Sentencia 2014-00440 de mayo 19 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001-03-24-000-2014-00440-00

Acción: Nulidad

Actores: Enrique José Arboleda Perdomo y Katherine Henao Montoya

Tesis: La fijación de tarifas mínimas para el cobro de servicios de vigilancia y seguridad privada no desborda las facultades del gobierno nacional, teniendo en cuenta que ella tiene su fundamento en la atribución constitucional contenida en el artículo 189, numeral 11 y con sujeción a lo señalado en el artículo 92 del Decreto ley 356 de 1994, que a su vez, desarrolló la habilitación otorgada al presidente de la república por el artículo 1º, literal j), de la Ley 61 de 1993.

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González.

Bogotá, D.C., diecinueve de mayo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala:

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad del Decreto 4950 de 27 de diciembre de 2007, “Por el cual se fijan las tarifas mínimas para el cobro de los servicios de vigilancia y seguridad privada prestados por las empresas y/o cooperativas de vigilancia y seguridad privada”, expedido por el Gobierno Nacional.

El decreto demandado es del siguiente tenor:

“DECRETO 4950 DE 2007

(Diciembre 27)

“Por el cual se fijan las tarifas mínimas para el cobro de los servicios de vigilancia y seguridad privada prestados por las empresas y/o cooperativas de vigilancia y seguridad privada”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y artículo 92 del Decreto 356 de 1994, y

CONSIDERANDO:

Que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2º del Decreto 356 de 1994, los servicios de vigilancia y seguridad privada como las actividades que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas naturales o jurídicas tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros;

Que el artículo 92 del Decreto 356 de 1994, establece que las tarifas que se determinen para la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, deberán garantizar como mínimo, la posibilidad de reconocer al trabajador el salario mínimo legal mensual vigente, las horas extras, los recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos inherentes al servicio y demás prestaciones de ley;

Que los estudios de costos y gastos de los servicios prestados por las empresas de vigilancia y seguridad privada, conducen a la conclusión de que el servicio no puede estar por debajo de una tarifa mínima, fijada en salarios mínimos;

Que el Decreto 073 del 2002, se encuentra desactualizado frente a las condiciones cambiantes del entorno económico en que se desarrolla la actividad de la vigilancia y seguridad privada, lo cual se ha traducido en un constante incremento de los costos laborales frente a una tarifa que no crece en la misma proporción;

Que de conformidad con lo anteriormente indicado, es necesario regular los precios del mercado a través de la fijación de unas tarifas mínimas que garanticen por lo menos el pago de las obligaciones laborales de los trabajadores de las empresas de vigilancia y seguridad privada.

DECRETA:

“ART. 1º—Objeto. El presente decreto tiene por objeto, fijar las tarifas mínimas para el cobro de servicios de vigilancia y seguridad privada por parte de las empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada con armas y sin armas que utilicen el medio humano y/o medio canino y que se encuentran bajo el control, inspección y vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.

“ART. 2º—Tarifas. Establécese como tarifas mínimas para el cobro de servicios de vigilancia y seguridad privada veinticuatro (24) horas, treinta (30) días al mes, las siguientes:

1. Empresas armadas con medio humano: La tarifa será el equivalente a 8,8 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cubrir los costos laborales; más un 10% sobre el monto calculado, para cubrir gastos administrativos y de supervisión.

2. Empresas sin armas con medio humano: La tarifa será el equivalente a 8,8 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cubrir los costos laborales; más un 8% sobre el monto calculado, para cubrir gastos administrativos y de supervisión.

3. Empresas sin armas con medio humano y canino: La tarifa será el equivalente a 8,8 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cubrir los costos laborales; más un 11% sobre el monto calculado, para cubrir gastos administrativos y de supervisión.

“ART. 3º—Estructura de costos y gastos. La tarifa calculada está dada sobre la base de los costos directos que incluyen los factores salariales, prestacionales, parafiscales y dotaciones e indirectos que incluyen los gastos de administración y supervisión, impuestos y utilidades.

