Sentencia 2014-00205 de diciembre 15 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad.: 1100110324000 2014 00205 00.

Actor: Iris María Tejeda Pérez

Demandado: Ministerio de Transporte

Referencia: Potestad reglamentaria del Ministerio de Transporte. Operación y funcionamiento de los centros de reconocimiento de conductores

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Bogotá D.C., quince de diciembre de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones

7.2. El acto administrativo acusado.

A continuación se transcribe la norma de la que forma parte la disposición demandada, cuyo texto ha sido subrayado de conformidad con los cargos expuestos por la parte demandante:

“RESOLUCIÓN 217 DE 2014

(Enero 31)

Ministerio de Transporte

Por la cual se reglamenta la expedición de los certificados de aptitud física, mental y de coordinación motriz para la conducción de vehículos y se dictan otras disposiciones.

La Ministra de Transporte,

En ejercicio de sus atribuciones legales, en especial las conferidas por el artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5º de la Ley 1383 de 2010, el artículo 3º de la Ley 1397 de 2010, y el artículo 196 del Decreto Nacional 019 de 2012 y los numerales 6.1 y 6.2 del artículo 6º del Decreto número 087 de 2011, y,

(…)

“ART. 28.—SUSPENSIÓN DEL REGISTRO ANTE EL RUNT. La operación y funcionamiento de los CRC, estará supeditada al cumplimiento de las condiciones señaladas en esta resolución y a las evaluaciones anuales para el mantenimiento o renovación de la acreditación, efectuadas por el Organismo Nacional de Acreditación (ONAC) o quien haga sus veces.

Se procederá a la suspensión de la habilitación, en la forma prevista en el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013”.

7.3. Problemas jurídicos.

Observa la Sala que el problema jurídico gira en torno a dilucidar, en primer lugar, si el Ministerio de Transporte —MINISTERIO— desconoció el principio de reserva de ley y se excedió en el ejercicio de la potestad reglamentaria al establecer en el aparte de la norma acusada la suspensión del registro ante el RUNT como sanción a la inobservancia de los requisitos para la habilitación y operación de los CRC; para enseguida valorar la presunta vulneración de dicha disposición a la libertad de competencia y a la libertad de empresa.

7.3.1. Violación a la reserva de ley y exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

De acuerdo con los señalamientos del accionante, el aparte del acto administrativo demandado es nulo por haber sido expedido sin tener EL MINISTERIO la competencia legal para establecer sanciones en relación con los CRC, para lo cual afirma que la autoridad administrativa desconoció las normas en las que debía fundar su actuar, esto es el artículo 196 del Decreto 019 de 2012 y los numerales 6.1 y 6.2 del artículo 6º del Decreto 087 de 2011.

Para el efecto es pertinente citar lo dispuesto por el Decreto 019 de 2012(8) según el cual como requisito para la licencia de conducción el interesado deberá presentar el Certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz, norma ésta que se invocó en el acto impugnado. Veamos:

“ART. 196.—Requisitos de licencias de conducción. El artículo 19 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 5º de la Ley 1383 de 2010, modificado por el artículo 3 de la Ley 1397 de 2010 quedará así:

“ART. 19.—Requisitos. Podrá obtener una licencia de conducción para vehículos automotores, quien acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos:

Para vehículos particulares:

a. Saber leer y escribir.

b. Tener dieciséis (16) años cumplidos.

c. Aprobar exámenes teórico y práctico de conducción para vehículos particulares, ante las autoridades públicas o privadas que se encuentren debidamente habilitadas para ello e inscritas ante el RUNT, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte.

d. Obtener un certificado de aptitud en conducción otorgado por un Centro de Enseñanza Automovilística habilitado por el Ministerio de Transporte e inscrito ante el RUNT.

e. Presentar certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir expedido por una institución prestadora de salud o por un centro de reconocimiento de conductores, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio.

Para vehículos de servicio público:

Se exigirán los requisitos previstos en los numerales 1, 4 y 5 anteriormente señalados. Adicionalmente, tener por lo menos dieciocho (18) años cumplidos y aprobar un examen teórico y práctico de conducción referido a vehículos de transporte público conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte.

Los conductores de servicio público deben recibir capacitación y obtener la certificación en los temas que determine el Ministerio de Transporte.

“PAR.—Para obtener la licencia de conducción por primera vez, o la recategorización, o la renovación de la misma, se debe demostrar ante las autoridades de tránsito la aptitud física, mental y de coordinación motriz, valiéndose para su valoración de los medios tecnológicos sistematizados y digitalizados requeridos, que permitan medir y evaluar dentro de los rangos establecidos por el Ministerio de Transporte según los parámetros y limites internacionales entre otros: las capacidades de visión y orientación auditiva, la agudeza visual y campimetría, los tiempos de reacción y recuperación al encandilamiento, la capacidad de coordinación entre la aceleración y el frenado, la coordinación integral motriz de la persona, la discriminación de colores y la phoria horizontal y vertical”.

