Sentencia 2014-00588 de marzo 27 de 2014

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA 

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Rad.: 1100101020002014 00588 00

Magistrado Ponente:

Dr. Pedro Alonso Sanabria Buitrago

Aprobada según Acta Nº 22 de la misma fecha

Ref.: Conflicto de competencias entre las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria

Bogotá D.C., veintisiete de marzo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Competencia.

Al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia surgido entre diferentes jurisdicciones.

Precisa la norma superior:

“Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (...) las siguientes atribuciones: (...).

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (...)”.

Esta atribución constitucional es desarrollada por el numeral 2º artículo 112 de la Ley 270 de 1996 —estatutaria de administración de justicia—, al indicar que esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre estas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Literalmente enseña la norma:

“ART. 112.—Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (...).

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre estas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional”.

Esta tarea de distribución de competencia entre las diferentes jurisdicciones, obedece o tiene como finalidad la de asegurar una adecuada y eficiente atención de las diferentes clases de controversias, acorde a las reglas generales basadas en factores como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes, y al de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos.

Ahora bien, aunque el artículo 116 de nuestra Constitución Política(5), establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, se tiene que dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse, con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no solo a los particulares, sino también a la administración de justicia.

Es así entonces, que es a esta corporación, a la que le compete dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción.

Verificado que efectivamente en el presente evento se satisfacen los tres requisitos anteriores, y por ende nos hallamos ante un conflicto negativo de competencia, se reviste de facultades esta Sala para resolverlo, y a ello se procede.

El caso en concreto.

A través de apoderado la entidad Centro de Rehabilitación Integral de Sabanalarga “Ceris E.U.” formuló ante el Juzgado Civil del Circuito de Soledad (Reparto), demanda ejecutiva(6) en contra de la empresa social del Estado ESE Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad, señalando que por parte de la ESE se firmó y recibió las siguientes ocho (8) facturas de venta, que corresponden a la venta de suministros médicos e insumos hospitalarios:

Nº FacturaFecha de facturaValor total
107716-10-2010$17.800.000
108722-11-2010$14.500.000
110718-01-2011$27.800.000
118918-02-2011$19.700.000
121820-04-2011$19.000.000
124325-05-2011$16.800.000
128325-07-2011$12.700.000
128802-08-2011$16.900.000
Total$145.200.000

De acuerdo con lo anterior, sin lugar a dubitación alguna, la demanda incoada está dirigida a que se ordene el pago de una suma de dinero originada en suministro de insumos hospitalarios que fueron adquiridos por el Hospital Departamental Juan Domínguez Romero de Soledad ESE.

Luego, por factor objetivo de competencia, esto es, por la naturaleza del asunto, que es aquello sobre lo que versa la pretensión aducida en el proceso, se trata de un proceso ejecutivo singular.

Sobre lo anterior no existe disquisición alguna. Lo que sí constituye objeto de controversia, y por ende el problema jurídico a resolver aquí, es si dicho asunto le corresponde o no a la jurisdicción contencioso administrativa conforme al nuevo Código Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), al cual nos remitimos por cuanto la demanda fue presentada en vigencia de este cuerpo normativo —sep. 7/2012—.

Y para tal efecto, habrá de tenerse presente que en virtud de la nueva normativa o reglamentación, dicha jurisdicción, la contencioso administrativa, solo conoce de cuatro tipos de ejecuciones o procesos ejecutivos (Art. 104, ibídem), así:

1. De lo originados en condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa.

2.De las conciliaciones aprobadas por la jurisdicción contencioso administrativa.

3. De los laudos arbitrales, en que hubiere sido parte una entidad pública.

4. De los originados en los contratos celebrados por entidades públicas.

Y, que conforme al artículo 297 ibídem, para la jurisdicción contencioso administrativa, son títulos ejecutivos los siguientes:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3.Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4.Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar” (Sic).

En este orden de ideas, es preciso y factible concluir, que los únicos procesos ejecutivos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativa al tenor de lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, entre otros, son los originados en contratos celebrados por entidades públicas sin importar su régimen.

De igual forma, y en el mismo sentido, que los únicos títulos ejecutivos de competencia de esa jurisdicción son los señalados en el artículo 297 de la misma norma, no estando enlistados, los títulos valores, como en este caso, donde se pide la ejecución de las facturas de venta, de los cuales se observa una obligación expresa, clara y exigible, tratándose de títulos autónomos.

Y, con fundamento en lo precedente, y adentrándonos, aún más en su desenlace, para efectos del presente conflicto de competencia por jurisdicción, resulta de vital importancia establecer la fuente de la obligación que se pretende recaudar, ya que si se determina que se trata de una carga crediticia proveniente de alguno de los cuatro casos citados ut supra, la competente para conocer del proceso, indubitablemente, lo será la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el citado artículo 104, y, de otra parte, en el canon 75 de la Ley 80 de 1993.

En el presente caso la base del recaudo ejecutivo no es una condena impuesta por la jurisdicción administrativa, ni deviene de un contrato estatal, sino del cobro ejecutivo de títulos valores (facturas de venta), las cuales se asemejan para sus efectos legales a letras de cambio.

De anotar y aclarar por la Sala, que ahora, y conforme a la redacción del artículo 772 del Código de Comercio, que fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1231 de 2008(7), se entiende por factura:

“(...) un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio”.

