Guillermo Vargas Ayala

 

Sentencia 2014-00671 de diciembre 15 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Guillermo Vargas Ayala

Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 11001-03-24-000-2014-00671-00

Actor: Israel Otálora Arias

Demandado: Ministerio de Transporte

Referencia: Medio de control de nulidad simple

Ref.: Pago por renovación y recategorización de licencia de conducción. Gratuidad del trámite de reposición de licencia por incumplimiento de nuevas exigencias técnicas. Potestad normativa secundaria de los ministerios

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

4.1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y con lo previsto en 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo ordenado en el artículo 149.2 del Código de Procedimiento Administrativo y de la Contencioso Administrativo (L. 1437/2011) y en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

4.2. Los actos administrativos acusados.

RESOLUCIÓN Nº 0012379 DE 2012 

(28 de diciembre) 

Por la cual se adoptan los procedimientos y se establecen los requisitos para adelantar los trámites ante los organismos de tránsito. 

LA MINISTRA DE TRANSPORTE, 

en ejercicio de las facultades legales y en especial las conferidas por los numerales 1º de la Ley 769 de 2002, modificado por el (SIC) 1º de la Ley 1383 de 2010 y 6º numeral 6.2 del Decreto número 087 de 2011, y 

CONSIDERANDO: 

(...) 

RESUELVE: 

(...) 

ART. 29.Requisitos y procedimiento. Los siguientes son los requisitos y el procedimiento que debe adelantar el usuario para obtener su licencia de conducción ante los organismos de tránsito: 

(...) 

7. Validación y verificación del pago de los derechos del trámite. El organismo de tránsito valida en el sistema RUNT el pago realizado por el usuario por los derechos del trámite, a favor del Ministerio de Transporte y de la tarifa RUNT, y verifica la realización del pago correspondiente a los derechos del organismo de tránsito. 

4.3. Problema jurídico.

De conformidad con los antecedentes expuestos, y en armonía con lo previsto en la Audiencia Inicial(9), corresponde a la Sala determinar si la disposición administrativa demandada se encuentra viciada o no por haber incurrido en los supuestos vicios de falta de competencia y desconocimiento de normas superiores. Ello, como consecuencia de la imposición de una tasa para el trámite de una actuación que, en criterio del demandante, por disposición legal debería tener el carácter de gratuito.

4.5. Análisis del caso.

Resolver los problemas jurídicos planteados en el apartado anterior implica ocuparse en primer lugar de lo referente al supuesto (1) desconocimiento de normas superiores, para después valorar lo referente a la pretendida (2) falta de competencia del Ministerio de Transporte para la expedición de la disposición demandada.

4.5.1. La disposición demandada como desarrollo de la legislación de transporte en materia de pago por la renovación y recategorización de la licencia de conducción.

Sostiene el demandante que el numeral 7º del artículo 29 de la Resolución Nº 12379 de 2012 “dispone pagos a los usuarios por concepto del trámite de las licencias de conducción, que no los estableció la ley”(10). Con ello, dice, se vulnera lo previsto por el artículo 4º de la Ley 1383 de 2010 en relación con la gratuidad de estas autorizaciones oficiales.

De acuerdo con la disposición demandada, corresponde al organismo de tránsito validar en el sistema RUNT el pago realizado por el usuario por los derechos del trámite, a favor del Ministerio de Transporte y de la tarifa RUNT, y verificar la realización del pago correspondiente a los derechos del organismo de tránsito.

En criterio del demandante, esta previsión envuelve la definición de una tasa que no fue establecida por el legislador, que, según su interpretación del artículo 4º de la Ley 1383 de 2010, dio carácter gratuito al trámite de licencias de conducción. Para la entidad demandada y el Ministerio Público, el cobro al que hace referencia la disposición administrativa censurada está previsto en la ley; razón por la cual no tiene cabida señalar el desconocimiento de normas superiores, conforme lo plantea el actor en su demanda. En concepto de estas dos entidades el demandante realiza una interpretación equivocada del precepto legal invocado, pues no es acertado afirmar que el legislador ha excluido el cobro de todos los trámites de licencias de conducción, toda vez que tal ventaja únicamente resulta predicable de las solicitudes de sustitución de licencias, mas no así de los cambios por renovación o por recategorización.