La proclamación por el artículo 1º constitucional del Estado de Derecho como principio rector de nuestro ordenamiento jurídico exige de las autoridades un especial sometimiento al Derecho. El principio de legalidad, consagrado por los artículos 6º, 121, 122 y 123 de la Constitución es una clara manifestación de la coherencia a que obliga dicha decisión fundamental estructurante de nuestro ordenamiento. Lo referente a la competencia que debe presidir las actuaciones de los poderes públicos en general y de las autoridades administrativas en particular es una proyección más de aquel precepto en esta dirección. En tal sentido destaca la jurisprudencia constitucional, “el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma —lex scripta— con anterioridad a los hechos materia de la investigación —lex previa—. En materia de derecho sancionatorio el principio de legalidad comprende una doble garantía, a saber: material, que se refiere a la predeterminación normativa de las conductas infractoras y las sanciones; y, formal, relacionada con la exigencia de que estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá hacer remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica”(9).

Ahora bien el principio de tipicidad, en materia administrativa, se constituye como expresión del principio de legalidad, entendido como la descripción legal de una conducta específica a la que se le atribuye una sanción administrativa. Tal principio exige que las conductas se encuentren claramente descritas de manera previa por el legislador estableciendo como mínimo el marco de referencia de las mismas, esto es referirse al sujeto activo, sujeto pasivo, la conducta que se verá como reprochable y su consecuente pena. Así lo ha reiterado la Corte Constitucional en la Sentencia C-343 de 2006, en los siguientes términos:

“Uno de los principios esenciales comprendidos en el artículo 29 de la Constitución Política es el principio de tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de descripción específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras”.

Para que se pueda predicar el cumplimiento del contenido del principio de tipicidad, se habrán de reunir tres elementos, a saber:

(i) Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;

(ii) Que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley;

(iii) Que exista correlación entre la conducta y la sanción;”

Al respecto, la Ley 769 de 2002 le da la facultad al MINISTERIO, como suprema autoridad de tránsito, para regular todo lo referente a la ejecución de la política nacional en dicha materia, para lo cual establece en el artículo 7º ibídem que, “las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías” (subrayado y negrillas fuera del texto).

Aunado a lo anterior y como sustento legal de la competencia al respecto del MINISTERIO, el artículo 10 de la Ley 1383 de 2010 constituyó los requisitos necesarios para obtener la licencia de conducción para vehículos, en el cual insta al Ministerio de Transporte para que regule la habilitación y acreditación de los CRC en los siguientes términos:

“ART. 10.—El artículo 19 de la Ley 769 de 2002, quedará así: Requisitos. Podrá obtener por primera vez una licencia de conducción para vehículos, quien acredite el cumplimiento de los siguientes requisitos:

Para vehículos de servicio diferente del servicio público:

1. Saber leer y escribir.

2. Tener 16 años cumplidos.

3. Aprobar un examen teórico-práctico de conducción para vehículos particulares que realizaran los organismo de transito de acuerdo con la reglamentación que expida el Ministerio de Transporte, o presentar un certificado de aptitud en conducción otorgado por un centro de enseñanza automovilística debidamente aprobado por el Ministerio de Educación Nacional en coordinación con el Ministerio de Transporte.

4. Certificado de aptitud física, metal y de coordinación motriz para conducir, expedido por un centro de reconocimiento de conductores habilitado por el Ministerio de Transporte y debidamente acreditado como organismo de certificación de personas en el área de conductores de vehículos automotores.

(…)

“PAR. 2º—El Ministerio de Transporte reglamentará para que en un plazo de hasta 12 meses los CRC cumplan con los requisitos de habilitación y acreditación” (subrayado y negrillas fuera del texto).

El artículo 6º del Decreto 087 de 2011(10), también invocado por la Resolución que se censura es del siguiente tenor:

“ART. 6º—Funciones del despacho del Ministro de Transporte: Son funciones del despacho del Ministro de Transporte, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes:

6.1. Orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el cumplimiento de las funciones a cargo del Sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos. 

6.2. Definir y establecer las políticas en materia de transporte, tránsito, e infraestructura de todos los modos”.

De la lectura de estas disposiciones se advierte con claridad que el MINISTERIO en el inciso primero del artículo 28 de la Resolución 217 de 2014, no extralimitó la órbita de sus facultades, por el contrario, actúo en el marco de sus competencias legales y reglamentarias con base en los preceptos superiores que rigen la materia, de modo tal que al establecer dicha autoridad administrativa en el aparte demandado que la operación y funcionamiento de los CRC está supeditada al cumplimiento de las condiciones señaladas en la misma resolución, no está haciendo cosa distinta que desarrollar lo que la ley ordena.