“ART. 4º—Servicios adicionales. Cuando los usuarios demanden servicios adicionales a los enunciados en los numerales 1, 2, y 3 del artículo 2º del presente decreto, estos tendrán valores adicionales. Las empresas de vigilancia y seguridad privada que ofrezcan medios tecnológicos deberán contar con la debida licencia de funcionamiento expedida por esta Entidad.

“ART. 5º—Aplicación de la tarifa. Los usuarios que se encuentren clasificados en los siguientes sectores serán sujetos de aplicación de la tarifa mínima establecida en el artículo 2º, así:

1. Sector comercial y de servicios.

2. Sector industrial.

3. Sector aeroportuario.

4. Sector financiero.

5. Sector transporte y comunicaciones.

6. Sector energético y petrolero.

7. Sector público.

8. Sector educativo privado.

“PAR. 1º—Para los estratos residenciales 4, 5, y 6, la tarifa mínima será de 8.6 salarios mínimos legales mensuales vigentes más un 10% de administración y supervisión.

“PAR. 2º—Para los estratos residenciales 1, 2 y 3 la tarifa a cobrar deberá garantizar al trabajador el pago de las obligaciones laborales y los costos operativos.

“ART. 6º—Cooperativas armadas y sin armas con medio humano. La tarifa se ajustará a la estructura de costos y gastos propios de estas empresas, teniendo en cuenta su régimen especial de trabajo asociado, de previsión y seguridad social y de compensaciones que les permite un manejo diferente de las empresas mercantiles.

“PAR. 1º.—Para todos los efectos, en todo momento y lugar las Cooperativas de Trabajo Asociado deberán dar estricto cumplimiento a lo establecido en la legislación cooperativa vigente.

“PAR. 2º.—Las tarifas determinadas para las cooperativas de vigilancia y seguridad privada, en todo caso, no podrán ser inferiores de las fijadas anteriormente en menos de un 10%.

“ART. 7º.—Horas contratadas. Cuando el servicio contratado sea inferior a veinticuatro (24) horas, la tarifa deberá ser proporcional al tiempo contratado.

“ART. 8º.—Cumplimiento de la legislación laboral. Las empresas y cooperativas de vigilancia y seguridad privada deberán cumplir en todo momento y en todo lugar las obligaciones laborales legales vigentes.

“ART. 9º.—Vigencia. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga la normatividad que le sea contraria y en especial el Decreto 073 de 2002.” (negrillas y subrayas fuera de texto.)

La primera censura es la relativa a que el Gobierno Nacional se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al expedir el Decreto 4950 de 27 de diciembre de 2007 acusado, dado que el artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994 no lo autorizó para imponer, por medio de reglamento, las tarifas o el precio para el cobro de la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada.

De acuerdo con el encabezado del decreto acusado, su expedición se efectuó con base en las facultades conferidas al Presidente de la República por el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, y el artículo 92 del Decreto 356 de 1994.

El citado artículo 189, numeral 11, establece:

“Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes (negrillas fuera de texto).

Frente al alcance de la potestad reglamentaria, esta Sección en sentencia de 6 de junio de 2013 (Expediente núm. 11001-03-24-000-2006-00284-00, actor: Luis Jaime Salgar Vegalara, Consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), dijo lo siguiente:

“…Constitucionalmente la potestad reglamentaria pertenece al Presidente de la República (art. 189 (11) superior), quien como Jefe de Gobierno la ejerce mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes; actos que de acuerdo con lo previsto en el artículo 115 superior, revisten una forma especial, en la medida en que deben contar con la firma del ministro o director de departamento administrativo respectivo, quienes por ese hecho se hacen responsables.

El ejercicio de la potestad reglamentaria tiene por objeto dictar las normas complementarias necesarias para la cumplida ejecución de una regulación. Por ello, el acto reglamentario es un acto complementario de la regulación y no una creación originaria como ésta.

