Sentencia 2014-00360/3494-2015 de marzo 1 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 23001-23-33-000-2014-00360-01 (3494-2015)

Demandante: Juan David Noble

Demandado: Cajanal hoy UGPP

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Bogotá D.C., primero de marzo de dos mil dieciocho.

«EXTRACTOS: Consideraciones

Problema jurídico.

En el presente caso se trata de dilucidar, si el demandante cuenta con el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia frente al cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, particularmente el que se refiere a haber observado buena conducta, para lo cual se verificará el marco jurídico y jurisprudencial de acceso a dicha prestación y se confrontará si efectivamente se acreditaron los requisitos exigidos por la norma, de acuerdo al recurso de apelación.

De la pensión gracia.

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación, situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903 que rigió la educación durante la mayor parte del siglo(5).

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la Corporación al precisar que la referida norma lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos(6).

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la que el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización(7), sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para éstos que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan sólo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena Contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997(8) definió su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia para los educadores que gozaban de una expectativa válida en cuanto a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del que en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que ésta contenía, en el sentido de que:

i) No existe derecho alguno a la pensión gracia para los docentes nacionales, como quiera que no fueron sujetos de su creación o previsión legal; ii) la vigencia del derecho a la pensión gracia para aquellos docentes territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, siempre y cuando reúnan la totalidad de requisitos consagrados en la ley para tal efecto; iii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iv) la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

De conformidad con lo señalado en líneas anteriores para acceder a la pensión gracia, es necesario que el actor acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, el cual establece lo siguiente:

“ART. 4º—Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe:

1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración.

2. (Derogado por la Ley 45 de 1931).

3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un departamento.

4. Que observe buena conducta.

5. (Derogado artículo 8º, Ley 45 de 1931).

6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento”.

En conclusión, la norma transcrita indica que el empleo debe haber sido desempeñado con honradez, consagración y buena conducta, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental.

Ahora, en lo que se refiere al concepto de buena conducta la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación mediante sentencia de 19 de julio de 2017(9), consideró lo siguiente:

“Concepto de buena conducta, de los deberes, prohibiciones y las causales de mala conducta señaladas en el Decreto 2277 de 1979 “Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente” y análisis jurisprudencial.

Al respecto, cabe anotar que el legislador ha utilizado de manera amplia la noción de buena conducta, dependiendo del contexto en el que se pretende aplicar, de tal forma debe señalarse que aquel es un concepto jurídico indeterminado que debe ser precisado en el momento de su empleo.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha expresado que el ordenamiento jurídico puede establecer el concepto de buena conducta para efectos de condicionar el reconocimiento de un derecho o beneficio o para limitar el acceso a cargos públicos, entre otras posibilidades de aplicación. Igualmente, ha señalado que este concepto si bien es amplio debe ser aplicado en forma objetiva y razonable en consonancia con las demás normas que rigen la situación en concreto. En lo pertinente, la mencionada corporación, mediante Sentencia C-371 de 2002(10), manifestó lo siguiente:

“… Es claro, entonces, que el concepto de “buena conducta”, no obstante su indeterminación, cuando está contenido en una ley, es un concepto jurídico, y que por consiguiente su aplicación no refiere al operador a ámbitos meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico indeterminado.

(…)

No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto. Es claro que ello ocurre así en diversas manifestaciones de la expresión buena conducta o buen comportamiento, tales como la propia de las relaciones laborales, en las cuales la valoración de la misma se hace a la luz del respectivo reglamento de trabajo; o la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos, que se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario; o la buena conducta en los establecimientos penitenciarios, determinada a partir de los reglamentos y del propósito de permitir la armónica convivencia de la comunidad carcelaria que ellos deben reflejar, etc.” (resalta la Sala).

De conformidad con la interpretación jurisprudencial del concepto jurídico de buena conducta efectuada por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, se entiende que al ser esta un concepto jurídico indeterminado, en el presente asunto es necesario establecer su aplicación a partir de las normas que reglamentan el ejercicio de la carrera docente, es decir, el Decreto 2277 de 1979(11), para lo cual resulta pertinente su examen a partir de la dimensión negativa que esta normatividad preceptúa como, a continuación se verá”.

En este punto, se hace necesario precisar el contenido del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979 que se refiere a las causales que constituyen mala conducta en el ejercicio de la profesión docente:

“ART. 46.—Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta.

a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía;

b) El homosexualismo o la práctica de aberraciones sexuales;

c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos;

d) El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos;

e) Aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos;

f) El incumplimiento sistemático de los deberes o la violación reiterada de las prohibiciones;

g) El ser condenado por delito o delitos dolosos;

h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones;

i) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político;

j) El abandono de cargo.

“Acoso sexual” se agrega como causal de mala conducta artículo 125, Ley 115 de 1994” (resalta la Sala de Subsección).

