ley 797 de 2003 como el Acto Legislativo 01 de 2005 coinciden en una regla de tope de 25 smmlv, ese ha sido el criterio razonable fijado por el Congreso a partir de amplios debates y con fundamento en diferentes estudios aportados por el Ministerio de Hacienda y otros organismos públicos encargados de velar por la sostenibilidad del sistema de pensiones. De igual manera, y como se explicó en precedencia, en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese tope es 25 smlmv. Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 genera”.

Para implementar los límites constitucionales al reconocimiento y pago de las mesadas pensionales de los beneficiarios de la Ley 4ª de 1992, fijadas en el Acto Legislativo 01 del 2005, la Corte Constitucional estableció una serie de órdenes, a saber:

i) Indicó que a partir de la Sentencia C-258 del 2013, ninguna mesada pensional causada bajo el régimen consagrado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, podría ser reconocida por fuera de los lineamientos contenidos en la referida providencia.

ii) Como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1º de julio del 2013, y sin necesidad de efectuar ningún tipo de reliquidación, ninguna mesada pensional con cargo a recursos públicos, podía superar el tope de 25 SMLMV, por lo que éstas debían ser reajustadas automáticamente por la autoridad administrativa.

La Corte aclara que el reajuste automático de las pensiones, como efecto inmediato de la sentencia, está sustentado en que éstas han sido reconocidas por fuera de los límites establecidos en la Constitución y la ley.

iii) Finalmente, en caso de que las mesadas pensionales hubiesen sido reconocidas con abuso del derecho o fraude a la ley, la autoridad administrativa estaba en la obligación de realizar la respectiva reliquidación, después de iniciar el procedimiento administrativo con observancia de la garantía del debido proceso.

La Corte distinguió dos situaciones respecto a las pensiones que no fueron reconocidas con abuso del derecho o fraude a la ley, así:

“La primera referida a aquellos derechos pensionales, causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1 de abril de 1994 y que fueron adquiridas cumpliendo todos los requisitos legales, atendiendo los criterios jurisprudenciales vigentes, bajo la convicción de estar actuando de buena fe y bajo los factores salariales de cotización establecidos por el Gobierno Nacional, no por voluntad del cotizante”; y “la segunda, se encuentran aquellas situaciones que a pesar de no encuadrar en las hipótesis de abuso del derecho ni fraude a la ley, no puede predicarse de ellas un completo cumplimiento de las condiciones para hacerse acreedor del régimen pensional dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992”.

Esta distinción obedece, a que la Corte Constitucional observó que el régimen del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se extendió a funcionarios que al 1° de abril de 1994 no estaban cobijados por el régimen especial, y por ende, en su criterio no podían ser beneficiario del mismo, por lo que a su juicio dichos funcionarios “obtuvieron una liquidación o reliquidación de la pensión con clara desproporción, en relación con la que les habría correspondido en una aplicación conforme a la Constitución del mencionado régimen”.

Ahora bien, la utilidad de distinguir entre los derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1º de abril de 1994 y que cumplieron todos los requisitos legales, y los que no se encontraban afiliados al régimen especial en la fecha antes señalada, consistió en que se previó para cada situación un trato diferente por parte de las entidades de seguridad social.

En efecto, en cuanto a los derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1º de abril de 1994 y que cumplieron todos los requisitos legales, la Corte reiteró que las mesadas correspondientes debían “ser ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por el Constituyente como razonable. Es decir, aquí no se trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia el futuro”.

Mientras que frente aquellos derechos pensionales que fueron reconocidos con fundamento en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, pero sin tener en cuenta la totalidad de las exigencias para la aplicación de dicho régimen (según la interpretación realizada por la Corte Constitucional), sin que pueda predicarse que existió abuso del derecho a fraude a la ley, la Corte estableció que las entidades de seguridad social competentes mediante (i) el procedimiento administrativo previsto en los artículos 19 o 20 de la Ley 797 de 2003, (ii) teniendo en cuenta los condicionamientos consagrados sobre las anteriores normas en la Sentencia C-835 de 2003, deben entrar a (iii) revisar o reliquidar las mesadas pensionales correspondientes, aún por debajo del tope de 25 SMLMV si es procedente, pero sin afectar el derecho al mínimo vital. Además señaló que durante el referido trámite (iv) no es posible suspender el pago de la pensión; (v) que le corresponde a la administración desvirtuar la presunción de inocencia del pensionado, y que (vi) para proceder a la revocatoria se requiere que se encuentre demostrada la ilegalidad. Finalmente precisó que en todo caso las personas afectadas (vii) tienen la posibilidad de acudir en defensa de sus derechos a la Jurisdicción.