Ahora bien, en el inciso segundo ibídem que no es objeto de la presente acción de nulidad se vislumbra la sanción a la que están expuestos los CRC en el evento en el que omitan dar cabal cumplimiento a las condiciones para su operación y funcionamiento. Al respecto vale decir que, si bien es cierto en virtud del principio de legalidad o tipicidad de las faltas las conductas constitutivas de infracciones administrativas y las sanciones imponibles deben estar previamente señaladas por la ley(11). No obstante lo anterior, tal como lo ha reconocido esta Sala(12) —acogiendo reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional—, este principio tratándose de la potestad administrativa sancionatoria opera con menor rigor, en tanto que el legislador no tiene la obligación constitucional de definir integral y exhaustivamente los supuestos típicos que dan lugar al ejercicio de dicha facultad.

De este modo y de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha venido decantando la flexibilización del principio de reserva de ley específicamente en lo que respecta a la demarcación de aquellas conductas que son propias del ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa, ello se traduce en una modulación de las exigencias de configuración de supuestos normativos completos y cerrados que habitualmente pesan sobre el legislador en este ámbito. De acuerdo a ello, por un lado, para que una conducta pueda entenderse como reprochable el legislador ha debido definirla y por otro lado se permite que por medio de un reglamento proferido por la autoridad competente se puedan precisar aquellos aspectos puntuales de los conceptos abiertos o genéricamente consagrados por la legislación, motivo por el cual se atenúa la carga de descripción típica de las conductas que comúnmente impone el principio de tipicidad de las faltas al legislador.

De acuerdo a lo anterior, la Corte Constitucional ha estimado que la flexibilidad que puede establecer el legislador en materia de derecho administrativo sancionador es consistente con la Constitución, siempre que ésta característica no sea tan amplia que permita la arbitrariedad de la Administración. Al respecto señaló que: “(…) guarda coherencia con los fines constitucionales de esta actividad sancionatoria administrativa, que las hipótesis fácticas establecidas en la ley permitan un grado de movilidad a la administración, de forma tal que ésta pueda cumplir eficaz y eficientemente con las obligaciones impuestas por la Carta. Sin embargo, debe precisarse que la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la administración en la imposición de las sanciones o las penas. Por el contrario, en el derecho administrativo sancionador el principio de legalidad exige que directamente el legislador establezca, como mínimo, los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, las remisiones normativas precisas cuando haya previsto un tipo en blanco o los criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta, al igual que exige que en la ley se establezca también la sanción que será impuesta o, igualmente, los criterios para determinarla con claridad”.(13)

En este caso, siguiendo los criterios expuestos, es claro para la Sala que el MINISTERIO no tipificó una falta administrativa distinta a la consagrada previamente por el legislador, sino que precisó, puntualizó y remitió a un tipo administrativo descrito en el ordenamiento jurídico, en el cual aunado al señalamiento de la conducta que acarrea la suspensión o cancelación de la habilitación de los organismos de apoyo (dentro del que se encuentran los CRC), se estableció el procedimiento al cual debían someterse tales organismos en caso de incurrir en las conductas allí descritas, motivo por el cual no radica en cabeza del MINISTERIO la obligación de establecer un procedimiento para la imposición de la sanción, lo anterior con sustento en el artículo 19 de la Ley 1702 de 2013 que reza:

“ART. 19.—Causales de suspensión y cancelación de la habilitación de organismos de apoyo y de tránsito. Procederá la suspensión y cancelación de la habilitación de los organismos de apoyo por parte de la autoridad que la haya otorgado o por su superior inmediato cuando se incurra en cualquiera de las Siguientes faltas:

1. No mantener la totalidad de condiciones de la habilitación, no obtener las certificaciones de calidad o perder temporalmente alguna de las exigencias previas a la habilitación.

(…)

La suspensión podrá ordenarse también preventivamente cuando se haya producido alteración del servicio y la continuidad del mismo ofrezca riesgo a los usuarios o pueda facilitar la supresión o alteración del material probatorio para la investigación. La suspensión de la habilitación acarrea la suspensión del servicio al usuario —la cual deberá anunciar públicamente en sus instalaciones— y la pérdida de la interconexión con el Registro Único Nacional de Tránsito RUNT para cada sede en que se haya cometido la falta.

(…)

El procedimiento sancionatorio será el señalado en el Código Contencioso Administrativo”.

En este sentido, contrario a lo que sostiene la parte demandante, con la expedición del inciso primero de artículo 28 de la Resolución 217 de 2014 el MINISTERIO no vulneró en forma alguna el principio de reserva de ley en materia reglamentaria ni se excedió en el ejercicio de su potestad reglamentaria.

