Sentencia 2014-00564 de julio 31 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000234100020140056401

Consejera Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Acción de cumplimiento - fallo de segunda instancia

Actor: Federico Alfonso Núñez García

Demandado: Instituto de Seguros Sociales, en liquidación “ISS”

Bogotá, D.C., treinta y uno de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1º del Acuerdo 15 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso la parte actora contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, en la que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

2. De la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política y que desarrolló la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el juez de lo contencioso administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, proveer al cumplimiento de aquello que la norma prescribe.

Es un mecanismo procesal idóneo para exigir el cumplimiento de las normas o de los actos administrativos, pero al igual que la acción de tutela es subsidiario, en tanto que no procede cuando la persona que promueve la acción tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

3. Requisitos de la acción y deberes del juez.

La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio irremediable para quien ejerció la acción.

4. Agotamiento del requisito de procedibilidad.

En escrito radicado el 11 de febrero de 2014(5) el accionante requirió al “ISS” el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 103 del Decreto 2665 de 1988(6) y 346 del Código Procedimiento Civil dentro del proceso coactivo 319 adelantado por la demandada contra la señora Daysi Alina Herrera Martínez.

5. Normas que se pide hacer cumplir.

Se trata de los artículos:

103 del Decreto 2665 de 1988 “Por el cual se expide el reglamento general de sanciones, cobranzas y procedimientos del Instituto de Seguros Sociales”:

Aplicación analógica. El trámite relacionado con notificaciones, desistimiento expreso y tácito, vía gubernativa y, en general, en lo referente a procedimientos no previstos en este Reglamento, ni en los demás reglamentos de los Seguros Sociales, se someterá a lo establecido en el Código Contencioso Administrativo y en el Código de Procedimiento Civil, en su orden” (negrilla fuera de texto).

Y, 346 del Código de Procedimiento Civil:

Desistimiento tácito. Cuando para continuar el trámite de la demanda, de la denuncia del pleito, del llamamiento en garantía, del incidente, o de cualquiera otra actuación promovida a instancia de parte, se requiera el cumplimiento de una carga procesal o de un acto de la parte que haya formulado aquella o promovido estos, el juez le ordenará cumplirlo dentro de los treinta días siguientes, término en el cual, el expediente deberá permanecer en secretaría.

Vencido dicho término sin que el demandante o quien promovió el trámite respectivo haya cumplido la carga o realizado el acto ordenado, quedará sin efectos la demanda o la solicitud y el juez dispondrá la terminación del proceso o de la actuación correspondiente, condenará en costas y perjuicios siempre que como consecuencia de la aplicación de esta disposición haya lugar al levantamiento de medidas cautelares.

El auto que ordene cumplir la carga o realizar el acto se notificará por estado y se comunicará al día siguiente por el medio más expedito. El auto que disponga la terminación del proceso o de la actuación, se notificará por estado” (negrilla fuera de texto).

6. El caso concreto.

Sería del caso que la Sala se pronunciara sobre la apelación que el señor Núñez García presentó contra la sentencia del 22 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no obstante, se evidencia que en el presente asunto el actor carecía de legitimidad para interponer la presente acción de cumplimiento, razón por la cual se revocará la decisión de primera instancia, para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa con fundamento en los siguientes argumentos:

Si bien es cierto que la regla general de la acción de cumplimiento es que cualquier persona puede solicitar ante los jueces que se ordene el acatamiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos (de carácter general), porque la Ley 393 así lo dispone, lo cierto es que esta Sección, en sentencia del 9 de mayo de 2012, dentro del Expediente 2011-00889-01, C.P. Susana Buitrago Valencia, dejó en claro que cuando la aplicación de la norma en cuestión tenga un móvil subjetivo, únicamente quien resulte afectado por la no aplicación de esta estará legitimado para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar su observancia.

En el presente caso, el señor Federico Alfonso Núñez pretende que se ordene al Instituto de Seguros Sociales (en liquidación) que dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 103 del Decreto 2665 de 1988 y 346 del Código de Procedimiento Civil, para que, en consecuencia, dentro del proceso de cobro coactivo que esa entidad inició contra la señora Daysi Alina Herrera Martínez, declare que operó la figura del desistimiento tácito por falta de impulso procesal por parte de la entidad ejecutante, toda vez que la última actuación se surtió el 29 de febrero de 2008.

Ahora bien, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, es evidente que el señor Federico Alfonso Núñez no es parte del referido proceso de cobro coactivo. En efecto, en una respuesta que la directora jurídica - seccional Cundinamarca del “ISS” dirigió al actor, que está contenida en el oficio 0001512 del 6 de marzo de 2014, de forma enfática le pone de presente que“[él y su poderdante no son parte del proceso coactivo de la referencia, [toda vez] que los sujetos que son parte dentro del proceso son el Seguro Social hoy en liquidación y la señora Daysi Alina Herrera Martínez, motivo por el cual sus pretensiones no son tenidas en cuenta”.

Dentro de este contexto y sin necesidad de analizar para el caso concreto la procedencia de la figura del desistimiento tácito como una de las formas de terminación anticipada del proceso coactivo, para la Sala no cabe duda de que en el presente asunto la acción de manera irrebatible tiene un móvil subjetivo, relativo a que en aplicación de las normas que se señalan como incumplidas, el ISS en liquidación eventualmente tendría que terminar anticipadamente el proceso coactivo que adelanta en contra de la señora Daysi Alina Herrera Martínez.

Empero, a juicio de la Sala, solo las personas que hacen parte del referido proceso coactivo podrían solicitar que se declare que operó el fenómeno del desistimiento tácito, pues únicamente a ellas les incube tal decisión. Máxime si se tiene en cuenta que esta figura procesal tiene la virtualidad de disponer de los derechos subjetivos de los sujetos procesales del coactivo en cuestión

Comoquiera que el actor carece de dicha condición, de parte en el proceso de ejecución, se declarará de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

Por último, si bien el actor aduce que la falta de definición del proceso coactivo tiene la virtualidad de afectarlo de manera directa, dada su calidad de acreedor hipotecario respecto de los inmuebles que fueron embargados en el mencionado trámite de ejecución, es lo cierto que, de las pruebas allegadas al expediente(7) se advierte que su posible vinculación al trámite coactivo ya fue objeto de estudio y de resolución por parte de la entidad demandada, sin que sea posible cuestionar tales decisiones mediante la presente acción de cumplimiento, pues desborda el objeto de esta acción constitucional.

Así las cosas, como se anticipó, la Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia de 22 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” para, en su lugar, declarar de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(5) Folios 38 y 39 del expediente

(6) Por el cual se expide el reglamento general de sanciones, cobranzas y procedimientos del Instituto de Seguros Sociales.

(7) Entre otros, solicitud de nulidad de enero de 2013, suscrita por la entonces apoderada del accionante, que fue reiterada el 15 de mayo de 2013 y su respuesta del 22 de mayo del mismo año, expedido por la directora jurídica de la seccional Cundinamarca del “ISS” en liquidación.