La Sala comparte enteramente el criterio del Ministerio de Transporte y del delegado de la Procuraduría General de la Nación. En efecto, aun cuando el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 1383 de 2010 (que modificó el artículo 17 de la Ley 769 de 2002) hace referencia a “la gratuidad del cambio de licencias”, para lo cual autoriza a los organismos de tránsito a descontar “por una sola vez, una suma igual a 1 salario mínimo legal diario vigente (smdv), por cada licencia expedida, de los recursos que obligatoriamente debe transferir al Ministerio de Transporte por concepto de especies venales”, de ello no se puede derivar, como equivocadamente lo hace el actor, que el legislador haya excluido el cobro para todos los trámites de licencias de conducción. Solo una interpretación literal y por completo desconectada del contexto sistemático al que pertenece dicho enunciado podría sustentar una postura semejante. No obstante, la clara descontextualización de dicha interpretación pone de manifiesto sus deficiencias y la imposibilidad de tenerla por válida.

Ciertamente, basta con echar un vistazo a la Ley 1005 de 2006, expedida con el fin de garantizar la sostenibilidad del RUNT mediante el establecimiento de una tasa por la inscripción, el ingreso de datos, expedición de certificados y la prestación de servicios relacionados con los diferentes registros previstos en el artículo 8º de la Ley 769 de 2002 o las normas que la modifiquen, adicionen, sustituyan o reglamenten(11), para advertir que la gratuidad no es una característica general de los trámites que se adelantan ante las autoridades de tránsito. Con miras a asegurar dicha sostenibilidad financiera la ley reguló dicha tasa y estableció su sujeto activo, sus sujetos pasivos, el responsable del recaudo, las tarifas, el sistema para la fijación de las tarifas, el método y los sujetos obligados a inscribirse y a reportar información al RUNT.

Adicionalmente, y esto es decisivo para la interpretación de la disposición administrativa demandada, el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, de conformidad con lo previsto por el artículo 168 de la Ley 769 de 2002(12), facultó a las asambleas departamentales y a los concejos municipales para fijar el método y el sistema para determinar las tarifas por derechos de tránsito, correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional. Dispuso que dichas tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía. Y prescribió que dentro de ese cálculo deberá contemplarse un 35% que será transferido por el correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva.

Igualmente el artículo 17 de la Ley 1005 de 2006 estableció los sujetos activos y pasivos de dicho gravamen. Señaló como beneficiarios de la tarifa prevista por el artículo 15 al organismo de tránsito correspondiente y al Ministerio de Transporte; y como sujetos pasivos al titular, en el caso de la licencia de conducción, y al propietario del vehículo, para los casos de la licencia de tránsito y la Placa Única Nacional.

Finalmente, y ello resulta de especial relevancia para la interpretación sistemática de la disposición administrativa demandada, el artículo 16 de la Ley 1005 de 2006 establece que “[l]a renovación de las actuales licencias de conducción expedidas legalmente no tendrá costo alguno para el titular de las mismas, por una sola vez”. Esta disposición, interpretada de manera armónica con las precedentes, hace visible que, contrario a lo afirmado por el actor, no todos los trámites relacionados con licencias de conducción resultan gratuitos; pues tal beneficio se circunscribe únicamente a la renovación de las licencias vigentes que deben ser sustituidas porque no cumplen con las especificaciones técnicas fijadas ex novo por la ley y a partir de ella. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación y así se desprende del estudio de los antecedentes de esta ley.

En efecto, de acuerdo con lo expresado por la Sección Quinta del Consejo de Estado al interpretar estas mismas disposiciones, para resolver en sede de acción de cumplimiento si las autoridades de tránsito tienen el deber de sustituir gratuitamente las licencias de conducción de las personas a quienes pese a habérseles autorizado para operar vehículos de servicio público lo tienen expirado y conducen automotores particulares, “la gratuidad en la expedición de licencias aplica, se insiste, únicamente por sustitución del documento por razones técnicas y de seguridad, pero en ningún caso para que los titulares de una licencia de conducción para operar vehículos de servicio público que se encuentre expirada, deriven un derecho de habilitación que depende de la vigencia del documento que autoriza el ejercicio de dicha actividad, aún en vehículos particulares, que es lo que pide en últimas el accionante”(13) (negrillas fuera de texto).