En suma, puede apreciarse que la Corte Constitucional previó la forma como deben ser revisadas, reajustadas o reliquidadas las pensiones que fueron reconocidas con fundamento en artículo 17 de la Ley 4 de 1992, (i) con todos los requisitos legales, (ii) con abuso del derecho o fraude a la ley, y (ii) sin la totalidad de las exigencias para la aplicación del régimen especial, pero sin que pueda predicarse que existió abuso del derecho o fraude a la ley.

En conclusión, la Corte Constitucional al analizar el asunto puesto a su consideración examinó los principios fundantes del Estado Social de Derecho y, en relación con el derecho pensional anotó que no es absoluto y con base en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos al resolver el caso de “Cinco pensionistas vs. Perú”, concluyó que imponerle topes máximos a las mesadas pensionales no constituye una medida regresiva, a menos que dicho tope fuese manifiestamente incompatible con el contenido esencial del derecho, y por tanto las reformas que se realicen sobre los mencionados topes no constituyen medidas regresivas si son para asegurar la viabilidad del sistema, como sucede en el caso colombiano.

Con respecto al tope pensional, esta Corporación en sentencia del 18 de septiembre del 2014, con ponencia del Consejero Gerardo Arenas Monsalve y radicación 25000-23-41-000-2013-02708-01 (02708-01), sostuvo:

“(...) Ahora bien, y dado que la Sentencia C-258 de 2013, al definir las reglas constitucionales de las pensiones que se rigen por el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, decidió para ese régimen, y exclusivamente para él, que tales pensiones debieron tener siempre el tope máximo legal, ordenó reajustar directamente tales pensiones, “a partir del 1º de julio de 2013”, sin importar la fecha de su causación, es decir, para las pensiones de ese régimen, que se hayan causado antes o después del 31 de julio de 2010 (...)”.

Por su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia T–392 del 2015, con ponencia de la Magistrada Myriam Ávila Roldán, sostuvo:

“De acuerdo con lo anterior, ninguna pensión reconocida bajo el régimen especial de congresistas establecido en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, con cargo a recursos de naturaleza pública no podrá exceder el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a 31 de julio de 2013, y en consecuencia, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa”.

2.3. De lo probado en el proceso y la solución al caso concreto.

De conformidad con la cédula de ciudadanía(20), el demandante nació el 3 de agosto de 1946.

Según certificación del 19 de agosto de 1997(21), expedida por el Subsecretario General de la Cámara de Representantes y la Resolución 00236 del 22 de marzo del 2002(22), el actor tomó posesión como Representante por la Circunscripción Electoral del Departamento de Boyacá el 20 de julio de 1996 y se desempeñó hasta el 19 de julio de 1997.

De conformidad con la Resolución 00236 del 22 de marzo del 2002(23), el demandante prestó sus servicios, así:

EmpleadorPeriodoTotal
ISS.Del: 05-04-1973
Al: 14-07-1989
16 años, 5 meses y 11 días.
Caja de Previsión Social de Boyacá.Del: 01-10-1990
Al: 31-12-1995
5 años y 3 meses.
H. Cámara de Representantes. Del: 20-07-1996
Al: 19-07-1997
1 año
  Total: 22 años, 8 meses y 11 días.

Por la Resolución 00236 del 22 de marzo del 2002(24), Fonprecon dispuso el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación a favor del actor de conformidad con el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en una cuantía de $9.911.412, 42 a partir del 4 de agosto del 2001, condicionada a demostrar el retiro del servicio.

A través de la Resolución 0443 del 12 de julio del 2013, expedida por el Director General de Fonprecon, por la cual se adoptaron las medidas tendientes al cumplimiento de la sentencia C – 258 del 7 de mayo del 2013, proferida por la Corte Constitucional, se ordenó:

“(…).

Comunicar a todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República cuya mesada pensional supere los 25 smmlv, que a partir del 1 de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013”.

