Sentencia 2014-00308/2451-2016 de julio 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Radicado: 660012333000201400308 01

Nº interno: 2451-2016

Magistrado Ponente:

Dr. César Palomino Cortés

Demandante: José Darío Soriano Romero

Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional

Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho

Tema: Tiempos dobles y otro

Segunda instancia - Ley 1437 de 2011

Bogotá, D.C., diecinueve de julio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

2.1. Competencia.

De conformidad con el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo(2), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

2.2. Problema jurídico.

El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia, es el de definir si el señor José Darío Soriano Romero en su condición agente de la Policía Nacional, tiene derecho al reconocimiento del tiempo doble por los servicios prestados mientras el país se encontraba en estado de sitio durante el período comprendido entre el 15 de febrero de 1978 al 20 de junio de 1982, y del 1º de mayo de 1984 al 4 de julio de 1991.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de la sentencia proferida en audiencia el 16 de marzo de 2016, negó las pretensiones de la demanda.

2.3. Hechos probados.

El demandante mediante apoderado judicial y en ejercicio del derecho petición, solicitó ante el director de la Policía Nacional, el 22 de mayo de 2013 (fl. 3), la corrección de la hoja de servicios policiales, para que en ella se incorporara los tiempos dobles en el período comprendido entre 1984 a 1991, período durante el cual se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, como consecuencia de ello, se realicen todos los ajustes correspondientes a la asignación mensual de retiro.

El jefe área de archivo general de la Policía Nacional, mediante oficio S-2013-154321/ARGEN-GRAUS 22 del 30 de mayo de 2013 (fl. 2), en respuesta a la solicitud presentada por el actor, niega el reconocimiento de los tiempos dobles, en consideración a que revisada la hoja de servicios elaborada el 18 de octubre de 1995, no le fue reconocido ningún período, en consideración a que “elúltimoperiododetiempo doble reconocidoporelGobiernoNacionalparaelpersonaldelaPolicíaNacionalenlosgradosoficiales, suboficiales y agentes,seefectapartirdel26defebrerode1971hastael29dediciembrede1973,bajoelDecreto1386/74yqueconposterioridadaestenosehanefectuadootrosreconocimientos”; para concluir que no se causó reconocimiento por este concepto, ante la ausencia de un soporte legal que así lo permita

Obra a folio 4 del expediente, copia de la hoja de servicios 230200 del 18 de octubre de 1995, en la cual se observa que al señor José Darío Soriano Romero en su condición de agente adscrito a la Policía Nacional, le fueron reconocidos: 17 años, 9 meses y 25 días de servicios policiales, sin que obre reconocimiento alguno de tiempos dobles.

Mediante Resolución 5070 del 18 de diciembre de 1996, el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, reconoció y ordenó el pago de una asignación mensual de retiro al señor Soriano Romero (fls. 5 - 6).

2.4. Análisis de la Sala.

Procede la Sala a analizar si es posible computar como tiempos dobles, los servicios prestados por el agente ® José Darío Soriano Romero, entre los años 15 de febrero de 1978 al 20 de junio de 1982, y del 1º de mayo de 1984 al 4 de julio de 1991, cuando el país se encontraba en conmoción interior.

Se entiende por tiempos dobles como aquel derecho para determinados funcionarios, previsto por el legislador en forma especial respecto de ciertos períodos de servicios. Es así como la Ley 2ª del 19 de febrero de 1945 “Por la cual se reorganiza la carrera de oficiales del ejército, se señalan las prestaciones sociales para los empleados oficiales del ramo de guerra y se dictan otras disposiciones sobre prestaciones sociales a los individuos de tropa”, establecía en su artículo 47 que:

“El tiempo de servicio en guerra, desde la fecha en que se declare turbado el orden público, hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computa doble para todos los efectos, con excepción del de ascensos.

PAR.—Para el cómputo de que trata el presente artículo, es condición indispensable que la prestación del servicio se efectúe dentro de la zona afectada”.

De la misma forma, se consagró el derecho al cómputo de tiempos dobles, en caso de guerra o conmoción interior; sin embargo, prescribió que no era suficiente con la sola declaratoria, sino que supeditó el derecho a otras condiciones, así:

Mediante el Decreto 3072 del 17 de diciembre de 1968, por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, en su artículo 136, estableció:

“El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior en las zonas que determine el gobierno, a juicio del consejo de ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales”.

