Sentencia 2014-00278/22323 de mayo 31 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 08001-23-33-004-2014-00278-01 [22323]

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Solla S.A.

Demandado: U.A.E. DIAN

Temas: Aduanero - Solicitud de Liquidación Oficial de Corrección para devolución de tributos aduaneros- Clasificación Arancelaria - Competencia funcional - Silencio Administrativo Positivo - Excepción de ilegalidad.

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D. C., treinta y uno de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente:

Si acorde como lo señala la recurrente, hubo incongruencia entre la demanda y la sentencia apelada, por cuanto según aduce en la sentencia de primera instancia no fueron resueltos todos los aspectos planteados en la demanda, específicamente, lo que tiene que ver con la competencia funcional de la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para resolver el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución que negó la expedición de liquidación oficial de corrección.

De igual forma, la Sala debe resolver si en el presente asunto se presentó la figura del silencio administrativo positivo y, si los efectos de la declaratoria de nulidad de la Resolución 4951 de 2005 efectuada por esta corporación mediante sentencia de 25 de junio de 2012 (Exp. 17742) tiene incidencia en las declaraciones de importación presentadas por la declarante durante los años 2010, 2011 y 2012.

Caso concreto

Acorde con la recurrente, hay incongruencia entre la demanda y el fallo de primera instancia, dado que según aduce, el tribunal no analizó el cargo atinente a la falta de competencia de la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, para efectos de resolver el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 654-1266 de 17 de septiembre de 2013.

No obstante, contrario a lo afirmado por la recurrente, la Sala observa que el cargo de falta de competencia fue abordado por el a quo; toda vez que el tribunal consideró improcedente el análisis de la falta de competencia funcional como generadora de silencio administrativo positivo, después de haber manifestado que en el caso concreto no se encuentra prevista la figura de silencio administrativo positivo de conformidad con lo establecido en el artículo 519 del Estatuto Aduanero.

Razón por la cual, la Sala concluye que el tribunal se pronunció sobre el cargo, el cual fue desestimado, de allí que no se presenta la alegada incongruencia entre la demanda y la sentencia objeto de apelación.

Ahora, en relación con la configuración de silencio administrativo positivo, la Sala advierte que la recurrente dentro de un mismo cargo de nulidad manifiestó dos causales para la ocurrencia del acto ficto, la primera, la falta de competencia funcional y, la segunda, la falta de competencia temporal.

En lo referente a la competencia funcional, la demandante señala que la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales no tenía competencia para resolver el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 654-1266 de 17 de septiembre de 2013, dado que en dicha resolución no se determinaron mayores valores por concepto de impuestos ni sanciones.

Para efectos de resolver este cargo, la Sala señala que la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales fue la dependencia competente para resolver el recurso de reconsideración, como se expone a continuación.

En el caso concreto, en la Resolución 654-1266 de 17 de septiembre de 2013, la administración negó la expedición de liquidación oficial de corrección para efectos de devolución de tributos aduaneros por valor de $1.148.604.707.

Contrario a lo señalado por la apelante, el acto recurrido en reconsideración determinó una cuantía equivalente a $ 1.148.604.707 y, acorde con el artículo 21 del Decreto 4048 de 2008, la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos tiene dentro de sus facultades la de resolver recursos de reconsideración interpuestos contra actos de determinación de impuestos y de imposición de sanciones cuya cuantía sea igual o superior a 5.000 UVT(15); competencia que tiene atribuida en materia tributaria, aduanera y cambiaria.

De este modo, tanto por el ámbito funcional como por factor cuantía, la resolución del recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 654-1266 de 2013 se encontraba en cabeza de la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos, por ende, no prospera el cargo de la demandante.

En cuanto a la falta de competencia temporal por ocurrencia de un acto ficto, la Sala observa que en la contestación de la demanda(16) la administración tributaria señaló la inoperancia del silencio administrativo positivo por haber sido resuelto el recurso de reconsideración dentro de los tres (3) meses siguientes a su interposición.

Manifestación de la entidad demandada que fue corroborada después de haber sido analizado el acervo probatorio, en virtud del cual se determinó que el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 654-1266 de 2013 fue presentado el 1º de octubre de 2013 y, fue resuelto por medio de la Resolución 10115, notificada el 18 de diciembre de 2013, esto es, antes de que transcurriera el término de tres (3) meses estipulado en el artículo 515 del Estatuto Aduanero. Por ende, se resolvió el recurso dentro del término legal y, en consecuencia, no prospera el cargo.

Con relación al cargo de nulidad de los actos demandados, con ocasión del fallo que anuló la Resolución 4951 de 17 de junio de 2005 [Exp. 17742], la Sala advierte que si bien las sentencia de nulidad general tienen efectos ex tunc y, en este sentido, afectan situaciones jurídicas no consolidadas, la precitada providencia no tiene incidencia sobre las declaraciones de importación en el caso concreto, como pasa a exponerse.