(…)”.

Mediante comunicación del 16 de julio del 2013, Fonprecon le informó al demandante que a partir del 1 de julio de 2013 su mesada pensional seria ajustada al tope de 25 SMLMV conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 2013.

Inconforme con lo anterior, el 19 de julio del 2013 interpuso recurso de reposición, que fue resuelto por el Oficio 20132000079011 del 8 de agosto del mismo año, proferido por el Director General de Fonprecon, declarándolo improcedente.

En este estado, la Sala procederá a analizar la naturaleza jurídica de la Resolución 00443 del 12 de julio del 2013, a través del cual el Director General de Fonprecon realizó el reajuste de las mesadas pensionales del actor al monto de 25 SMLMV a partir del 1º de julio del 2013, para establecer si se vulneró el debido proceso y se excedió la facultad que fue otorgada por la Sentencia C - 258 del 2013, o si se limitó simplemente a dar estricto cumplimiento a las órdenes allí dadas.

Así las cosas, se observa que en su parte considerativa, Fonprecon señaló que de conformidad con lo consagrado en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1755 de 1994, era la encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los Congresistas, los empleados del Congreso y de su fondo.

Igualmente, sostuvo que a través de la Sentencia C-258 del 2013, que tiene carácter de cosa juzgada constitucional, se impartieron unas órdenes a Fonprecon que debían ser efectuadas según el artículo 192 de la Ley 1437 del 2011, norma que obliga al cumplimiento de las sentencias a las entidades públicas. Así, se señaló en el acto:

“Considerando:

(…).

Que la Sala Plena de la Honorable Corte Constitucional, mediante Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, con ponencia del H. Magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chajub (sic) resolvió: (…)

Tercero.- Declarar EXEQUIBLES las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable, en el entendido que: (…)

(iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013. (…)

Que de conformidad con lo establecido en el articulo (sic) 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Cuando (sic) la autoridad a quien corresponda la ejecución de la sentencia dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento (…)

Que es necesario adoptar las medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013”.

En la parte resolutiva del mencionado acto administrativo, señaló Fonprecon:

“RESUELVE:

ARTICULO PRIMERO: Adoptar las medidas tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013

ARTICULO SEGUNDO: Ordenar a la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas del Fondo de Previsión Social del Congreso que se realicen las modificaciones pertinentes al Sistema de Nómina de Pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, parametrizandolo (sic) a efecto de que a partir del 1º de julio de 2013, ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(…).

ARTICULO CUARTO: Comunicar a todos y cada uno de los pensionados del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República cuya mesada pensional supere 25 smmlv, que a partir del 1 de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smmlv conforme a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013.

ARTICULO QUINTO: Comunicar a las Entidades Financieras y Cooperativas (sic) con las cuales se ha suscrito convenio de libranza por parte de Fonprecon que a partir del 1 de julio de 2013 ninguna mesada pensional superarà (sic) el tope de 25 smmlv”.

De lo anterior, se tiene que Fonprecon se limitó a dar cumplimiento a la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 2013, y a las órdenes contenidas en ésta, específicamente, en lo concerniente al reajuste de las mesadas pensionales al límite impuesto en el Acto Legislativo 01 del 2005, sin exceder los alcances de la mencionada providencia judicial.

Así, en la parte considerativa de la Resolución 0443 de 12 de julio del 2013, señala expresamente Fonprecon que el mencionado acto administrativo tenía como finalidad adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 del 2013.

Por consiguiente, en el artículo segundo de la parte resolutiva del acto administrativo cuestionado, Fonprecon ordenó a la autoridad competente, realizar las modificaciones necesarias para efectos de asegurar que “a partir del 1 de julio de 2013, ninguna mesada pensional supere los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes”.

Advierte la Sala que dicha orden no excedió el contenido de las partes motiva y resolutiva de la Sentencia C-258 del 2013, por cuanto la Corte Constitucional expresamente indicó que en tanto el Acto Legislativo 01 del 2005 imponía un tope a todas las pensiones reconocidas con dineros públicos, éstas debían ser reajustadas de forma automática por parte de la autoridad administrativa de acuerdo con el mencionado límite constitucional.