En igual sentido se manifestó dicha Sala en providencia de 23 de enero de 2014, también en sede de acción de cumplimiento, al discutir sobre el alcance de la gratuidad de la sustitución de licencias señalada por el artículo 17 de la Ley 769 de 2002. Al fijar el alcance de esta disposición, la Sección Quinta señaló lo siguiente:

“De la norma transcrita [se refiere al artículo 17 de la Ley 797 de 2002] se desprende que: (i) el legislador aprobó un cambio en las condiciones técnicas de las licencias de conducción, modificaciones enunciadas en el mismo texto normativo; (ii) como consecuencia de esas reformas, a los titulares de las licencias de conducción se les impuso la carga de reemplazarlas por una que se ajustara a las nuevas especificaciones. Para el efecto se concedió un término de cuarenta y ocho (48) meses; (iii) finalmente, a efectos de no generar una imposición injustificada y gravosa a los ciudadanos, se estipuló que el cambio de las licencias se haría de forma gratuita, razón por la que en el parágrafo 3° se fijó la fuente de recursos para garantizar la gratuidad.

En ese orden de ideas, el precepto en estudio consagra la sustitución o cambio de la licencia de tránsito que se diferencia de otra figura que también regula el Código Nacional de Tránsito (L. 769/2002) en un precepto diferente al que se pide cumplir: la renovación.  

En efecto, existen en el mencionado código por lo menos tres formas en las que una licencia de conducción debe ser cambiada o reemplazada por otra: la recategorización, la renovación y la sustitución. A continuación, la Sala hará un breve estudio de dichos conceptos, el alcance de los mismos, como las obligaciones o cargas que se derivan para el titular de la licencia, según se trate de una u otra figura.  

La recategorización de las licencias consiste en que el titular pretende el cambio de una categoría a otra, ya sea de servicio público a particular, o viceversa, o dentro del servicio público, la posibilidad de conducir vehículos de mayor capacidad, para lo cual se debe presentar y aprobar un nuevo examen teórico-práctico para la categoría solicitada y presentar un certificado de aptitud en conducción otorgado por el centro respectivo, artículo 24 de la Ley 769 de 2002. 

La renovación o refrendación de las licencias de tránsito implican su modificación, cambio o remplazo por razón de su vigencia, artículos 22 y 23 de la Ley 769 de 2002(14). Es decir, que se debe dar cuando aquella expira. En ese sentido, es importante señalar que los términos o plazos de vigor de estos documentos han estado sujetos a una serie de reformas legislativas y diferencias según se trate de la habilitación para conducir automotores de servicio público o particular. 

Frente a las licencias para servicio público, la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito) y las diferentes disposiciones que la han reformado, esto es, la Ley 1383 de 2010 y el Decreto-Ley 019 de 2012(15), establecieron de forma expresa que las licencias de conducción para conducir vehículos de servicio público tienen una vigencia de tres (3) años, vencidos los cuales es necesario refrendar las mismas, esto es, renovar la licencia y presentar los “exámenes de aptitud física, mental y de coordinación motriz”.  

Por su parte, en el caso de las licencias para conducir vehículos particulares, encontramos que en un primer momento, el artículo 22 de la Ley 769 de 2002, no contempló un término, por tanto, no era necesaria su renovación pues no vencían. Posteriormente, el Decreto-Ley 019 de 2012 estableció que las licencias para conducir vehículos particulares, por regla general, y una vez en vigencia la citada norma, tendrían un término de vigencia de diez (10) años para aquellos conductores con una edad menor a los sesenta (60) años(16).

De lo anterior puede extraerse la siguiente conclusión parcial: una vez entró en vigencia el Decreto-Ley 019 de 2012, independientemente del tipo de licencia de conducción, es decir, para conducir servicio público o un vehículo particular, se impuso un término de vigencia, al cabo del cual se hace necesaria la renovación o refrendación de la licencia; con lo que el legislador extraordinario buscó garantizar la aptitud e idoneidad de las personas que portaban una habilitación para conducir, en aras de dotar de mayor seguridad esta actividad. Razón por la cual, de conformidad con el artículo 2° de la Ley 769 de 2002, se impuso la obligación al titular de dicho documento adelantar los trámites necesarios para contar con una licencia vigente, so pena de las sanciones correspondientes.  