Durante los años 2010, 2011 y 2012 la sociedad Solla S.A. importó el producto “Gluten de Maíz” bajo la subpartida arancelaria 23.03.10.00, mediante las siguientes declaraciones de importación(17):

Fecha de presentaciónNúmero de declaración (Sticker)
2011022214203021310726
2011032307474290075387
2011020307474310007260
2011020307474310007278
2011032307474290075394
2011060907474270112588
2011060907474270112595
2011092323825014705905
2011092323825014705912
2011101314203010961182
2012021007474310022015
2012022714203021595671
2012031723811012979080
2012031723811012979073
2010100214203021212998

Teniendo en cuenta que las declaraciones de importación fueron presentadas para los años 2010, 2011 y 2012, con el fin de nacionalizar la mercancía “gluten de maíz”, la Sala precisa que:

En relación con el producto “gluten de maíz”, mediante resoluciones 4131 del 25 de mayo y 4951 del 17 de junio de 2005, la DIAN clasificó el producto objeto de análisis en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00. Sin embargo, estos actos administrativos fueron objeto de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y anulados por la Sala, en las sentencias del 26 de julio de 2017 [Exp. 22326] y del 25 de junio de 2012 [Exp. 17742], respectivamente, por cuanto el cambio de clasificación arancelaria del producto carecía de justificación y motivación, sin que en los fallos se hubiere ordenado el cambio de clasificación del “gluten de maíz” en determinada partida arancelaria.

En la sentencia del 25 de junio de 2012(18), por la que se declaró la nulidad de la Resolución 4951 de 17 de junio de 2005, la Sala explicó lo siguiente:

“La nueva clasificación arancelaria que efectuó la DIAN del producto “Corn Gluten Meal” en la subpartida 23.03.10.00.00 implica que pertenece a la partida arancelaria 23.03(19), como residuo de la industria del almidón y residuos similares (10.00.00).

[...] Cabe anotar, que al comparar la resolución revocada y la que la revocó se advierte que para clasificar la mercancía en dos subpartidas arancelarias distintas, la demandada tuvo en cuenta motivos idénticos, esto es, la información suministrada por la actora, con base en la cual “la mercancía corresponde a un concentrado de proteína altamente digestible para todas las especies animales en forma de sólido de color amarillo, con olor característico a cereal, densidad 0.5-0.6g/ml, insoluble en agua y con una granulometría tal que el 80% pasa a través (sic) un tamiz de malla 20”.

Así, de acuerdo con los considerandos del acto demandado, la única nueva “razón” que tuvo la DIAN para revocar la Resolución 3041 de 2005 y reclasificar el “Corn Gluten Meal” en la subpartida 23.03.10.00.00 del arancel de aduanas, fue la “nueva información consultada” por ésta.

No obstante, al revisar los antecedentes administrativos del acto acusado no existe prueba de cuál fue la nueva información consulta da por la DIAN, ni, por ende, puede determinarse qué valor probatorio debía dársele.

Tampoco se advierte cómo esa “nueva información” que la DIAN dijo consultar, condujo a que la misma mercancía, que se insiste, según las resoluciones 3041 y 4951 de 2005, corresponde a un concentrado de proteína altamente digestible para los animales, con el mismo análisis nutricional, dejara de ser “un producto obtenido en el fraccionamiento del grano de maíz por vía húmeda” y se convirtiera en un “subproducto en el proceso de obtención de almidón de maíz por vía húmeda”.

Así las cosas, no existe prueba de la nueva información que, según el acto acusado, consultó la DIAN para reclasificar arancelariamente el producto “Corn Gluten Meal”.

(...)

Tampoco resulta claro qué es la “literatura técnica “para efectos de la clasificación arancelaria de una mercancía y cuál sería el valor probatorio de ésta.

Todo lo anterior corrobora que el acto demandado está viciado de nulidad porque fue falsamente motivado (...)

Correlativamente, al reclasificar la mercancía sin que existiera una información clara y fidedigna que permitiera la modificación de la subpartida arancelaria, el acto también incurrió en falsa motivación dado que “la administración omitió tener en cuenta hechos que sí estaban demostrados y que si hubiesen sido considerados habrían conducido a una decisión sustancialmente diferente”(20). En este caso, está demostrado que, según la información existente en el proceso, esto es, la suministrada por la actora, el producto “Corn Gluten Meal” no podía ser reclasificado arancelariamente como lo hizo la demandada”.

(Destacado propio del texto original).