Así, en el numeral tercero ordinal iv) de la parte resolutiva de la Sentencia C-258 del 2013, la Corte Constitucional estableció que a partir del 1º de julio del 2013, ninguna pensión reconocida bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 podía ser remunerada en un monto mayor al límite expresamente señalado en el Acto Legislativo 01 del 2005 y en la Ley 797 del 2003, esto es, 25 SMLMV.

Ahora bien, a pesar de que la orden de reajustar todas las mesadas pensionales reconocidas bajo el régimen de la Ley 4ª de 1992 al tope constitucional resulta clara, ésta debe ser analizada de acuerdo con los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en la parte motiva de la Sentencia C-258 del 2013.

La parte motiva de la Sentencia C-258 del 2013 específicamente indicó que la autoridad administrativa tenía la obligación de reajustar inmediatamente todas las mesadas pensionales al límite constitucional contenido en el Acto Legislativo 01 del 2005, sin necesidad de efectuar reliquidación alguna, pues de lo contrario se vulneraría la voluntad del constituyente derivado y del Legislador. Así, señaló la Corte Constitucional:

“En segundo lugar, como efecto inmediato de la sentencia, a partir del 1 de julio de 2013 y sin necesidad de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podrá superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa (…)

Sobre esa base, la Corte encuentra que, en tanto la pretensión de que algunas mesadas pensionales no están sujetas al tope que, de manera general, se ha previsto en la Ley, resulta contraria a la Constitución, procede, como efecto de la sentencia, se produzca un ajuste inmediato de todas las pensiones que se hayan venido pagando por encima de ese tope”. (Subraya fuera del texto)

En este sentido, el reajuste inmediato realizado por Fonprecon no sólo dio estricto cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional, sino que dio correcta aplicación a una norma constitucional, como es el caso del artículo 48 superior, adicionado por el Acto Legislativo 01 del 2005, la cual había sido inobservada antes de la expedición de la Sentencia C-258 del 2013.

En consecuencia, se advierte que la Resolución 0443 de 12 de julio del 2013, no constituyó un acto general que arbitrariamente y de manera irrazonable hubiese modificado la situación jurídica del actor y que hubiera debido expedirse como un acto administrativo de carácter particular. Por el contrario, éste reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Constitucional, la cual debía ser acatada por todas las autoridades públicas.

Sobre el particular, es menester resaltar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que los actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter judicial, no son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni pueden ser objeto de acciones judiciales, porque ello implicaría desconocer una decisión judicial con carácter de cosa juzgada. En efecto, ha indicado el Consejo de Estado que, aún si en gracia de discusión se aceptase la procedencia de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución, la consecuencia jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la sentencia. En este sentido, la iniciación interminable de acciones judiciales o de recursos en la vía gubernativa dirigidos a controvertir actos de ejecución, devendría en la inobservancia del principio de cosa juzgada, e impediría la resolución efectiva de los conflictos suscitados en el marco de las distintas jurisdicciones. Así, ha señalado el Consejo de Estado:

“Esta corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas, que no es del caso.

[…] De modo que en lo atinente a esa petición los actos acusados no son susceptibles de ser examinados por esta jurisdicción, toda vez que de llegarse a declarar su nulidad, se estaría ante la repetición de lo que ya fue ordenado en la sentencia”.

Si no fuera de esta manera, todo acto dictado en cumplimiento de una sentencia podría dar lugar a la iniciación de otro proceso contencioso administrativo, con lo cual se haría interminable la resolución del conflicto y desconocería la cosa juzgada, ya que la sentencia judicial, define una relación jurídica determinando derechos y obligaciones a cargo de las partes, los que no pueden ser discutidos dada la intangibilidad, de la cosa juzgada”.(25) (Subraya y negrilla en el texto)

Ahora bien, la jurisprudencia de Consejo de Estado ha señalado que los actos de ejecución pueden ser controvertidos judicialmente, si se prueba que la Administración Pública se aparta del alcance de la providencia judicial. De esta manera, se pretende salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados, que pueden verse afectados por razón de la interpretación o aplicación irrazonable o arbitraria de una sentencia judicial por parte de una autoridad pública. Así, ha manifestado el Consejo de Estado:

“Todo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo controvertible judicialmente”.(26)

Sin embargo, tal y como se ha expuesto previamente en esta providencia, Fonprecon no excedió el alcance establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013. Por el contrario, dio estricto cumplimiento a las órdenes impartidas en las partes resolutiva y motiva de la Sentencia C - 258 del 2013, al efectuar el reajuste automático del monto de las mesadas pensionales del accionante en 25 SMLMV, por cuanto ésta superaba dicho tope constitucional, además que la situación concreta del actor, quedó materializada a través del Oficio 20133170067461 del 16 de julio del 2013, proferido por su Director General.

