Sentencia 2014-00389/21286 de mayo 31 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-24-000-2014-00389-00 [21286]

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Asunto: Medio de control de nulidad

Demandante: Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Colombia S.A. ESP - Aquaseo S.A. ESP

Demandado: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

Temas: legalidad de la Resolución SSPD-20131300029415 de 1º de agosto de 2013. Contribución especial 2013

Bogotá, D.C., treinta y uno de mayo de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la sala

La Sala decide si es nulo o no el artículo 2º de la Resolución SSPD-20131300029415 de 1º de agosto de 2013, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cuanto incluyó en la base para liquidar la contribución especial de la vigencia 2013, las cuentas 7505 “servicios personales”, 7517 “arrendamientos” 7540 “órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones”, 7550 “materiales y otros costos de operación” y 7570 “órdenes y contratos por otros servicios” del Grupo 75- costos de producción previstas en el plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios.

Excepción de inconstitucionalidad del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Reiteración jurisprudencial

La demandada insistió en que es procedente la excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación” contenida en el inciso 2 del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, por desconocer los artículos 338, 365 y 370 de la Constitución Política. La SSPD consideró que los gastos asociados al servicio sometido a regulación no son suficientes para recuperar los costos de vigilancia y control, por lo que en la base para liquidar la contribución deben incluirse los costos de producción.

En un caso similar, la Sala precisó que la excepción de inconstitucionalidad que la SSPD propone, no es propiamente una excepción sino la interpretación que, en su criterio, debe dársele al aparte contenido en el inciso 2 del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. La Sección se pronunció en los siguientes términos(6):

[…].

Excepción de inconstitucionalidad del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994

Sea lo primero precisar que, en estricto rigor, la autoridad administrativa no puede justificar la legalidad de un acto alegando que la ley que le sirve de sustento es contraria a la Constitución Política, pues, en realidad, es contradictorio. Lo pertinente sería que quien invoque la excepción de inconstitucionalidad de una norma sea el demandante, no el demandado, la autoridad administrativa, por cuanto es la primera que debe acatar el ordenamiento jurídico (Constitución Política, art 6º).

La Sala entiende que lo que la Superintendencia denomina como excepción de inconstitucionalidad es, en realidad, la interpretación que, a su juicio, debe darse a la norma que supuestamente solicita inaplicar.

[…].

Pues bien, la expresión ‘de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación’ hace parte del inciso segundo del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, que dispone lo siguiente:

“La tarifa máxima de cada contribución no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del valor de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones, cada una de las cuales e independientemente y con base en su estudio fijarán la tarifa correspondiente”. (Subraya la Sala).

Por su parte, los artículos 338 y 370 de la Constitución establecen, en su orden, lo siguiente:

[Se transcriben las normas].

En lo que interesa a este asunto, el artículo 338 de la Constitución Política prevé que si bien la creación de las tasas y contribuciones compete a las leyes, ordenanzas y acuerdos, estas normas pueden permitir que las tarifas de dichos tributos sean fijadas por las autoridades administrativas. Y que dichas tarifas deben cobrarse a los contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que tales autoridades presten, si es una tasa, o como participación en los beneficios que les proporcionan, si se trata de una contribución.

En virtud de la facultad impositiva otorgada por la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 1994 ‘Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones’. El artículo 85 de la citada ley, creó el tributo denominado contribución especial con el fin de ‘recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente’. El sujeto activo de la contribución especial es la Superintendencia y son sujetos pasivos, las entidades sometidas a control y vigilancia, es decir, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

Dentro del poder tributario y la libertad de configuración normativa, el Congreso de la República dispuso en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 que la contribución especial a cargo de las entidades sometidas a inspección, vigilancia y control de la Superintendencia debe liquidarse y pagarse teniendo en cuenta lo siguiente:

1. Para definir los costos de los servicios que presta la Superintendencia deben tenerse en cuenta todos los gastos de funcionamiento de esta, al igual que la depreciación, amortización u obsolescencia de sus activos en el período anual respectivo (L. 142/94, art. 85.1).

2. La Superintendencia debe presupuestar sus gastos anuales y dentro del límite legal debe cobrar la tarifa que arroje el valor necesario para cubrir el presupuesto anual (L. 142/94, art. 85.2).

La tarifa máxima de la contribución especial es el 1% ‘del valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia’ (L. 142/94, art. 85.2, inciso segundo).