Así, en sentencia de febrero 8 de 2000(3), la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre esta temática, puntualizó:

“El poder reglamentario lo otorga directamente la Constitución al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, con la finalidad de que expida normas de carácter general para la correcta ejecución de la ley. Por ser una atribución propia que le confiere la Carta Política, no requiere de una norma legal que expresamente la conceda y se caracteriza además por ser atribución inalienable, intransferible e inagotable, no tiene un plazo para su ejercicio y es irrenunciable, aunque no es un poder absoluto pues se halla limitado por la Constitución y la ley, ya que al ejercerla el Presidente de la República no puede alterar o modificar la ley que reglamenta.

Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea cumplida debidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su cumplimiento, nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesarios para su correcta aplicación habrá lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros términos, tanta será la materia reglamentable cuanta determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley...” (negrillas y subrayas fuera de texto)

Y, en Sentencia de octubre 26 de 1999(4), la Sala Plena del H. Consejo de Estado, acerca del alcance de la potestad reglamentaria, dijo:

“(…) Los límites de la potestad reglamentaria están señalados en cada caso por la necesidad de que sea ejecutada cumplidamente la ley de que se trate, de manera que si la ley suministra todos los elementos indispensables para su ejecución nada habrá de agregársele y, por consiguiente, no habrá oportunidad para el ejercicio de la potestad reglamentaria; pero si faltan en ella detalles necesarios para su correcta aplicación hay lugar a proveer a la regulación de esos detalles, en ejercicio de la potestad reglamentaria. En otros términos, tanta será la materia reglamentable cuanta determine la necesidad de dar cumplimiento a la ley. El reglamento desarrolla y complementa la ley reglamentada, con el objeto de asegurar su ejecución. La potestad reglamentaria de las leyes está referida a cualesquiera leyes, sin distinciones, que no las establece la norma constitucional”. Ahora bien, la potestad de reglamentar la ley no puede confundirse con la facultad de expedir actos administrativos de carácter general. Es así que, según lo expuesto, en ejercicio de la potestad reglamentaria se expiden decretos, resoluciones y órdenes necesarios para que la ley pueda ser ejecutada, en tanto que mediante los actos que se expidan en ejercicio de la facultad de dictar actos de carácter general se ejecuta la ley. Además, la potestad de reglamentar la ley es atribución del Presidente de la República, según lo establecido en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución, en tanto que de la facultad de expedir actos administrativos de carácter general están investidas muchas autoridades...” (negrillas fuera de texto).

De tal manera que, al hacerse uso de tales potestades, el Ejecutivo debe inspirarse en el propósito de desarrollar, aclarar, complementar y hacer mucho más explícita la norma de carácter legislativo que le sirve de sustento, en orden a facilitar y asegurar su ejecución y correcto cumplimiento.

Ahora, el artículo 92 del Decreto 356 de 11 de agosto de 1994, “Por la cual se expide el estatuto de vigilancia y seguridad privada”, dispone:

“DECRETO 356 DE 1994

(Febrero 11)

“Por el cual se expide el Estatuto de vigilancia y seguridad privada”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993, y oído el concepto de la Comisión Parlamentaria de que trata el artículo 2º de la misma Ley,

(…)

“ART. 92.—Tarifas. Las tarifas que se establezcan para la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, deberán garantizar como mínimo, la posibilidad de reconocer al trabajador el salario mínimo legal mensual vigente, las horas extras, los recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos inherentes al servicio y demás prestaciones de ley (negrillas fuera de texto).

La citada disposición fue expedida en ejercicio del literal j), del artículo 1º de la Ley 61 de 1993, “Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas”, que es del siguiente tenor:

“LEY 61 DE 1993

(Agosto 12)

“Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas”.