La sustitución, por su parte, se refiere a la necesidad de cambiar o reemplazar la licencia de conducción por no cumplir con las nuevas especificaciones técnicas fijadas en la ley y la reglamentación que para el efecto ha expedido el Ministerio de Transporte. En otros términos, el cambio de un plástico por otro, articulo 17 de la Ley 769 de 2002, modificado por los artículos 4° de la Ley 1383 de 2010 y 244 de la Ley 1450 de 2011.  

Es importante advertir que para que proceda la sustitución es necesario que la licencia de conducción se encuentre vigente, pues, se reitera, esta modalidad tiene por objeto o finalidad que quien porte este documento, lo reemplace por uno que cumpla con los nuevos estándares técnicos establecidos por el legislador y el Ministerio de Transporte. 

En este contexto, la persona que pretenda obtener una nueva licencia, encontrándose expirada la anterior, deberá adelantar los trámites propios de la renovación, asumiendo los costos y agotando los trámites exigidos para el efecto, como por ejemplo, la realización de los exámenes médicos para garantizar la aptitudes físicas del portador. Igual sucede con la recategorización. 

(...) 

Al respecto es necesario hacer dos precisiones: (i) aunque de forma expresa el parágrafo 2° no hace mención a la gratuidad de la sustitución, pues se refiere simplemente a un “cambio gratuito”, la lectura sistemática y armónica de la norma, en especial del inciso 4° del artículo 17 de la Ley 769 de 2002, permite concluir con toda claridad que ese “cambio gratuito” se refiere específicamente a la sustitución y no la renovación o recategorización, figuras que por demás no están reguladas en el precepto que se solicita cumplir. (ii) El que la norma emplee el término “autorización” no por ello esta pierde su condición de ser un mandato imperativo e inobjetable, pues esta autorización se refiere a los rubros que se verán afectados en el presupuesto para garantizar la gratuidad de la sustitución. 

No sobra recordar que de acuerdo con las diferentes normas que han regulado la materia, así como de algunas providencias de la Corte Constitucional(17), se ha entendido que cuando el cambio de formato de ciertos documentos púbicos por razones técnicas y de seguridad, corresponde al Estado la carga de sufragar el correspondiente cambio y no al ciudadano, pues este no está en la posición de soportarlo(18) (negrillas fuera de texto).

De otra parte, la consideración de los antecedentes de la Ley 1005 de 2006 también permite validar la conclusión expuesta anteriormente. En efecto, la lectura del proyecto de ley sometido a consideración del Congreso de la República por parte del Gobierno para modificar el Código Nacional de Tránsito (proyecto de ley 163 de 2004 – Cámara de Representantes) pone de manifiesto la obligatoriedad del cambio de licencias cuando quiera que pese a su vigencia no cumplan con los requerimientos técnicos y de seguridad establecidos por la normatividad, y hace explicable el sentido de compensación para quienes se ven forzados a efectuar dicho cambio que se imprimió a la disposición que finalmente quedó consignada en el artículo 16 de la Ley 1005 de 2006. Ciertamente, el texto inicial de los actuales artículos 15, 16 y 17 de la Ley 1005 es muy similar al de los artículos 15, 16 y 17 del entonces proyecto de ley 163 de 2004 – Cámara de Representantes:

ART. 15.Licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única nacional. Corresponde a las asambleas departamentales, concejos municipales o distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el método y el sistema para determinar la tarifa relacionada con el costo de expedición de estas especies venales. Dentro de ese cálculo deberá contemplarse un 35% que será transferido por el correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva. 

ART. 16.Sujetos activos y pasivos. Son sujetos activos beneficiarios de la tarifa de que trata el artículo anterior el organismo de tránsito correspondiente y el Ministerio de Transporte, en el porcentaje señalado derivado de la facultad de asignar series, códigos y rangos de la licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única nacional. Son sujetos pasivos de la tarifa, el titular en el caso de la licencia de conducción y el propietario del vehículo para los casos de la licencia de tránsito y la placa única nacional. 