Por su parte, en la sentencia del 26 de julio de 2017(21), la Sección Cuarta de esta corporación declaró la nulidad de la Resolución 4131 del 25 de mayo de 2005, en la que se dijo lo que a continuación se destaca:

“Todo lo anterior corrobora que el acto demandado está viciado de nulidad por falta o ausencia de motivación. En efecto, en la Resolución 4131 de 2005 no aparece una justificación válida de la reclasificación de la partida arancelaria del producto “gluten de maíz”, pues si bien la DIAN manifiesta que obedeció a la información que había suministrado la solicitante, no argumentó ni fundamentó los hechos relevantes y las razones por las que influye de forma determinante el porcentaje de los componentes de la mercancía que podían dar lugar al cambio de la subpartida arancelaria, pues, en ambas resoluciones se concluye que el “gluten de maíz” es un producto que se utiliza para la fabricación o elaboración de alimentos para animales.

Sobre el particular, reitera la Sala que existe falta o ausencia de motivación del acto demandado cuando la administración prescinde de la motivación e impide que el particular afectado con la decisión pueda ejercitar cabalmente su derecho de defensa y contradicción(22). En este caso, la DIAN no explicó las razones y los motivos determinantes de la reclasificación arancelaria de acuerdo con la información suministrada por la solicitante ni tampoco está probado en el proceso el estudio técnico que presuntamente la DIAN analizó”.

(Destacado fuera del texto original)

Teniendo en cuenta que las resoluciones 4131 del 25 de mayo y 04951del 17 de junio, ambas de 2005, fueron anuladas por la jurisdicción de locontencioso administrativo por falta o ausencia de motivación y, en atención a que los efectos de los fallos de nulidad de los actos de carácter general son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo(23), en principio, los precitadas sentencias de nulidad tendrían incidencia en la situación de la demandante.

Sin embargo, como lo señaló la Administración Tributaria en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión de segunda instancia(24), las declaraciones de importación realizadas por la demandante durante los periodos 2010, 2011 y 2012, no se presentaron en vigencia de las resoluciones 4131 del 25 de mayo y 04951 del 17 de junio de 2005, sino en vigencia de la Resolución 8570 de 13 agosto de 2009, última resolución en la cual la administración de oficio y a fin de establecer un criterio único, clasificó el “gluten de maíz” en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00.

Si bien las sentencias de nulidad de las resoluciones 4131 del 25 de mayo y 04951 del 17 de junio de 2005 tienen efecto en relación con situaciones jurídicas no consolidadas, respecto de declaraciones de importación presentadas antes de la emisión de la Resolución 8570 de 13 de agosto de 2009; frente a declaraciones de importación del producto “gluten de maíz” o “corn gluten meal” presentadas con posterioridad a la vigencia de esta última resolución, en virtud de la presunción de legalidad de la misma, debieron declararse bajo la subpartida 2303.10.00.00.

En adición, la Sala precisa que el caso en estudio difiere frente a controversias jurídicas que han sido falladas por esta corporación(25), a pesar de tener fundamentos fácticos similares. Lo anterior, dado que el debate jurídico de los casos precedentes giró en torno a declaraciones de importación presentadas antes de ser emitida la Resolución 8570 del 13 de agosto de 2009 y, la discusión judicial se propició por la acción fiscalizadora de la administración; circunstancias que no se asimilan a la situación bajo análisis, por cuanto el presente asunto se trata de declaraciones de importación de los años 2010 a 2012 (posteriores a la resolución citada) y, la controversia fue producto de una solicitud de liquidación oficial de corrección realizada por la demandante.

En este orden de ideas, la Sala observa que la Resolución 8570 de 13 de agosto de 2009 tiene presunción de legalidad, no ha sido suspendida ni declarada nula por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por lo tanto sería aplicable a las declaraciones de importación presentadas por la demandante durante los años 2010, 2011 y 2012.

Por otro lado, como se mencionó con antelación, esta corporación declaró la nulidad de las resoluciones 4131 del 25 de mayo y 4951 del 17 de junio de 2005, de allí que esta Sala considera procedente analizar de oficio la excepción de ilegalidad de la Resolución 8570 de 13 de agosto de 2009.

El control judicial vía excepción de ilegalidad(26) puede ser aplicado por el juez de lo contencioso administrativo a fin de garantizar la unidad de ordenamiento jurídico, con efectos ínter partes, siempre y cuando el juez en el medio de control ejercido cuente con todos los lineamientos que permitan determinar la vulneración de la ley.

La figura de la excepción de ilegalidad recae sobre una situación particular que debe examinar el juez administrativo, con el fin de inaplicar aquellos actos que por ser contrarios a las normas superiores vulneran principios de legalidad y jerarquía normativa.