Así, la tarifa del tributo denominado contribución especial es máximo del 1% y la base gravable es el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente.

El hecho de que la base gravable del tributo sea el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación es concordante con el fin mismo de la contribución especial, que es recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia, y guarda armonía también con el artículo 338 de la Constitución Política, que prevé que la tarifa es para la recuperación de costos de los servicios que presta la autoridad administrativa.

Fue voluntad del legislador, titular del poder tributario, que la base gravable de la contribución especial fuera el valor de los gastos de funcionamiento, más concretamente, los asociados al servicio sometido a vigilancia y control de la demandada. No fue su voluntad que la base gravable incluyera el valor de los costos de producción. Si así hubiera sido, lo habría plasmado en la norma, sin reparo alguno, pues, se insiste, tiene la potestad para hacerlo.

Además, como la tarifa de la contribución especial es para recuperar los costos en que incurra la Superintendencia por los servicios de control y vigilancia que presta a las vigiladas, fue voluntad del legislador que la base gravable solo incluyera los gastos de funcionamiento asociados al servicio que presta la entidad vigilada y que se encuentra sometido a inspección, vigilancia y control del Estado o, como dice el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, ‘del servicio sometido a regulación’.

Igualmente, en cuanto al argumento de que la ley limitó la base de liquidación de la contribución especial a rubros que son insuficientes para recuperar los costos en que incurre la Superintendencia por la prestación de los servicios de inspección, vigilancia y control, se advierte que el análisis de dicho argumento es propio del debate legislativo exclusivo del Congreso, como titular de la potestad tributaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política.

De acuerdo con lo anterior, no procede la interpretación que dio el demandado a la expresión ‘de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación’, del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Por lo tanto, la Sala declara no probada lo que la demandada denominó como excepción de inconstitucionalidad”. (Subrayado fuera de texto).

Aunque en el caso, la SSPD señala que el aparte citado desconoce también el artículo 365 de la Constitución Política, que consagra que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del territorio nacional y que los recursos que la SSPD podría recuperar, solo con la inclusión de los rubros de la cuenta 51 resultarían insuficientes para financiar el presupuesto requerido por la entidad para el complimiento de sus funciones constitucionales, la Sala no encuentra fundamentos suficientes para modificar la posición jurisprudencial, por lo que reitera las consideraciones transcritas .

Es claro que el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 está acorde con lo dispuesto en los artículos 338, 365 y 370 de la Constitución Política, puesto que la voluntad del legislador fue que la en la base gravable de la contribución solo se incluyeran los gastos de funcionamiento asociados al servicio prestado por la entidad vigilada y no que se extendiera a los costos de producción.

En consecuencia, la Sala declarará no probada la denominada “excepción de inconstitucionalidad” propuesta por la parte demandada.

Resuelta la excepción de inconstitucionalidad, la Sala estudia si es legal el acto demandado, por lo cual analiza, en su orden, los cargos propuestos por la actora y precisa que la excepción de legalidad propuesta por la demandada será resuelta al analizar el fondo del asunto.

La base gravable de la contribución especial a favor de la SSPD

La SSPD, mediante la Resolución SSPD-20131300029415 de 1º de agosto de 2013, artículo 1º, fijó la tarifa de la contribución especial, de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, para el año 2013, “en el 0.8075% de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio de la entidad contribuyente, de acuerdo con los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia a través del sistema único de información SUI- a 31 de diciembre de 2012”.

En el artículo 2º de la mencionada resolución dispuso que las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la SSPD, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2013, incluyen las cuentas del grupo 51 —gastos de administración (menos la 5120) y las siguientes cuentas del grupo 75— costos de producción del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios:

Grupo 75- Costos de producción

7505Servicios personales
7510Generales
7517Arrendamientos
753508Licencia de operación del servicio
753513Comité de estratificación
7540Órdenes y contratos de mantenimiento y
reparaciones
7542Honorarios
7545Servicios públicos
7550Materiales y otros costos de operación
7560Seguros
7570Órdenes y contratos por otros servicios

En criterio de la demandante, el artículo 2º de la resolución demandada modifica la base gravable de la contribución especial, prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, al incluir las cuentas ya citadas, que hacen parte del Grupo 75- costos de producción, pues no constituyen gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a regulación.

Como se precisó al analizar la interpretación que hizo la Superintendencia de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, fue voluntad del legislador que solo dichos gastos, y no los costos de producción, hicieran parte de la base gravable de la contribución especial.