ART. 17.Licencia de tránsito. Las licencias de tránsito, que no cuenten con los elementos de seguridad de que trata el artículo 38 de la Ley 769 de 2002, deberán ser renovadas de acuerdo con la programación que expida el Ministerio de Transporte al respecto. (Subrayado fuera de texto).

Además de hacer visible el interés de la Nación por el cobro de los trámites relacionados con las licencias de conducción (para lo cual se habilita a las asambleas departamentales y a los concejos municipales para definir el método y sistema de fijación de la tarifa del costo relacionado con la expedición de estas especies venales y se definen los sujetos activos y pasivos de la tarifa prevista), es manifiesto el deber de reposición que se impone a los titulares de licencias de tránsito que no cuenten con los elementos de seguridad exigidos (art. 17 del proyecto); lo cual explica que en su redacción definitiva se haya optado por hacer referencia expresa a la gratuidad de dicho trámite.

De estos razonamientos se desprende que, salvo la renovación por sustitución para cumplir los requerimientos técnicos fijados por la ley, trámites relacionados con la licencia de conducción como la recategorización (cambio por paso de una categoría de conducción a otra —de particular a servicio público o viceversa— o para obtener la autorización de conducir vehículos de mayor capacidad), reglada por el artículo 24 de la Ley 769 de 2002(19), o la refrendación de la licencia (cambio por razón de la expiración de su vigencia), regulada por los artículos 22 y 23 de la Ley 769 de 2002(20), son onerosos; esto es, no están excluidos del pago de las tarifas correspondientes, fijadas de conformidad con lo establecido en la ley.

Por lo anterior, el cargo presentado debe ser rechazado.

4.5.2. La competencia del Ministerio para expedir la disposición administrativa demandada.

Esclarecido el punto anterior, para la Sala resulta apreciable la falta de fundamento del cargo de la demanda consistente en reprochar la supuesta falta de competencia de la entidad demandada para expedir la disposición administrativa censurada. Esto, dado que para el demandante la presunta falta de competencia enrostrada deriva de la pretendida modificación de la Ley 1383 de 2010 que en su criterio comporta lo previsto por el numeral 7º del artículo 29 de la Resolución Nº 12379 de 2012 en relación con el pago de unos derechos por los trámites referentes a las licencias de conducción. Así, al no haberse producido dicha modificación, como se explicó en el apartado anterior, es manifiesto que el cargo de falta de competencia, tal como fue expuesto en la demanda, queda por completo desprovisto de sus bases.

Ciertamente, si de las normas antes examinadas de las leyes 769 de 2002, 1005 de 2006 y 1383 de 2010 se deriva (i) que por regla general los trámites referentes a las licencias de conducción tienen un costo, (ii) salvo para el caso de la sustitución por razones técnicas que impone la ley a licencias vigentes, supuesto en el cual dicha renovación será gratuita por una sola vez (art. 16 de la L. 1005/2006), (iii) no cabe duda que lo dispuesto por el numeral 7º del artículo 29 de la Resolución Nº 12379 de 2012 en absoluto desborda la competencia normativa del Ministerio de Transporte. Esto, pues, como señala tanto la entidad demandada como el Ministerio Público, dicha disposición está lejos de haber creado o impuesto ex novo la obligación de pago en cuestión, ya que se limita a establecer el procedimiento de verificación del pago legalmente estatuido como uno más de los pasos que deben seguir los organismos de tránsito antes de otorgar la licencia de conducción solicitada por un usuario. Esto, con miras a especificar el procedimiento que deben seguir las autoridades ante esta clase de solicitudes y dar así pleno cumplimiento a la ley, garantizar la igualdad de los ciudadanos, brindar certeza jurídica y asegurar la efectividad de los principios de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento y la libertad de acceso al servicio de transporte y armonizar el derecho a circular libremente por el territorio nacional con la garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados físicos y mentales (art. 1º de la L. 769/2002).

Para la Sala la determinación de dicha verificación como parte del procedimiento a seguir por las autoridades de tránsito ante las solicitudes de otorgamiento, recategorización y renovación de licencias de conducción cae dentro de las facultades conferidas al Ministro de Transporte por el numeral 3º del artículo 6º del Decreto 087 de 2011(21), de acuerdo con el cual corresponde a esta instancia “[f]ormular la regulación técnica en materia de transporte, tránsito y de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo”, en tanto que máxima autoridad del sector.