“El Congreso de Colombia

DECRETA:

“ART. 1º—De conformidad con el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes efectos:

(…)

j. Expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada, concretamente sobre los siguientes aspectos: principios generales, constitución, licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia privada y departamentos de seguridad; régimen laboral; régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada y control de las empresas; seguros, garantías del servicio de la vigilancia privada; reglamentación sobre adquisición y empleo de armamento; reglamento de uniformes; regulación sobre equipos electrónicos para vigilancia y seguridad privada y equipos de comunicaciones y transporte; mecanismos de inspección y control a la industria de la vigilancia privada; protección, seguridad y vigilancia no armada, asesorías, consultorías en seguridad privada e investigación privada; colaboración de la vigilancia y seguridad privada con las autoridades; régimen de sanciones, regulación de establecimientos de capacitación y entrenamiento en técnicas de seguridad de vigilancia privada” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Sobre el particular, es del caso traer a colación la Sentencia C-760 de 17 de septiembre de 2002, en la cual la Corte Constitucional al declarar la exequibilidad del artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, dijo lo siguiente:

“A juicio de la Corte, la expedición de un régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada comporta necesariamente el señalamiento de un conjunto de reglas o pautas que se imponen o deben seguirse por sus destinatarios. Reglas y principios que dentro del estatuto correspondiente, Decreto 356 de 1994, se han determinado en el título V sobre los “principios, deberes y obligaciones que rigen la prestacion de los servicios de vigilancia y seguridad privada”, complementadas con las “disposiciones comunes” contenidas en el título VII del citado decreto, del cual hace parte el artículo 92 que se impugna.

Si el señalamiento del régimen para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada implica la determinación de reglas o principios que gobernarán esa actividad, es obvio que la materia tarifaria no puede escapar a esa regulación pues tratándose de un servicio público primario que no se presta gratuitamente sino de manera onerosa, la ley debe regular de manera general los aspectos que comprenden una relación contractual de estas características, tales como con las condiciones para la prestación del servicio (art. 90), la obligación de contratar sólo con empresas de vigilancia y seguridad privada que tengan licencia de funcionamiento, so pena de sanciones (art. 91), y obviamente asuntos relacionados con las tarifas o los costos que genera la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada (art. 92).

(…)

Ahora bien, encuentra la Corte que la garantía de los derechos laborales de los trabajadores, como criterio para definir las tarifas por los servicios que prestan las empresas o personas dedicadas a la actividad de vigilancia y seguridad privada, también se ajusta a los dictados superiores, pues la Carta Política ampara el derecho al trabajo como principio fundante del Estado Social de Derecho, y asegura a los trabajadores un mínimo de derechos y garantías, entre ellas, percibir una remuneración mínima, vital y móvil, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, la garantía de la seguridad social y el derecho al descanso (C.P., preámbulo y arts. 1º, 25 y 53).

Ciertamente, como para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada es necesaria la vinculación del personal necesario para ese cometido bajo la dependencia de la empresa o persona correspondiente, quien para estos efectos será su empleador, el precio del servicio prestado necesariamente debe incluir los costos laborales que asumen dichas empresas o personas, en los que debe estar reflejado el valor correspondiente al reconocimiento y pago de las garantías laborales mínimas establecidas en la Constitución y la ley.

A juicio de la Corte, las anteriores consideraciones son suficientes para concluir que el artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994 se ajusta a la Constitución, puesto que además de que el Presidente de la República al expedir la norma impugnada no desbordó el límite material de las atribuciones que le fueron otorgadas por el legislador a través del artículo 1º literal j) de la Ley 61 de 1993, la norma se orienta a hacer efectivas las garantías mínimas laborales consagradas en la Carta” (negrillas y subrayas fuera de texto).