En idéntico sentido, la sección ha precisado que no hacen parte de la base gravable de la contribución especial los costos de producción ni los gastos de funcionamiento que no estén asociados al servicio sometido a vigilancia de la Superintendencia.

En la sentencia del 23 de septiembre de 2010 se anuló el inciso 6 de la descripción de la Clase S - gastos del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, contenido en la Resolución 20051300033635 de 2005 de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios(7). En ese fallo la sección sostuvo, en esencia, lo siguiente(8):

El legislador limitó la base gravable de la contribución especial a los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación. Para que la base gravable del tributo en mención sea claramente determinable, debe establecerse qué son gastos de funcionamiento, toda vez que el monto de la contribución especial depende de la información contenida en los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia, que deben reflejar la realidad económica del ente prestador del servicio público objeto de vigilancia y control.

Ahora, de acuerdo con la definición de gastos del plan general de contabilidad pública(9) y la definición literal de la expresión “funcionamiento”(10) son gastos de funcionamiento “la salida de recursos que de manera directa o indirecta se utilizan para ejecutar o cumplir las funciones propias de la actividad, que son equivalentes a los gastos operacionales u ordinarios, es decir los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico o, lo que es lo mismo, los gastos asociados al servicio sometido a regulación, de manera que deberán excluirse aquellas erogaciones que no estén relacionadas con la prestación del servicio público domiciliario”(11).

La anterior noción de gastos de funcionamiento fue acogida por la Sección en la sentencia del 23 de septiembre de 2010, a la que se está refiriendo la Sala. Así mismo, como fundamento para anular la inclusión de las cuentas del Grupo 75-Costos de producción dentro de la base de la contribución especial, el referido pronunciamiento tuvo en cuenta las siguientes consideraciones:

“En el aparte demandado se señala igualmente que para liquidar las contribuciones deberá tenerse en cuenta “las adiciones de las cuentas del grupo 75 - Costos de Producción”. Para la Sala este grupo de cuentas tampoco debe integrar la base de las contribuciones a que se refiere la Ley 142 de 1994 por lo siguiente:

Según el numeral 4.2.8.4.3 del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios, los costos “representan erogaciones y cargos asociados, clara y directamente con la prestación de los servicios públicos domiciliarios, de los cuales un ente económico obtuvo sus ingresos” y en cuanto a los costos de producción dice que “comprenden las erogaciones y cargos asociados clara y directamente con la producción, la prestación de servicios de los cuales el ente prestador de servicios públicos domiciliarios obtiene sus ingresos, en desarrollo de su función u objeto social”.

[...] si bien los costos de producción comprenden las erogaciones asociadas clara y directamente con la producción o la prestación de servicios de los cuales el ente prestador obtiene sus ingresos, lo que los haría, en principio, integrantes de la base gravable, al realizar una interpretación gramatical y conforme al sentido técnico de las palabras a voces de los artículos 27 a 29 del Código Civil, la noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada.

[…].

En tales condiciones, para la Sala, le asiste razón al actor al considerar que lo previsto en el inciso 6 de la descripción de la Clase 5 - Gastos y en las cuentas del Grupo 75 de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo dispuesto en el artículo 85 numeral 85.2 inciso 2 de la Ley 142 de 1994, pues los gastos de funcionamiento solo deben referirse a aquellos que tengan una relación directa o indirecta, pero eso sí, necesaria e inescindible(12) con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación de los entes encargados de tal función constitucional y legal.

Por todo lo anterior, el aparte demandado de la Resolución 20051300033635 de 2005 vulnera lo señalado en el artículo 85.1 inciso 2 de la Ley 142 de 1994, al incluir dentro de la base gravable de las contribuciones a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos y de las comisiones de regulación, todas las cuentas de la clase 5 - Gastos, así como las cuentas del grupo 75 - Costos de Producción, pues, como se explicó, no todas las cuentas de gastos allí previstas encuadran dentro del concepto “gastos de funcionamiento” que expresamente señaló el legislador”. (Resalta la Sala).

En consecuencia, solo hacen parte de la base gravable de la contribución especial, prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, esto es, en palabras de la sección, “aquellos [gastos] que tengan una relación directa o indirecta, pero eso sí, necesaria e inescindible con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación” de la entidad demandada.