Ahora bien, procede la Sala de Subsección a verificar de conformidad con las pruebas aportadas al proceso el cumplimiento de los requisitos del actor que lo hagan merecedor del reconocimiento de la pensión gracia.

Según el registro civil de nacimiento se tiene que el accionante nació el 17 de marzo de 1957, de manera que cumplió 50 años de edad el 17 de marzo de 2007, por lo que se encuentra satisfecho el requisito de la edad (fl. 24).

En cuanto al tiempo de servicios y la calidad de vinculación que ostentó se advierte que la secretaría de educación de Montería el 14 de mayo de 2010 certificó que el señor Juan David Noble Salgado laboró como docente departamental por 30 años, 10 meses y 4 días y que a la fecha de expedición de la constancia se encontraba laborando como profesor de tiempo completo en la institución educativa normal superior del municipio de Montería (fl. 25).

En el certificado ordinario 6377946 expedido el 9 de abril de 2007 por la Procuraduría General de la Nación que contiene los antecedentes disciplinarios del demandante en el que se registró una anotación de una pena principal de prisión de 15 meses e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el mismo tiempo, condena impuesta por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Montería mediante sentencia de 7 de septiembre de 2004 por la comisión del delito de falso testimonio (fl. 10 expediente administrativo aportado en medio magnético).

Mediante Resolución 5154 de 29 de octubre de 2007, Cajanal le negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia por no haber demostrado buena conducta en el desempeño de sus funciones como docente (fls. 29 y ss.).

Contra la anterior decisión el señor Juan David Noble Salgado interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución 29545 de 2 de julio de 2008 en el sentido de confirmar el acto recurrido (fls. 32 y ss.).

A través de la Resolución UMG 006315 de 1º de septiembre de 2011 Cajanal negó nuevamente la solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia presentada por el demandante, por cuanto no observó buena conducta durante el desarrollo de su empleo (fls. 35 y ss.).

De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, advierte esta Sala de Subsección que le asistió razón al a quo cuando negó las pretensiones de la demanda, pues el señor Juan David Noble Salgado no logró acreditar la totalidad de requisitos señalados en la ley para hacerse acreedor de la pensión gracia, toda vez que si bien probó tener 50 años de edad y más de 20 años de servicio docente de carácter territorial no cumplió con el requisito señalado en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 en lo que se refiere a haber observado buena conducta.

Lo anterior, por cuanto se evidenció que el demandante mediante sentencia de 7 de septiembre de 2004, proferida por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Montería fue condenado penalmente por el delito de falso testimonio a una pena de 15 meses de prisión e inhabilidad por el mismo lapso para ejercer funciones públicas. En ese sentido, se configuró la causal de mala conducta consagrada en el literal g) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, consistente en haber sido condenado por delito o delitos dolosos.

Así las cosas, se impone para la Sala la confirmación de la sentencia de primera instancia comoquiera que al señor Juan David Noble Salgado no le bastaba con acreditar que había cumplido 50 años de edad y 20 años como educador de carácter territorial pues además le correspondía cumplir con la observancia de la buena conducta en el desempeño del empleo docente.

En cuanto a la condena en costas en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo esta Corporación ya lo ha analizado con detenimiento para concluir que se aplica el criterio objetivo valorativo(12). En ese orden, en cumplimiento del numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso, se condenará en costas a la parte demandante quien interpuso el recurso de apelación y fue vencida en el proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMESE la sentencia de 4 de junio de 2015, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, que denegó las súplicas de la demanda promovida por el señor Juan David Noble Salgado en contra Cajanal hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

2. CONDENAR en costas de segunda instancia a la parte demandante de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. El Tribunal Administrativo de Córdoba las liquidará.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(5) Sentencia C-479 de 1998, Corte Constitucional.

(6) Sentencia de 16 de junio de 1995, rad. 10665, C.P. Clara Forero de Castro.

(7) Artículos 3º y 4º.

(8) 3. El artículo 15, num. 2º, literal a), de la Ley 91 de 1989 establece: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. // “4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización (…)” // (…) 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal b) del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. b), num. 2º, art. 15 ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia … siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal a), numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset lbarra Vélez, rad. 41001-23-33-000-2012-00160-01 (4430-13). Actor: Stella Cedeño Mora, Demandado: UGPP antes Cajanal.

(10) Sentencia de 14 de mayo de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la cual se estudió la exequibilidad del artículo 368 de la Ley 600 de 2000 y el artículo 65 de la Ley 599 de 2000.

(11) Por el cual se dictan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.

(12) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 3 de marzo de 2016, rad. 25000-23-42-000-2012-01460-01 (1753-2014), C.P. Gabriel Valbuena Hernández. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C.P. William Hernández Gómez.