Sentencia 2014-00464/1490-14 de febrero 1 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente:

Dr. Gabriel Valbuena Hernández

Rad.: 11001-03-25-000-2014-00464-00(1490-14)

Actor: Luis Daniel Leaño Varela

Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional

Recurso extraordinario de revisión

Bogotá, D.C., primero de febrero de dos mil dieciocho

Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Luis Daniel Leaño Varela, contra la Sentencia de 6 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D.

Antecedentes.

Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, el señor Luis Daniel Leaño Varela solicitó inaplicar por inconstitucional el artículo 2º del Decreto 2863 de 2007, y en consecuencia anular el Oficio 3865/GAG-SDP de 16 de octubre de 2012, mediante el cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) le negó el reajuste de la asignación mensual de retiro con fundamento en la prima de actividad.

El Juzgado 16 Administrativo de Bogotá, mediante Sentencia de 16 de septiembre de 2013, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el Decreto 2863 de 2007, no incluyó a los agentes activos ni retirados de la Policía Nacional en el beneficio del incremento de la asignación de retiro con base en el reajuste de la prima de actividad, pues solo se refirió a los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de Policía, de lo que no evidenció una vulneración del derecho a la igualdad, toda vez que los agentes y los oficiales y suboficiales no se encuentran en el mismo rango, jerarquía, grados, responsabilidades ni están gobernados por la misma normatividad.

Sentencia Objeto de Revisión.

Al ser desatado el recurso de apelación contra dicha decisión, El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en Sentencia de 6 de febrero de 2014, confirmó lo resuelto por el a quo.

Al efecto explicó que el Decreto 2863 de 2007 dispuso el aumento para quienes tenían reconocida su asignación de retiro antes del 1 de julio de 2007 pero cuya prima de actividad fue reconocida bajo los decretos expedidos en 1990, que no es el caso del accionante, toda vez que a este le fue reconocida la asignación de retiro mediante la Resolución 2612 de 15 de agosto de 1985, de conformidad con el Decreto 2063 de 1984.

Por tanto, consideró insuficiente el argumento del apelante según el cual tiene derecho al reajuste de la prima de actividad porque cumple con el requisito de haber sido reconocida antes del 1 de julio de 2007, ya que al hacer la lectura completa del artículo 4º del mismo decreto, se evidencia que la redacción de la norma tiene un conector “por razón” del incremento de que trata el artículo 2º ibídem, el cual se refiere al reconocimiento del factor prima de actividad bajo las disposiciones de 1990.

En ese orden de ideas, concluyó que no era posible aplicar el reajuste del 50% del Decreto 2863 de 2007 a situaciones acaecidas y consolidadas antes de la expedición de los decretos de 1990, como es el caso del demandante, a quien le fue reconocida y liquidada la prestación en vigencia del Decreto 2063 de 1984.

Del Recurso de Revisión.

El señor Luis Daniel Leaño Varela, por conducto de apoderado, solicita la nulidad del fallo dictado el 6 de febrero de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección D, y que en consecuencia, se decrete la suspensión del proceso por prejudicialidad hasta que el Consejo de Estado se pronuncie sobre la nulidad del artículo 2º del Decreto 2863 de 2007, dentro del proceso radicado 11001032500020100013600 promovido por Christian Fernando Joaqui Tapia, la cual fue peticionada en los alegatos de conclusión de la segunda instancia, de conformidad con el numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil y sobre la que el tribunal no se pronunció, con lo que generó una nulidad insaneable conforme al numeral 5º del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

Invoca entonces la causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que reza “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”, porque en su entender, el tribunal quebrantó los artículos 29, 228 y 230 de la Constitución, las Leyes 4º de 1992 y 923 de 2004, y los artículos 170 y 171 del Código de Procedimiento Civil, pues pese a estar probados los elementos para decretar la suspensión prejudicial del proceso, decidió dictar la sentencia.

Contestación al Recurso.

Casur guardó silencio.

Consideraciones.

Competencia.

El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, fue establecido en el Decreto 1º de 1984, modificado por la Ley 446 de 1998 y actualmente se rige por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011.

Precisamente, en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se estableció que cuando se trate de sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos, conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.