Por lo anterior el cargo no prospera.

7.3.2. Vulneración a la libertad de competencia y a la libertad de empresa.

La libertad de empresa ha sido considerada por la jurisprudencia constitucional como:

“aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vista a la obtención de un beneficio o ganancia. El término empresa en este contexto parece por lo tanto cubrir dos aspectos, el inicial —la iniciativa o empresa como manifestación de la capacidad de emprender y acometer— y el instrumental —a través de una organización económica típica—, con abstracción de la forma jurídica (individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral.

(…)

Así las cosas, el Estado al regular la actividad económica cuenta con facultades para establecer límites o restricciones en aras de proteger la salubridad, la seguridad, el medio ambiente, el patrimonio cultural de la Nación, o por razones de interés general o bien común. En consecuencia, puede exigir licencias de funcionamiento de las empresas, permisos urbanísticos y ambientales, licencias sanitarias, de seguridad, de idoneidad técnica, etc., pero en principio y a título de ejemplo no podría en desarrollo de su potestad de intervención interferir en el ámbito privado de las empresas, es decir, en su manejo interno, en las técnicas que se deben utilizar en la producción de los bienes y servicios, en los métodos de gestión, pues ello atentaría contra la libertad de empresa y de iniciativa privada; pero sí puede, desde luego, proteger los intereses sociales de los trabajadores, las necesidades colectivas del mercado, el derecho de los consumidores y usuarios, etc. De ahí que se haya dicho que “la autonomía de la voluntad y por tanto de empresa ya no se proyecta sobre el mercado con la absoluta disponibilidad y soberanía de antaño, sus limitaciones de derecho público o privado forman parte ya del patrimonio irreversible de la cultura jurídica contemporánea. Y, en tal sentido, no puede interpretarse que el mandato constitucional de la libertad de empresa comporta el desmantelamiento integral de todas esas restricciones y limitaciones”(14).

El aparte del acto acusado afirma la actora, al imponer en su sentir, una sanción (suspensión del registro ante el RUNT), limita el desarrollo del objeto social de los CRC, debido a que para la correcta ejecución de su actividad económica, esto es la expedición de certificados de aptitud física, mental y de coordinación motriz para la conducción de vehículos, es necesaria la interconexión con el RUNT, lo cual constituye una causa justa y suficiente para impedir que tales centros desarrollen las actividades para las cuales fueron constituidos, teniendo así como consecuencia la limitación a la libertad de empresa.

En este sentido la Sala reitera que de conformidad con las facultades otorgadas al Ministerio de Transporte para regular los diferentes modos de transporte, no se está limitando la libertad de empresa, pues de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto 2053 de 2003, el MINISTERIO tiene facultad para:

“ART. 2º—Funciones del Ministerio. El Ministerio de Transporte cumplirá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes:

[…]

2.5. Formular la regulación económica en materia de tránsito, transporte e infraestructura para todos los modos de transporte”.

En este orden de ideas, al expedir la norma el MINISTERIO en ejercicio de sus facultades, se limitó a adoptar, como medida necesaria para garantizar a la sociedad que todo aquel que posea una licencia de conducción es apta física y mentalmente para realizar una actividad que se reconoce por la jurisprudencia como riesgosa, sin que ello implique el desconocimiento del derecho a la libertad de empresa. De acuerdo a esto con la normativa demandada se materializó la limitación que estableció el constituyente de 1991 a las libertades económicas en pro del bien común y la defensa del interés general.

Ahora bien, con la suspensión del registro ante el RUNT el MINISTERIO no está haciendo cosa distinta que, por un lado, hacer remisión expresa a la ley que así lo establece y de otro lado señalar una consecuencia lógica por el incumplimiento de las condiciones necesarias para la operación y habilitación de los CRC, con lo cual garantiza que los certificados de aptitud física, metal y de coordinación motriz serán expedidos por organismos de apoyo debidamente habilitados por la autoridad competente, es decir por el Ministerio de Transporte.

Por esta causa, el cargo planteado no prospera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

NEGAR las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del 15 de diciembre de 2016».

(8) Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública.

(9) Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015.

(10) Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de su dependencia.

(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Rad. 25000-23-24-000-2002-00758-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso. En sentido análogo, de esta misma Sala de Decisión las sentencias de 20 de mayo de 2010, Rad. 76001-23-31-000-2005-00090-01. y 29 de julio de dos diez (2010), Rad. 11001-03-24-000-2002-00249-01, ambas con ponencia del Consejero de Estado Rafael Ostau de Lafont Pianeta.

(12) Sentencia del 28 de agosto de 2014, Rad. 25000 23 24 000 2008 00369 01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

(13) Sentencia C-406 de 2004.

(14) Corte Constitucional, Sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.