Sentencia 2014-00661/0858-2016 de enero 18 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Exp.: 05-001-23-33-000-2014-00661-01

Nº Interno: 0858-2016

Consejero Ponente:

Dr. William Hernández Gómez

Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Demandado: Carlos Alfredo López Trujillo

Ley 1437 de 2011

Sentencia O-001-2018

Bogotá, D. C., dieciocho de enero de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Competencia

De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo(8), el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.

Problema jurídico

El problema jurídico que se debe resolver en esta sentencia se resume en la siguiente pregunta:

¿Es procedente el reintegro de las sumas de dinero que le fueron pagadas por parte de la entidad demandante al señor Carlos Alfredo López Trujillo con ocasión de la reliquidación pensional con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados ordenada mediante fallo de tutela por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales?

La Subsección sostendrá la siguiente tesis: No es procedente la devolución de las sumas de dinero, toda vez que fueron recibidas de buena fe.

De la buena fe

El literal c) del ordinal 1º del artículo 164 del CPACA señala que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo, cuando “[…] Se dirija actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. […]”

De acuerdo con lo anterior, la norma en comento señala una doble garantía tanto para el erario como para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares. En efecto, otorga la posibilidad de demandar los actos que reconocen o niegan parcial o totalmente prestaciones periódicas en cualquier momento, con el fin de impedir que se perpetúe en el tiempo una ilegalidad que conlleva una grave afectación al patrimonio estatal; y, en segundo lugar, la devolución de las sumas pagadas por tales conceptos se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno.

Entre tanto, el principio de la buena fe está consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en virtud del cual “[…] las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. […]”

El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados. Además, por mandato constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado y es deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta(9).

En el presente caso se observa:

1. A través de la sentencia proferida dentro de la acción de tutela promovida entre otros por el señor Carlos Alfredo López Trujillo contra la Caja Nacional de Previsión Social (hoy sucedida por la UGPP) el 30 de mayo de 2008 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales se ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados (folios 290 a 315), con base en los siguientes argumentos:

“[…] En cuanto a los valores que por concepto de bonificación por servicios prestados debían tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de vejez de los actores, resulta de importancia relevar que en virtud de los artículos 45, 45 y 48 del Decreto 1042 de 1978, concordantes con el Decreto 257 de 1997, ésta debe pagarse al empleado cada vez que cumpla un año de servicios continuos de labores a la Institución, lo que permite establecer que se trata de un factor salarial que no se causa mes a mes, sino, por el año cumplido de labores.

En ese entendido, resulta claro que en la liquidación de la pensión de jubilación de los titulares del derecho debe incluirse el 100% de la bonificación por servicios devengado por cada uno de estos en el último año de servicios y no como en forma equivocada lo ha hecho Cajanal, tomando apenas 1/12 de la misma, como factor salarial, pues a diferencia de las primas semestrales y de vacaciones, aquella no puede ser fraccionada en cuanto que el derecho a percibirla se causa tan solo por el año continuo de labores que cumpla el empleado al servicio de la rama judicial o de las entidades estatales cuyo sistema de liquidación pensional se rige por un régimen especial. […]”

De igual manera, se observa que la Caja Nacional de Previsión Social (hoy sucedida por la UGPP) no intervino dentro del trámite de la acción de tutela.

2. Mediante Resolución UGM 042320 de 11 de abril de 2012 (fls. 357 a 362) expedida por la Caja Nacional de Previsión Social (hoy sucedida por la UGPP) dio cumplimiento al fallo de tutela en los siguientes términos:

“[…] PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales el 30 de mayo de 2008 y en consecuencia, reliquidar y ordenar el pago a favor del señor López Trujillo Carlos Alfredo de una pensión mensual vitalicia de vejez elevando la cuantía de la misma a la suma de $ 2.556.872, efectiva a partir del 1º de noviembre de 2005 […]”

3. A folio 405, el demandado señaló respecto al pago de la bonificación por servicios prestados, lo siguiente:

“[…] Sobre el pago del 100% de la bonificación por servicios, omite la actora la siguiente jurisprudencia que también constituye precedente judicial y de obligatorio acogida atendiendo el principio de favorabilidad del Consejo de Estado en sentencia del 4 de mayo de 2000 (y en otras sentencias), con ponencia de la Dra. Ana Margarita Olaya Forero, Expediente 2239, sostuvo:

Ya esta corporación en casos en que la discusión ha versado sobre el pago proporcional de bonificaciones, como el de los empleados de la Contraloría General, ha hecho razonamientos similares al que hace en esta Litis, para concluir que no puede la entidad de previsión fraccionar las bonificaciones por tiempo de servicio, so pretexto de que las normas pensionales prescriben el cálculo de la pensión de jubilación con base en factores salariales devengados en el último año de servicios o que sirvieron de base para los aportes durante ese mismo lapso, pues ello sería desvirtuar el carácter y la causación de dicha prestación […]”

De lo anterior se colige que la presunción de buena fe que ampara al señor Carlos Alfredo López Trujillo no ha sido desvirtuada por la entidad demandante, toda vez que de acuerdo con la conducta asumida ante la administración, en sede de tutela y ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se observa que ha actuado con el absoluto convencimiento de que tiene derecho a percibir la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados.

En efecto, para la interposición de la acción de tutela y en su defensa ante el juez natural se apoyó en antecedentes jurisprudenciales en los que se sostuvo la tesis según la cual la liquidación de la bonificación por servicios prestados no podía ser fraccionada por el tiempo de servicios, es decir, en una doceava parte, sino por la totalidad toda vez que se configuraba por cada año de servicios.

Por otra parte, el hecho de que el demandado haya acudido en sede de tutela a obtener el reconocimiento de la reliquidación a la que consideraba tener derecho, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, en la medida que en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones constitucionales y medio de control para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe de los ciudadanos, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía administrativa o judicial escogida es la adecuada para elevar determinada petición o pretensión.

En conclusión: En el presente caso, aunque el señor Carlos Alfredo López Trujillo percibió sumas de dinero por concepto de bonificación por servicios prestados en un 100% a las que legalmente no tenía derecho, no se desvirtuó la buena fe con la que actuó, por lo cual no hay lugar a ordenar que se restituyan las sumas pagadas en exceso.

De la condena en costas

De conformidad con lo señalado en recientes providencias de esta Subsección(10) en el presente caso no se condenará en costas a la demandada en segunda instancia, toda vez que en este tipo de eventos en que se ventilan intereses públicos, como lo es el patrimonio estatal, no es posible afirmar que el titular de la prestación sea la parte vencida en el litigio, aun cuando resulte afectado con la decisión(11).

Decisión de segunda instancia

Por las razones que anteceden se impone confirmar la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmar la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y, como vinculado el señor Carlos Alfredo López Trujillo.

2. Sin condena en costas en la segunda instancia.

3. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y, ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha».

8 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.

9 Consejo de estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 31 de enero de 2013, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número interno 2092-2012.

10 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C. P. William Hernández Gómez, expedientes 4492-2013, Demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Demandante: José Francisco Guerrero Bardi.

11 Sentencia de 21 de abril de 2016, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, Expediente 3400-2013, Actor: Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación, demandado: Ligia Eugenia Álvarez Ponce.