De acuerdo con las consideraciones precedentes, debe la Sala, en primer término, señalar que el Gobierno Nacional sí estaba facultado para expedir el Decreto 4950 de 27 de diciembre de 2007 acusado, por el cual se fijaron las tarifas mínimas para el cobro de los servicios de vigilancia y seguridad privada prestados por las empresas y/o cooperativas de vigilancia y seguridad privada, con fundamento en la atribución constitucional contenida en el artículo 189, numeral 11 y con sujeción a lo señalado en el artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, que a su vez, desarrolló la habilitación otorgada al Presidente de la República por el artículo 1º, literal j), de la Ley 61 de 1993. Por consiguiente, no se extralimitó al expedir dicho acto administrativo.

En segundo término, cabe precisar que el Gobierno Nacional, a través del acto administrativo demandado, se limitó a fijar unas tarifas mínimas a fin de garantizar por lo menos el pago de las obligaciones laborales de los trabajadores de las empresas de vigilancia y seguridad privada, de acuerdo con los lineamientos señalados en el artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, que establece que se “deberán garantizar como mínimo, la posibilidad de reconocer al trabajador el salario mínimo legal mensual vigente, las horas extras, los recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos inherentes al servicio y demás prestaciones de ley”.

Y que el referido Decreto 4950 de 27 de diciembre de 2007 demandado, lejos de contrariar el espíritu del artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, lo desarrolla y lo complementa, en orden a permitir la cumplida y correcta ejecución del mismo, al precisar las tarifas mínimas para el cobro de los servicios de vigilancia y seguridad privada. Asunto que, de acuerdo con lo expresado en el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, no puede escapar de la órbita de regulación del régimen de dichos servicios.

Adicionalmente, resulta pertinente resaltar que en sentencia de 20 de octubre de 2005 (Exp. 11001-03-24-000-2002-0090-01 (7803), Actor: Segundo Gabriel Hernández Hernández, Consejero ponente doctor Camilo Arciniegas Andrade), que ahora se prohíja, al resolver la demanda presentada, en ejercicio de la acción de nulidad, contra el Decreto 073 de 2002 “por el cual se fijan las tarifas mínimas para el cobro de servicios de vigilancia y seguridad privada”, esta Sección razonó con relación a la facultad del Gobierno Nacional para fijar las tarifas de cobro de los servicios de vigilancia y seguridad privada, de la siguiente manera:

“… No puede perderse de vista que la fijación de pautas y parámetros de cuantificación de las tarifas de la prestación del servicio de seguridad y vigilancia se expidió para dar cumplida ejecución al artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994 que, a su vez, desarrolló la habilitación legislativa otorgada al Presidente de la República por la Ley 61 de 1993 (art. 1º lit. j).

El Gobierno Nacional, a través del Decreto 73 de 2002, en ejercicio de su potestad reglamentaria (C.P., art. 189, num. 11), se limitó a reglamentar la regulación de tarifas del servicio de seguridad y vigilancia en los términos del artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, estableciendo unos límites mínimos que garantizaran el pago de los salarios y prestaciones de los trabajadores de este sector, conforme a la ley.

Así, pues, el acto acusado no desborda las facultades del Gobierno Nacional ni sobrepasa los lineamientos dispuestos en la norma que le sirve de fundamento, en tanto la fijación de un límite inferior para las tarifas debe entenderse como un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar a los trabajadores de las empresas que prestan el servicio de seguridad y vigilancia el reconocimiento del salario mínimo legal mensual vigente, horas extras, recargos nocturnos, prestaciones sociales, costos operativos inherentes al servicio y demás prestaciones de ley” (negrillas y subrayas fuera de texto.)

Al caso presente resultan enteramente predicables las consideraciones consignadas por la Sección en la sentencia transcrita, habida cuenta de que allí también se estudió la legalidad de un Decreto, por el cual se fijan las tarifas mínimas para el cobro de servicios de vigilancia y seguridad privada, y que se presentaron censuras similares.

En consecuencia, este cargo no está llamado a prosperar.