En este caso, atendiendo al criterio de especialización laboral, se le atribuye la competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado y a la Subsección que le corresponda de acuerdo al reparto, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003.

Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es preciso dejar sin efectos la Sentencia de 6 de febrero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que cursó bajo el radicado 2013-00121.

Para ese propósito, esta Sala de Subsección deberá determinar si en el caso concreto existió una nulidad originada en la decisión que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, en los términos del numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Sobre el recurso extraordinario de revisión.

El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material, y que permite controvertir un fallo ejecutoriado, cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella, objeto de revisión.

Para que prospere se requiere como antecedente, una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.

La Corte Suprema de Justicia, que también conoce del mismo recurso dentro de su ámbito de competencia, ha precisado la naturaleza y fines de este medio impugnatorio, respecto de lo cual ha destacado lo siguiente:

“(...) no franquea la puerta para tornar al replanteamiento de temas ya litigados y decididos en proceso anterior, ni es la vía normal para corregir los yerros jurídicos o probatorios que hayan cometido las partes en litigio precedente, ni es camino para mejorar la prueba mal aducida o dejada de aportar, ni sirve para encontrar una nueva oportunidad para proponer excepciones o para alegar hechos no expuestos en la causa petendi. Como ya se dijo por la Corte, el recurso de revisión no se instituyó para que los litigantes vencidos remedien los errores cometidos en el proceso en el que se dictó la sentencia que se impugna. El recurso de revisión tiende derechamente a la entronización de la garantía de la justicia, al derecho de defensa claramente conculcado y al imperio de la cosa juzgada material (...)”(1).

A esta altura, es pertinente aclarar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues en virtud de ella se impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que por su indeterminación llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro.

Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador al momento de su creación previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo, con el fin de limitar el alcance de dicha figura, para así de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.

En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal, son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.

Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley.

Análisis de la causal de revisión invocada la parte demandante.

Como quedó visto de los antecedentes descritos, el señor Luis Daniel Leaño Varela estima que en el presente asunto se configura la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues en su entender, la Sentencia de 6 de febrero de 2014, contra la que no procede recurso de apelación, adolece de nulidad.

Lo anterior, habida cuenta de que la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad formulada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los alegatos de conclusión de segunda instancia no fue resuelta con lo que, en su parecer, se le quebrantó el debido proceso.

Ahora bien, el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el recurso extraordinario de revisión procede, entre otras, cuando exista “nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.

Como lo ha explicado esta Sección en diversas oportunidades(2), esta causal de revisión exige que concurran dos presupuestos: uno de carácter objetivo y otro de carácter subjetivo. El primero de ellos, consiste en que contra la decisión objeto del recurso extraordinario no proceda el recurso de apelación, y el segundo, en que la causal de nulidad se haya originado en la sentencia.

En el presente asunto, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo, en razón a que la Sentencia de 6 de febrero de 2014, se dictó por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D en sede de apelación.

Ahora bien, frente al presupuesto subjetivo exigido por la norma, el recurrente argumenta que la sentencia adolece de nulidad, toda vez que, pese a que dentro de los alegatos de conclusión presentados en segunda instancia se solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad, al tenor de lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, dicha petición no fue resuelta, lo que originó una nulidad insaneable del proceso, de acuerdo con el numeral 5º del artículo 140 ibídem.

En ese contexto, se tiene que el artículo 170 numeral 2º del Código de Procedimiento Civil, señala que la suspensión del proceso procede, entre otros, “Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley”.

A su turno, el artículo 171 ibídem señala que el auto que la decrete es apelable en el efecto suspensivo y el que la niegue en el efecto devolutivo, lo que implica que, aunque dicha decisión debe adoptarse cuando el proceso esté en “estado de dictar sentencia”, no debe ser en la misma decisión, sino en un acto previo, de tal suerte que garantice el derecho de defensa de la contraparte a través de la presentación del respectivo recurso(3).

No obstante lo anterior, ha reiterado esta Corporación que dicho análisis resulta relevante siempre y cuando la solicitud se formule en sede de primera instancia, toda vez que es el escenario procesal propicio para agotar el respectivo recurso contra la decisión que se produzca en relación con la suspensión del proceso. En caso contrario, cuando dicha solicitud se formule en sede de segunda instancia, la decisión que adopte el fallador no podrá ser controvertida:

“El problema jurídico gira en torno a establecer si procede el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el Auto de 9 de agosto de 2013 expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se negó la suspensión del proceso por prejudicialidad.