Por su parte, el Decreto 3187 de diciembre 27 de 1968, por el cual se reorganiza la carrera profesional de los agentes de la Policía Nacional, dispuso:

“ART. 58.—Para efectos de asignación de retiro, pensión o jubilación y demás prestaciones sociales, la dirección general de la Policía Nacional liquidará el tiempo de servicio, así:

(...).

f) El tiempo correspondiente al servicio prestado en estado de sitio, cuando fuere el caso.

PAR. 1º—El tiempo doble a que se refiere el artículo 92 del presente decreto, se liquidará únicamente para la asignación de retiro y pensión y demás prestaciones sociales y con sujeción a las condiciones que el mismo artículo señala.

(...).

ART. 92.—El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior en las zonas que determine el gobierno, a juicio del consejo de ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales” (negrilla y subrayado fuera de texto).

El Decreto 3072 de 1968 fue derogado mediante el Decreto 2338 del 3 de diciembre de 1971, por el cual se reorganiza la carrera de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, el cual en el artículo 155, previó:

“El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el gobierno, a juicio del consejo de ministros si las condiciones justifican la medida, desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablezca la normalidad se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales”.

Y mediante el Decreto 2340 de 1971, por el cual se reorganiza la carrera de agentes de la Policía Nacional, se determinó:

“ART. 59.—Liquidación de tiempo de servicio. Para efectos de asignación de retiro, pensión o jubilación y demás prestaciones sociales, la dirección general de la Policía Nacional, liquidará el tiempo de servicio, así:

(...).

f) El tiempo doble correspondiente al servicio prestado en estado de sitio, cuando fuere el caso.

(...).

ART. 99.—Tiempo doble. El tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior, en las zonas que determine el gobierno, a juicio del consejo de ministros si las condiciones justifican la medida desde la fecha en que se establezca el estado de sitio por turbación del orden público hasta la expedición del decreto por el cual se restablece la normalidad, se computará como tiempo doble de servicio para efectos de prestaciones sociales.

PAR.—El reconocimiento del tiempo doble a que se refiere este artículo se hará a partir de la fecha en que se levante el estado de sitio o a la fecha de retiro del agente en caso de que esta novedad se produzca con anterioridad” (resalta la Sala).

No obstante lo anterior, con la expedición del Decreto 609 del 15 de marzo de 1977(3), en su artículo 104, se dispuso que:

Tiempo doble: A partir de la vigencia de este decreto, nosereconocerátiempodobleparaningúnefecto. Los tiempos dobles en virtud de lo dispuesto en el artículo 99 del Decreto 2340 de 1971 y disposiciones anteriores sobre la misma materia que se hayan reconocido o se reconozcan por servicios prestados con anterioridad a la vigencia del presente decreto, se tendrán en cuenta para la liquidación de las prestaciones sociales de los agentes favorecidos con tales reconocimientos” (subrayado y resaltado fuera de texto).

Conforme a la normatividad referida, solo habrá lugar a computar como tiempo doble, para efectos del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, el tiempo de servicio en guerra internacional o conmoción interior durante el estado de sitio por turbación del orden público, en aquellas zonas donde expresamente lo estipule el gobierno, a juicio del consejo de ministros y siempre que las condiciones justifiquen dicha medida; sin embargo, con ocasión de la expedición del Decreto 609 de 1977, se eliminó dicho beneficio a los agentes pertenecientes a la Policía Nacional y solo será procedente computar, el causado con antelación al 15 de agosto de 1977.

De lo anterior, podemos concluir, que para tener derecho a los tiempos dobles, se debe acreditar: i) Que existan normas que declaren el estado de sitio y que en cada caso lo restablezcan, y ii) Que el gobierno por acto administrativo, previas las consideraciones del consejo de ministros y siempre que las condiciones lo justifiquen, determine las zonas donde el servicio prestado por los servidores públicos especiales (militares y policías) se compute en forma doble para todos los efectos prestacionales; por lo que sin esta actuación expresa del gobierno los servicios prestados durante el estado de sitio no tienen la relevancia del doble cómputo.