En lo concerniente a la segunda censura, que la hacen descansar los actores en que, a su juicio, el Gobierno Nacional intervino un mercado y restringió la libertad económica y la libre competencia, al imponer unos precios a un contrato privado sin que mediara autorización legal para ello, y al desconocer que la intervención en la economía, la limitación de la libre competencia, la regulación de mercados y la exigencia de requisitos y permisos para el ejercicio de una actividad lícita es competencia exclusiva del legislador, conviene destacar:

La sentencia de esta Sección antes invocada, esto es, la de 20 de octubre de 2005, también se pronunció sobre esta censura, y al efecto razonó así:

“El actor alega que el Presidente excedió el ámbito material de la potestad reglamentaria e invadió la competencia privativa del Congreso, pues la intervención del Estado en la economía debe ser ordenada mediante ley formalmente expedida por éste, según lo establece el artículo 150 numeral 21 de la Constitución Política que reza como sigue:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones.

[...]

21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica”.

El texto del artículo 334 ídem a que hace referencia la norma anteriormente transcrita dispone palabra por palabra:

“ART. 334.—La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización, y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menos ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.

También podrá promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.

A juicio de la Sala, no le asiste la razón al actor cuando sostiene que el acto acusado concreta un mandato de intervención en la economía reservado a la ley. No puede perderse de vista que la fijación de pautas y parámetros de cuantificación de las tarifas de la prestación del servicio de seguridad y vigilancia se expidió para dar cumplida ejecución al artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994 que, a su vez, desarrolló la habilitación legislativa otorgada al Presidente de la República por la Ley 61 de 1993 (art. 1º, lit. j).

El Gobierno Nacional, a través del Decreto 73 de 2002, en ejercicio de su potestad reglamentaria (C.P., art. 189, num. 11), se limitó a reglamentar la regulación de tarifas del servicio de seguridad y vigilancia en los términos del artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, estableciendo unos límites mínimos que garantizaran el pago de los salarios y prestaciones de los trabajadores de este sector, conforme a la ley.

Así, pues, el acto acusado no desborda las facultades del Gobierno Nacional ni sobrepasa los lineamientos dispuestos en la norma que le sirve de fundamento, en tanto la fijación de un límite inferior para las tarifas debe entenderse como un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar a los trabajadores de las empresas que prestan el servicio de seguridad y vigilancia el reconocimiento del salario mínimo legal mensual vigente, horas extras, recargos nocturnos, prestaciones sociales, costos operativos inherentes al servicio y demás prestaciones de ley.  

— Violación a la libre competencia, actividad económica e iniciativa privada

Asimismo, la Sala debe despachar desfavorablemente el cargo de violación a la libre competencia económica, a la libre actividad económica e iniciativa privada, pues estos derechos no son absolutos. Deben ejercerse dentro de los límites del bien común y con estricta sujeción a los mandatos constitucionales. Así lo establece en términos concluyentes el artículo 333 de la Constitución Política:

“ART. 333.—La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.

Las libertades económicas deben ser interpretadas sistemáticamente con todas las demás normas constitucionales con que coexisten y con sus desarrollos legales, lo que significa que su efectividad no puede lograrse a expensas de los derechos de los trabajadores a percibir un salario mínimo vital, a la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y a las demás garantías laborales que son también de rango constitucional (C.P., arts. 1º, 53, 334). La libertad no significa sustraer a los actores económicos de los controles constitucional y legalmente establecidos. En esta dirección el artículo 53 de la Constitución Política, inciso final preceptúa:

“ART. 53.—[...]

[...]

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.