Previo a resolver es necesario aclarar que el presente asunto se tramitó en primera instancia ante el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá y encontrándose en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para proferir fallo de segunda instancia, el actor solicitó la suspensión del proceso por prejudicialidad, la cual fue negada mediante Auto de 9 de agosto de 2013, como ya se indicó en los antecedentes.

Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente:

El artículo 181 del Código Contencioso Administrativo en relación con el recurso de apelación, dispone:

Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos”.

(...)

De lo anterior se infiere que en el presente asunto el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante resulta improcedente, pues se dirige contra el Auto de 9 de agosto de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia.

Es cierto que los artículos 170 y 171 del Código de Procedimiento Civil (aplicables por remisión del artículo 267 del CCA), establecen la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega la suspensión del proceso por prejudicialidad, no obstante, ha de tenerse en consideración la instancia en la que se profiere, pues no puede generarse una tercera instancia. (...)”

En este contexto, para que la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad se resolviera de la forma alegada por el apoderado de la parte demandante, esto es, a la luz de los artículos 170 y 171 del Código de Procedimiento Civil, dicha petición debía formularse en sede de primera instancia, de manera que tuviera la oportunidad de recurrir el auto que la decidiera.

Sin embargo, como quiera que la misma se solicitó en los alegatos de conclusión presentados en la segunda instancia, que cursó en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, no era plausible que la decisión que se adoptara pudiera ser controvertida por el superior funcional, al ser esa la instancia definitiva del proceso.

Por tanto, en criterio de la Sala, no se configura la causal de nulidad endilgada a la Sentencia de 6 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, pues no se halla demostrado el desconocimiento de las ritualidades propias del proceso que implique la anulación de la mencionada decisión que, en todo caso, se presenta cuando se da trámite al proceso pese a estar suspendido.

Aunado a lo anterior, advierte esta Subsección que el accionante tampoco hizo uso de la figura procesal contemplada en el artículo 311 del Código de Procedimiento Civil, a fin de que se adicionara la sentencia, en caso de que el tribunal no se pronunciara sobre un punto sobre el cual debía hacerlo.

Además, dicha medida no habría tenido eficacia, si se tiene en cuenta que la Sección Segunda de esta Corporación, en Sentencia de 27 de marzo de 2014, con ponencia del magistrado Gerardo Arenas Monsalve, negó la solicitud de nulidad propuesta sobre el artículo 2º del Decreto 2863 de 2007(4), en los siguientes términos:

“...en el presente caso no se está frente a sujetos que se encuentren en las mismas condiciones y que desempeñen las mismas funciones, supuestos necesarios para que se predique la violación del derecho a la igualdad. (...) Insiste la Sala que el Gobierno Nacional al incrementar la prima de actividad debe seguir el mandato constitucional por el cual se señala que al mismo trabajo corresponde el mismo salario; e igualmente debe sujetarse a la racionalización y disponibilidad de los recursos públicos, y la naturaleza de los cargos y las funciones, como lo señala la Ley 4º de 1992”.

En este orden de ideas, se advierte que los argumentos expresados en el presente recurso se encaminan a reabrir un debate legalmente concluido, que goza del atributo de cosa juzgada, razón por la cual se declarará infundado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

DECLÁRASE INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por el señor Luis Daniel Leaño Varela, contra la Sentencia de 6 de febrero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Consejeros: Gabriel Valbuena Hernández—Rafael Francisco Suárez Vargas—William Hernández Gómez— 

1. Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia de 3 de septiembre de 1996, Exp. 5231.

2. Ver, entre otras, las Sentencias de 28 de septiembre de 2016, con radicado 2015-00238-00 (452-15), con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez.

3. Así lo sostuvo esta Subsección en Sentencia del 28 de octubre de 2010, expediente 2004-00658-01, Consejera Ponente Bertha Lucia Ramírez de Páez.

4. Expediente 2009-00029-00, demandante: Carlos Arturo Arzuaga Guerrero.