De contera, y, esta afirmación constituye el núcleo central de la decisión a adoptar, en el caso particular que concita hoy la atención de la Sala, no se advierte que para la ejecución de las facturas, a través del proceso ejecutivo por obligación de pagar, se tenga la necesidad de hacer mención o incluir como parte del título ejecutivo, el “contrato estatal” o a cualquiera otra fuente constitutiva de su origen remoto, pues revestidas de la condición de factura de venta y por consiguiente de título valor, conforme al artículo 619 del Código de Comercio(8), se legitima, per se, el derecho literal y autónomo en ellos incorporado.

A este respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 9 de marzo de 2000, con ponencia del H. Consejero Jesús María Carrillo Ballesteros, dijo:

“El artículo 619 del Código de Comercio define a los títulos valores como documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en el título se incorpora.

En cuanto a su naturaleza jurídica la doctrina ha señalado:

a) Es un negocio jurídico que surge de la declaración de voluntad por una parte, produciendo efectos jurídicos en el sentido de dar nacimiento a una prestación que es de dar. Sin embargo, el título es independiente de la voluntad del declarante.

b) Es un documento privado representativo de un derecho, tanto que el título valor se convierte en el derecho mismo. Es también constitutivo y dispositivo de un derecho.

c) Es auténtico, es decir que existe certeza sobre la persona que lo ha firmado o elaborado. Una vez ejercitada la acción no necesita reconocimiento de firmas.

d) La literalidad. Esta característica delimita el contenido, la extensión y la modalidad del derecho que se incorpora en el título valor. Es decir de la expresión literal se deriva el alcance del derecho y de la obligación consignada, de tal manera que las partes originarias o futuras que intervengan en la relación cambiaria saben a qué atenerse. La literalidad les da certeza y seguridad en sus transacciones.

e) La autonomía. Significa que la posición jurídica de las partes y los derechos que se transfieren en la serie de relaciones cambiarias, por el proceso de circulación de un título valor son independientes entre sí. El tenedor del título valor, puede dirigir la acción cambiaria no solamente contra el que creó el título, o sea el girador o librador, sino contra cualquiera de los endosantes.

f) Legitimación. Es la facultad que tiene el titular del derecho incorporado al documento para ejercerlo, es decir, transferirlo a título oneroso, o a título gratuito o simplemente darlo en garantía de otra obligación. La legitimación depende de la ley de circulación.

g) La legalidad. Para que un documento produzca efectos como título valor se hace indispensable que contenga las formalidades indicadas por la misma ley y cumpla con los requisitos que ella exige excepto que los presuma.

En estas condiciones se observa que los títulos-valores son suficientes por sí mismos, generan obligaciones propias, autónomas e independientes del negocio jurídico subyacente y tienen vida propia, sin necesidad de requisitos adicionales para su existencia y validez. En consecuencia la satisfacción de la prestación que contienen debe ejecutarse autónomamente ante el juez competente. En cuyo caso le correspondería a la justicia ordinaria, de acuerdo con las reglas generales y especiales de competencia avocar el conocimiento” (las subrayas son de la Sala).

Planteamientos y conclusión que sistemática y mayoritariamente la Sala ha venido compartiendo para dirimir este tipo de conflictos, señalando cómo el competente a través de la pertinente acción cambiaria es el operador judicial de la jurisdicción ordinaria, conforme como quedó suficientemente elucidado.

Corolario.

En consecuencia, en el asunto que ocupa la atención de la Sala, atendiendo que la demanda ejecutiva materia de colisión es ajena a las regulaciones contenidas en el articulado del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(9), se concluye y declara que el competente para conocer de la misma es la Jurisdicción Ordinaria Civil, representada en presente caso por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Soledad.

En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales,

RESUELVE

1. DIRIMIR el conflicto suscitado entre los Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y la ordinaria, personificada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Soledad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria en lo Civil.

2. REMITIR el presente proceso a conocimiento del mencionado Juzgado Primero Civil del Circuito de Soledad, y copia de la presente providencia al referido despacho de la jurisdicción contencioso administrativa.

Cúmplase.

(5) “ART. 116.—Modificado. A.L. 3/2002, Art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar”.

(6) Fls. 1 a 52, cdno. ppal.

(7) Texto anterior: Factura cambiaria de compraventa es un título-valor que el vendedor podrá librar y entregar o remitir al comprador.

(8) “ART. 619.—Definición y clasificación de los títulos valores. Los títulos-valores son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. Pueden ser de contenido crediticio, corporativos o de participación y de tradición o representativos de mercancías”.

(9) Artículos 104 y 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Aclaración de voto

Con el debido respeto me permito manifestar que aclaro mi voto con respecto a la decisión asumida por la Sala, en el sentido de indicar que si bien, la vía procesal adecuada para el cobro del título valor (factura) reclamado por el demandante es la vía ejecutiva de conformidad con lo regulado en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, en o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en proceso contencioso administrativo o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, como es el caso de autos, en el cual tal obligación proviene de un acto administrativo expedido por el ente territorial. Y en términos de lo dispuesto en los artículos 14, 16 y 488 del Código de Procedimiento Civil, la jurisdicción ordinaria es competente para conocer de todos los asuntos contenciosos en que sea parte la Nación, un departamento, un distrito especial, un municipio, un establecimiento público, una empresa industrial y comercial del Estado, o una sociedad de economía mixta.

De los señores magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto.

Se remite a la Secretaría Judicial un expediente en 3 cuadernos con 16-16-152 folios.

Atentamente,

Julia Emma Garzón de Gómez