No hacen parte de dicha base, gastos que no sean de funcionamiento, o que siéndolo, no estén asociados al servicio sometido a regulación o vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Tampoco hacen parte de dicha base, los costos de producción.

En los anteriores términos, de acuerdo con el criterio de la sección, fijado en el fallo del 23 de septiembre de 2010 y que en adelante se ha reiterado, las cuentas del grupo 75-costos de producción del plan de contabilidad para entes prestadores de servicios públicos domiciliarios no integran la base gravable de la contribución especial, fundamentalmente porque “la noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada”.

En idéntico sentido, la Sala ha inaplicado actos generales de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en cuanto han incluido las cuentas del grupo 75- costos de producción dentro de la base gravable de la contribución especial.

En conclusión, los costos de producción equivalen a aquellas erogaciones asociadas directamente con la producción de los bienes o prestación de los servicios, mediante las cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios obtienen sus ingresos en desarrollo de su actividad. Por su parte, los gastos de funcionamiento corresponden a las erogaciones que, a diferencia de los costos, se utilizan de manera directa o indirecta, y que son necesarias para cumplir las funciones propias de la actividad de dichas empresas(13).

En consecuencia, la SSPD desconoció el principio de legalidad al ampliar la base gravable de la contribución especial, prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, e interpretó en forma errónea esa norma, por lo que se impone anular las cuentas demandadas del grupo 75- costos de producción, previstas en el artículo 2º de la Resolución SSPD- 20131300029415 de 1º de agosto de 2013:

Grupo 75- Costos de producción

7505Servicios personales
7517Arrendamiento
7540Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones
7550Materiales y otros costos de operación
7570Órdenes y contratos por otros servicios

Asimismo, las anteriores razones sirven para desvirtuar la prosperidad de la excepción de legalidad del acto demandado a partir de la aplicación integral del ordenamiento jurídico.

Por lo considerado, la Sala declara no probadas la denominada excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y la excepción de “legalidad del acto demandado a partir de la aplicación integral del ordenamiento jurídico” propuestas por la demandada.

Así mismo, anula parcialmente el artículo 2º de la Resolución SSPD- 20131300029415 de 1º de agosto de 2013, respecto de las cuentas demandadas, que pertenecen al Grupo 75- costos de producción. Como consecuencia de la nulidad parcial, el artículo 2º de la Resolución SSPD- 20131300029415 de 10 de agosto de 2013 queda así:

“ART. 2º—Base para la liquidación de la contribución especial. Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2013, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas:

51Gastos de administración (menos la 5120)
7510Generales
753508Licencia de operación del servicio
753513Comité de estratificación
7542Honorarios
7545Servicios públicos
7560Seguros

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLARAR no probadas la denominada excepción de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento, asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 y la excepción de “legalidad del acto demandado a partir de la aplicación integral del ordenamiento jurídico” propuestas por la demandada.

2. ANULAR PARCIALMENTE el artículo 2º de la Resolución SSPD-20131300029415 de 1º de agosto de 2013, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en cuanto incluyó dentro de la base de liquidación de la contribución especial de la vigencia 2013, las cuentas 7505 Servicios personales, 7517 Arrendamientos, 7540 Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones, 7550 materiales y costos de operación y 7570 Órdenes y contratos por otros servicios, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

En consecuencia, el artículo 2º de la Resolución SSPD-20131300029415 de 1º de agosto de 2013 queda así:

“ART. 2º—Base para la liquidación de la contribución especial. Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2013, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas:

51Gastos de administración (menos la 5120)
7510Generales
753508Licencia de operación del servicio
753513Comité de estratificación
7542Honorarios
7545Servicios públicos
7560Seguros

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha».

6 Sentencia de 11 de mayo de 2017, exp. 2013-00021-00 [20179], C.P. Milton Chaves Garcia, en la que en esencia se reiteró lo dicho en los fallos de 29 de septiembre de 2015, exp. 2012-00027-01 [20874], C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 25 de abril de 2016, exp. 21246, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y 5 de mayo de 2016, exp. 2013-00029-01 [21714], C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Igualmente, se acogió en las sentencias de 29 de junio de 2017, exp. 2012-00455-01 [21724], C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 20 de octubre de 2017, exp. 2015-00064-00 [22067], C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; 8 de noviembre de 2017, exp. 2015-00047-00 [21885] y 2015-00086-01 (22820) y de 29 de noviembre de 2018, exp. 2013-00251-01 [21938], C.P. Milton Chaves García, entre otras.