(…)

Establecer una tarifa mínima que garantice el pago de los derechos laborales a los trabajadores de las empresas de seguridad y vigilancia privada no impide que las leyes del mercado (oferta y demanda) fijen los precios para la prestación del servicio. Estas empresas siguen sujetas a que la competencia genere variaciones en las tarifas que respondan a los factores de calidad, eficiencia y demás que inciden en la satisfacción de sus clientes. Otra cosa es que estos precios no puedan desconocer el mínimo de beneficios que las leyes laborales conceden a los trabajadores, cuya irrenunciabilidad, como quedó visto, es un límite constitucionalmente impuesto a las libertades económicas por los artículos 1º y 53 C.P.” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Lo anterior lleva a la Sala a concluir que no le asiste razón a los actores cuando sostienen que el Decreto acusado concreta un mandato de intervención del Estado en la economía, reservado a la ley, dado que, conforme se puso de presente anteriormente, la fijación de un límite inferior para las tarifas del cobro de los servicios de vigilancia y seguridad privada se estableció, en dicho acto administrativo, como un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar a los trabajadores de las empresas que prestan los referidos servicios, el reconocimiento del salario mínimo legal mensual vigente y demás prestaciones de ley, en consonancia con lo establecido en el artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, que, a su vez, desarrolló la Ley 61 de 1993.

Además, tampoco se violaron las libertades económicas y de competencia, en cuanto éstas deben ser interpretadas sistemáticamente con las demás normas constitucionales, que propenden por garantizar los derechos laborales de los trabajadores, vale decir, a que éstos perciban una remuneración mínima, vital y móvil, como lo deja traslucir el acto acusado, al establecer unas tarifas mínimas para garantizar dichos derechos.

La tercera censura, se refiere a que el Gobierno Nacional ejerció funciones de carácter legislativo sin tener competencia para ello y que expidió el Decreto acusado, sin sustentarse en una norma legal que deba ser objeto de desarrollo reglamentario.

Estima la Sala que la censura en estudio tampoco tiene vocación de prosperidad.

En efecto, como se indicó al desarrollar la primera censura, el Gobierno Nacional sí tenía competencia para expedir el decreto demandado, por virtud de la potestad reglamentaria que le confiere el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política y de lo dispuesto en el artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, que a su vez, desarrolló la habilitación otorgada al Presidente de la República por el artículo 1º, literal j), de la Ley 61 de 1993.

Son estos preceptos, por consiguiente, el verdadero fundamento del acto administrativo acusado, pues así lo pone de presente en su encabezamiento, cuando además de invocar la atribución del precitado artículo 189 constitucional, alude al artículo 92 del Decreto 356 de 1994.

La cuarta censura es la concerniente a que el acto administrativo acusado consagra una serie de discriminaciones en razón del consumidor o comprador de los servicios de vigilancia y seguridad privada, que rompen o violan el derecho a la igualdad entre las personas, pues si el servicio es el mismo, debe valer igual para todos.

La Sala considera que esta censura tampoco está llamada a prosperar, habida cuenta de que la violación del derecho a la igualdad no resulta válida, ya que para que ella se configure debe partirse de que dicho acto administrativo acusado se aplica a personas que colocadas en idénticas situaciones de hecho, sin causa justificativa que sea determinable en forma objetiva y razonable, reciban un tratamiento discriminatorio, y en tratándose del servicio de vigilancia y seguridad privada no puede predicarse dicha identidad cuando la prestación se hace a través de diferentes modalidades (armas, sin armas, con medio humano, con canino y sin canino), dependiendo de si hay servicios adicionales, y de los sectores sujetos a aplicar las tarifas.

Aunado a lo anterior, cabe mencionar que en la demanda no se argumentó, ni en el proceso fue probado, que ese trato diferenciado desconozca criterios de racionalidad y proporcionalidad.

En este orden de ideas, ninguno de los cargos planteados por los demandantes tienen la entidad necesaria para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara al acto administrativo acusado, razón potísima para que se desestimen las censuras planteadas y no se acceda a las súplicas de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 19 de mayo de 2016».

(3) M.P. Dr. Javier Díaz Bueno, Radicación C-761.

(4) M.P. Dr. Reinaldo Chavarro Buriticá. Radicación IJ-007.