Debe tenerse en claro, que la simple declaratoria de estado de sitio, no genera el reconocimiento del tiempo doble, por cuanto es de competencia del Gobierno Nacional quien determina los lugares en los que ocurrieron los disturbios y a quienes se les extiende el beneficio reclamado, pues aunque se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional, ello no significa que en todo el territorio nacional estuviese turbado el orden público. De la misma forma, es posible que en algunos casos se cumplan con las formalidades, sin embargo, es imperioso que se señale el nivel (oficial, suboficial, agente, etc.) que el interesado ostentaba para establecer si la normatividad invocada lo protegía.

Esta corporación, respecto a la importancia de establecer la anterior condición, y su carácter no discriminatorio aunque se declare alterado el orden público a nivel nacional, en la sentencia del 6 de diciembre de 2007, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante(4), manifestó:

“Esta medida no es discriminatoria porque es al Gobierno Nacional a quien le consta en qué lugares hubo disturbios y en dónde no, por ello es él quien debe definir a quiénes se les extiende el beneficio reclamado porque lo cierto es que el hecho de que se hubiese decretado el estado de sitio en todo el territorio nacional no significa que en todos los departamentos o municipios estuviese turbado el orden público ya que esta medida lo que buscaba era dotar al ejecutivo de facultades para contrarrestar los problemas de orden público.

Por ello los períodos reclamados no pueden reconocerse pues el actor no demostró los decretos que le confirieran el derecho en su calidad de suboficial de policía.

Finalmente conviene señalar que el establecimiento de los tiempos dobles bajo las condiciones señaladas responde a las políticas salariales y prestacionales del legislador y del gobierno de turno, quienes gozan de autonomía para definir quiénes pueden ser beneficiarios de una prestación(5), atendiendo a factores discrecionales de necesidad y conveniencia y el hecho de que a otros miembros de la Policía Nacional se les hubiesen reconocido de manera equivocada los tiempos dobles no legitima al causante para obtener la prestación reclamada” (destacado fuera de texto).

Conforme a lo anterior, se encuentra demostrado en el plenario que el señor José Darío Soriano Romero, prestó sus servicios, como agente de la Policía Nacional desde el 15 de febrero de 1978 al 8 de septiembre de 1995 (fl. 4), sin que durante este lapso, se haya causado derecho alguno por tiempos dobles, conforme a lo establecido en el Decreto 609 de 1977.

De la misma forma, del material probatorio allegado al expediente, no reposa constancia alguna que acredite que el tiempo que solicita se le reconozca como doble, hubiere prestado sus servicios en zona afectada por situación de orden público; así como tampoco arribó copia de los decretos que particularizaran su situación, es decir, aquellos que el Gobierno Nacional debió proferir previo concepto del consejo de ministros, en los cuales se establezcan las zonas en que la prestación del servicio podía ser objeto de reconocimiento.

Conforme a lo anterior, no hay lugar al reconocimiento de los tiempos dobles solicitados, en cuanto no demostró que el Gobierno Nacional haya realizado la expedición de los decretos que le otorgan tal derecho.

La Sala no observa que el acto administrativo que se acusa, se encuentre viciado de nulidad, por cuanto la Policía Nacional, actuó conforme a las normas que rigen la materia; por lo que mal puede pretender la parte actora que para efectos de liquidar las prestaciones sociales, se tenga en cuenta más del término que la ley señala para estos casos, para el cómputo de las prestaciones sociales que pretende le sean reconocidas.

III. Decisión

La Sala encuentra que fue acertada la decisión del juez de primera instancia de negar el reconocimiento de los tiempos dobles, para efectos de liquidar las prestaciones sociales a las que tenía derecho el señor José Darío Soriano Romero; por lo que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar y en consecuencia, confirmará la sentencia apelada por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda, negó las súplicas de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida el dieciséis (16) de marzo de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las súplicas de la demanda promovida por el señor José Darío Soriano Romero, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Se reconoce personería jurídica al doctor Carlos Ariel Lozano Ariza, abogado con T.P. 203.038 del C. S de la J., en representación de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, en los términos y para los efectos del poder visible a folios 145 a 149 del expediente.

3. Por secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase».

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS 

SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER

(2) El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión.

(3) “Por el cual se reorganiza la carrera de agentes de la Policía Nacional”.

(4) Radicación: 11001-03-25-000-2005-00207-01(9102-05).

(5) Así en el caso del Decreto 1048 de 1970, solo extendió ese beneficio a los oficiales y suboficiales, dejando por fuera del reconocimiento de este beneficio, entre otros a los agentes de policía.