7 El inciso sexto de la Resolución SSPD 20051300033635 de 28 de diciembre de 2005 preveía lo siguiente:

“Para todos los efectos previstos en las leyes 142 y 143 de 1994 y las demás normas que las modifiquen o adicionen, se entenderá que los gastos de funcionamiento de los entes prestadores de servicios públicos domiciliarios a los que las mismas se refieren corresponden a los contabilizados en las cuentas de la Clase 5 - Gastos, con las adiciones de las cuentas del grupo 75 - Costos de producción, y las exclusiones que se hagan en los respectivos actos administrativos que expida la autoridad competente en cada caso”.

8 Exp 16874, Consejera Ponente Martha Teresa Briceño de Valencia, reiterada entre otras providencias, en las siguientes: sentencia de 14 de octubre de 2010, exp. 16650, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; de 13 de diciembre de 2011, exp. 17709, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; de 26 de enero de 2012, exp. 16841, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; de 1º de noviembre de 2012, exps. 17515-17441 (acumulados), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; de 25 de abril de 2013, exp. 18931, de 13 de junio de 2013, exp. 18828, de 20 de junio de 2013, exp. 18930 y de 3 de julio de 2013, exp. 19017, todas con ponencia de la doctora Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, de 26 de febrero de 2014, exp. 19155, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; de 26 de febrero de 2014, exp. 19684, C.P. Martha Teresa Bnceño de Valencia, de 12 de agosto de 2014, exp. 19853, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; de 18 de septiembre de 2014, exp. 20253 y de 11 de junio de 2015, exp. 20988, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

9 Citada sentencia de 17 de abril de 2008, exp. 15771 C.P. María Inés Ortiz Barbosa, en los siguientes términos

“Gastos

282. Noción. Los gastos son flujos de salida de recursos de la entidad contable pública, susceptibles de reducir el patrimonio público durante el período contable, bien sea por disminución de activos o por aumento de pasivos, expresados en forma cuantitativa. Los gastos son requeridos para el desarrollo de la actividad ordinaria, e incluyen los originados por situaciones de carácter extraordinario.

283. El reconocimiento de los gastos debe hacerse con sujeción a los principios de devengo o causación y medición, de modo que refleje sistemáticamente la situación de la entidad contable pública en el período contable. […].

284. Los gastos se revelan de acuerdo con las funciones que desempeña la entidad contable pública la naturaleza del gasto, la ocurrencia de eventos extraordinarios y hechos no transaccionales, y las relaciones con otras entidades del sector público; se clasifican en: administrativos, operativos, gastos estimados, transferencias gasto público social, operaciones interinstitucionales y otros gastos.

285. Los gastos de administración corresponden a los montos asociados con actividades de dirección, planeación y apoyo logístico.

286. Los gastos de operación se originan en el desarrollo de la operación básica o principal de la entidad contable pública siempre que no deban registrar costos de producción y ventas o gasto público social de conformidad con las normas respectivas”. (Subrayas fuera de texto).

10 En sentencia de 9 de noviembre de 2001, exp. 11790 C.P. María Inés Ortiz Barbosa, la Sala precisó que “La expresión “funcionamiento” significa: Acción y efecto de funcionar. Funcionar. Ejecutar una persona, máquina, etc. Las funciones que le son propias. De donde se deduce que los gastos de funcionamiento son aquellos flujos de salida de recursos que generan disminuciones del patrimonio realizados para ejecutar o cumplir las funciones propias de su actividad, lo que en términos técnico contables simbolizan los gastos operacionales u ordinarios, es decir los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico”.

11 Sentencias del 9 de noviembre de 2001, exp. 11790 y de 17 de abril de 2008, exp. 15771, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

12 Bajo este criterio la Sala, en sentencias del 17 de abril de 2008, exp. 15771, M.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa y del 4 de febrero de 2010, exp. 17206, M.P. Dr. William Giraldo Giraldo, ha analizado si los gastos de pensiones, como gastos de funcionamiento, son inherentes al servicio prestado por la entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios obligada al pago de la contribución especial y ha señalado que “aunque el gasto de pensiones no tenga una relación directa con el cometido estatal de prestación del servicio público, si sirve de apoyo para el cumplimiento de la misión y por tal razón es un gasto de funcionamiento”.

13 Sentencia de 11 de mayo de 2017, exp. 2013-00021-00 [20179], C.P. Milton Chaves García.