Para este caso, la Sala anticipa que no deviene procedente inaplicar vía excepción de ilegalidad la Resolución 8570 de 13 de agosto de 2009, como pasa a exponerse.

En primer lugar, la Sala precisa que la nulidad de la Resolución 4951 de 17 de junio de 2005 se dio mediante Sentencia con Nº interno 17742 de 2012 y de la Resolución 4131 de 25 de mayo de 2005 por medio de sentencia con Nº interno 22326 de 2017; se generaron por falsa motivación y por falta de motivación del acto administrativo, respectivamente, esto es, el Consejo de Estado en dichas providencias no efectuó un estudio de los fundamentos de hecho y derecho del acto administrativo, en tanto no se realizó un análisis técnico de la subpartida arancelaria del producto “gluten de maíz”, y por ende, no se ordenó a la Administración Tributaria que realizara una reclasificación arancelaria del producto.

Esta Sección no tiene como determinar que la Resolución 8570 de 13 de agosto de 2009 vulnera la legislación vigente, más aún cuando la entidad demandada tanto en los actos administrativos demandados como en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, expuso que la Resolución 8570 de 2009 continuaba vigente, frente a lo cual la demandante no se pronunció.

En efecto, para que la Sala aplicara la excepción de ilegalidad tendría que contar con los elementos de juicio necesarios para la comparación del acto administrativo (Resolución 8570 de 13 de agosto de 2009) con el ordenamiento jurídico de carácter superior (régimen aduanero).

No obstante, en este caso no se cuenta con la evidencia probatoria como: los certificados de origen, antecedentes de materiales y antecedentes del fabricante, en los cuales conste la formulación del producto con su fin mismo y la preferencia arancelaria, de tal forma que se pudiera contar con el acervo probatorio suficiente para ordenar una reclasificación arancelaria.

En este sentido, la Sala no evidencia que la Resolución 8570 de 13 de agosto de 2009 desconozca normas superiores, pues no cuenta con los hechos relevantes, las razones y los soportes técnicos necesarios para considerar equivocada la subpartida arancelaria del producto “corn gluten meal” en el presente caso, y en consecuencia no procede inaplicar la resolución en mención vía excepción de ilegalidad.

Siendo que las declaraciones de importación objeto del presente debate judicial fueron presentadas de conformidad con la Resolución 8570 de 2009 y el régimen aduanero vigente, se torna improcedente la emisión de una liquidación oficial de corrección para efectos de devolución de tributos aduaneros y, en este sentido, la Sala confirmará el fallo de primera instancia por las razones expuestas en esta providencia.

Finalmente, a la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (num. 8º) del Código General del Proceso, no procede la condena en costas en esta instancia, por cuanto en el expediente no se encuentran pruebas que las demuestren o justifiquen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia de 27 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con fundamento en las consideraciones realizadas en la parte motiva de esta providencia.

2. RECONOCER PERSONERÍA a Tatiana Orozco Cuervo como apoderada de la parte demandada, según poder que obra en el folio 530 del cuaderno principal.

3. SIN CONDENA en costas en esta instancia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

15 El valor de la UVT en al año 2013 fue de $ 26.841, 5.000 UVT equivalía a $ 134.205.000, monto que es superado por el valor recurrido Resolución 654-1266 de 17 de septiembre de 2013 que asciende a $ 1.148.604.707.

16 Folio 169 c. p.

17 Folios 311 a 352 c. p.

18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M. P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Bogotá, D. C., sentencia de veinticinco (25) de junio de dos mil doce (2012). Radicación 1100-10-327-000-2009-00027-00. Nº interno 17742.

19 Residuos de la industria del almidón y residuos similares, pulpa de remolacha, bagazo de caña de azúcar y demás desperdicios de la industria azucarera, heces y desperdicios de cervecería o de destilería, incluso en “pellets”.

20 Ibídem.

21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M. P. Milton Chaves García. Bogotá D. C. sentencia de veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017). Radicación 11001 03 27000 2016 00006 00. Nº interno 22326.

22 Sentencia de 13 de junio de 2013, Exp. 17495, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

23 Entre otras, ver sentencias de 16404 del 23 de julio de 2009, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; de 17617 del 11 de marzo de 2010, C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 17922 del 16 de junio de 2011, C. P. William Giraldo Giraldo; de 3 de julio de 2013, Exp. 19017, C. P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y de 26 de febrero de 2014, Exp 19684, C. P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

24 Folios 162 y 500 c. p.

25 Expediente 17467 Demandante: Monómeros Colombo Venezolanos S.A., C. P. Carmen Tereza Ortiz; Expediente 20669. Demandante: Alimentos Finca S.A., C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Expediente 22000. Demandante: Contegral Medellín S.A., C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto y demás.

26 Artículo 148. Ley 1437 de 2011.