Por otro lado, el argumento planteado por el demandante y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 del 2013.

En efecto, si la Corte Constitucional no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005.

En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C - 258 del 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos trámites gubernativos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad.

Conforme lo dijo la Corte en la Sentencia C–258 del 2013, la finalidad de reajustar de manera automática las pensiones a partir del 1º de julio del 2013 fue poner un tope a aquellas pensiones que el sistema pagaba a favor de una población privilegiada, como era el previsto por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. De esta manera, la iniciación de procedimientos se convierte en una vulneración a los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su constante infracción por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales.

Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada.

A su vez, esta situación repercutiría en una vulneración del principio de cosa juzgada constitucional, al permitirse que se revivan en sede administrativa, aquellas discusiones zanjadas previamente por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, como es el caso de la Corte Constitucional, tal como lo ordena la misma Constitución Política al señalar que:

“ART. 243.—Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional.

Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.

En este sentido, discutir la aplicación o no de una decisión de constitucionalidad en vía gubernativa o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo repercute en una pretermisión y en una posible afectación de los principios de supremacía de la Constitución, de cosa juzgada constitucional y de los derechos y principios ponderados y protegidos en el fallo adoptado por la Corte Constitucional.

Ahora bien, la Sala debe aclarar que la iniciación de procedimientos administrativos de lesividad sí resulta necesaria en aquellos casos en que la autoridad administrativa observe un posible abuso del derecho, o un fraude a la ley, los cuales deben ser debidamente probados. En estos casos, la Corte Constitucional expresamente indicó que era necesario garantizar el debido proceso de los pensionados en el marco de los procedimientos administrativos adelantados por la entidad para revocar los actos administrativos proferidos por ésta.

Sin embargo, ésta no es la situación jurídica del actor, toda vez que en el caso analizado no se ha efectuado una reducción abrupta de las mesadas pensionales que superase el límite de 25 SMLMV, alegándose la posible configuración de un abuso del derecho o de un fraude a la ley, pues, tal y como se ha señalado ampliamente, Fonprecon dio exclusivo cumplimiento a la orden que requería reajustar todas las mesadas pensionales al tope constitucional y legal vigente.

En consecuencia, no es posible predicar una vulneración del derecho fundamental al debido proceso en el caso analizado, toda vez que la Corte Constitucional en la Sentencia C - 258 del 2013, únicamente exigió el adelantamiento de procesos administrativos en aquellos casos en que se evidenciara un abuso del derecho o un fraude a la ley, no siendo ésta la situación jurídica del demandante.

En conclusión, la Resolución 0443 de 12 de julio del 2013 fue expedida para dar cumplimiento a las órdenes proferidas en la Sentencia C - 258 del 2013, constituyendo un acto administrativo de ejecución. En este sentido, el reajuste de las mesadas pensionales de los accionantes al tope constitucional de 25 SMLMV no devino en una vulneración del derecho fundamental al debido proceso.

En la mencionada Sentencia T–392 del 2015, se estableció:

“Asimismo, la aplicación del reajuste automático de las mesadas pensionales afectadas por el tope de 25 smlmv a partir del 1º de julio de 2013, exigía por parte de la autoridad administrativa determinar si la pensión había sido reconocida con fraude a la ley o abuso del derecho. De ser así, la sentencia destacó que los beneficiarios con pensiones adquiridas con fraude a la ley o abuso del derecho no tenían un derecho adquirido, y por tanto, la administración, debía revocar y reliquidar unilateralmente el acto con efectos hacia futuro, es decir, afectando únicamente las mesadas posteriores y no las pagadas[11]. En concreto, es posible extraer las siguientes reglas: i) la administración tenía plazo hasta el 31 de diciembre de 2013 para emitir los actos administrativos que dieran cuenta del reconocimiento de una pensión con fraude a la ley o abuso del derecho; ii) correspondía a la administración desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión; iii) durante el trámite no se podía suspender el pago de la mesada pensional; y iv) la actuación administrativa debía adelantarse con plena observancia del derecho al debido proceso, en especial el derecho de defensa, lo que implica que el afectado podrá promover los recursos administrativos y las acciones judiciales a que hubiere lugar.

Por el contrario, si la situación del beneficiario no se encuadra en las hipótesis de abuso del derecho o fraude a la ley, la administración debe determinar si el reconocimiento de la pensión es: i) de buena fe y en ejercicio de la confianza legítima[12]; o ii) a través de la equiparación[13]. En el primer evento, la Sala estableció como fecha para dar cumplimiento a la orden el 31 de julio de 2013, señalando que no se podía suspender los pagos de las mesadas por demoras administrativas en la realización de este reajuste. A su turno, respecto de las pensiones por equiparación advirtió lo siguiente: i) deben ser sometidas al tope de 25 smlmv a partir del 31 de julio de 2013; ii) el trámite de reliquidación debe garantizar el derecho al debido proceso; iii) no puede haber reducciones manifiestamente desproporcionadas (que desconozcan el derecho al mínimo vital o vulneren los derechos de las personas de la tercera edad); iv) se deberá aplicar, según el caso, los mecanismos previstos en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003[14]; v) no se fija un plazo para adelantar estas reliquidaciones; y vi) no se podrán suspender los pagos de las mesadas por demoras administrativas en la realización de este reajuste”.

Hechas las anteriores consideraciones, la Sala concluye que era procedente reducir la mesada pensional del actor al tope de 25 SMLMV de manera automática, pues su caso, no exigía la carga de la administración de desvirtuar la presunción de legalidad del acto que reconoce la pensión, sino simplemente, disminuir el monto pensional, y sin el procedimiento que se extraña en esta demanda.

Razón por la cual, Fonprecon mediante la Resolución 0443 del 12 de julio de 2013, de manera general, redujo en forma automática la mesada pensional, de sus afiliados, a 25 SMLMV, entre estas la del actor, en cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013, proferida por la Corte Constitucional. Igualmente, en esa oportunidad, se dispuso comunicar esa decisión a los afectados, que para el caso del demandante se hizo por el Oficio 20133170067461 del 16 de julio del 2013.

Por todo lo anterior, la Sala concluye que Fonprecon actuó debidamente, por lo que se revocará la sentencia del 16 de abril del 2015 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

Primero: REVOCAR la Sentencia proferida el 16 de abril del 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por el señor Jorge Olarte en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon) y en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

Segundo: Por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen y dejar las constancias de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión, por los señores consejeros».

1 Folio 352.

2 Folio 50.

3 Folios 50 – 52.

4 Folios 53 – 60.

5 Folios 76 – 94.

6 Folios 249 – 269.

7 Folios 279 – 291.

8 Folios 318 – 343.

9 Folios 344 – 351.

10 Se encuentra consagrado en los artículos 13 a 33 de la Ley 1437 del 2011.

11 Se encuentra consagrado en los artículos 34 a 97 de la Ley 1437 del 2011.

12 Se encuentra consagrado en los artículos 47 a 52 de la Ley 1437 del 2011.

13 Se encuentra consagrado en los artículos 53 a 64 de la Ley 1437 del 2011.

14 Se encuentra consagrado en los artículos 74 a 82 de la Ley 1437 del 2011.

15 Se encuentra consagrado en los artículos 93 a 97 de la Ley 1437 del 2011.

16 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.”

17 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 del 2013.

18 Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C - 258 del 2013.

19 “Por el cual se adiciona el artículo 18 de la Constitución Política.”

20 Folio 102.

21 Folio 101.

22 Folios 2 – 7 y 180 - 184.

23 Folios 2 – 7 y 180 - 184.

24 Folios 2 – 7 y 180 - 184.

25 Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia de 6 de marzo de 2003, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente 6058-01, citada en la Sentencia de 25 de agosto de 2011, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Expediente 2008-00020-00.

26 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934, actora Sociedad Atuesta Guarín y Pombo Ltda., Consejero Ponente Dr. Julio César Uribe Acosta.