Debe recordarse que en su calidad de “jefes de la administración en su respectiva dependencia” (art. 208 de la Constitución), corresponde a los Ministros “formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley” (ídem), de donde se desprende una importante potestad reglamentaria secundaria o de segundo grado, según la denominación que le ha dado la jurisprudencia. Al respecto, la jurisprudencia, en atención a las características del ordenamiento jurídico colombiano, así como a los principios constitucionales que orientan la función administrativa, “ha reconocido la posibilidad de que, además de la reglamentación directa de la ley, cuya facultad está en cabeza del Presidente de la República como cláusula general de competencia, según atrás se anotó, se den reglamentaciones por parte de otras autoridades, sin perjuicio de la facultad general antes anotada, o en virtud de mecanismos encaminados a agilizar el funcionamiento del Estado, tales como la desconcentración, la delegación y la descentralización”(22).

En relación con esta facultad normativa de entes administrativos de segundo orden o supeditados a la suprema autoridad administrativa del Presidente, la corporación ha resaltado que:

“la potestad del Presidente de la República para reglamentar las leyes (art. 189-11 C.P.), no puede confundirse con la del Ministro de Transporte, en su calidad de «jefe de la administración en su respectiva dependencia» y de director del sector y sistema nacional de transporte, para dictar reglamentos o actos administrativos de contenido general sobre determinados aspectos cambiantes, como ocurre en el caso presente con la fijación de los fletes para el trasporte terrestre de carga. Desde luego, al ejercerla, no puede rebasar el ámbito material de la ley ni de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Presidente de la República, ni interferir con su calidad de suprema autoridad administrativa”(23). 

También a propósito de la potestad normativa de los ministerios la Corte Constitucional ha destacado que “no resulta inconstitucional que una ley le confiera de manera directa a los/las ministros (as) del despacho atribuciones para expedir regulaciones de carácter general sobre las materias contenidas en la legislación, cuando estas tengan un carácter técnico u operativo, dentro de la órbita competencial del respectivo Ministerio, por cuanto, en ese caso, la facultad de regulación tiene el carácter de residual y subordinada respecto de aquella que le corresponde al Presidente de la Republica en ejercicio de la potestad reglamentaria”(24).

Este reconocimiento de facultades normativas residuales y de carácter derivado y secundario a entes administrativos como los Ministerios busca hacer frente tanto a la imposibilidad del Presidente de la República de agotar todo el desarrollo reglamentario de una ley en ejercicio de su potestad reglamentaria (artí. 189.11 de la Constitución), como a la necesidad de implementar en la práctica un sistema de construcción escalonada del ordenamiento jurídico, que haga posible, cuando sea el caso, detallar y clarificar los contenidos normativos imponibles a sus destinatarios conforme se acerca el órgano de producción normativa al destinatario final de la norma. De este modo, allí donde el texto legal no ofrezca el detalle ni la precisión necesaria para su aplicación cabal, el descenso gradual en los escalones del ordenamiento jurídico (v. gr. de la ley al decreto reglamentario, y de éste a la resolución ministerial) debe brindar tales elementos y suponer una ganancia en términos de su claridad y especificidad con miras a asegurar su plena aplicabilidad en condiciones de igualdad y seguridad jurídica. Esta potestad normativa residual, secundaria y derivada “se justifica en la medida en que es en los organismos administrativos en donde reposa la información inmediatamente relacionada con el funcionamiento práctico de las herramientas de creación legislativa. La inmediación que se da entre dichos entes y los temas reales de implementación de la legislación imponen que sean estos los que señalen la microregulación de la ley. La imposibilidad de previsión total por parte del órgano legislativo es —para muchos— suficiente sustento de la necesidad de que sea una entidad técnica la que produzca el reglamento correspondiente”(25).

En este contexto y ante la exigencia que erige el principio de Estado de derecho a la administración pública en el sentido de contar siempre con un marco jurídicamente establecido y prefijado que enmarque y regule sus actuaciones se impone un reparto gradual y racional de los poderes normativos que la Constitución confiere al aparato administrativo en distinto grado y con distinto alcance, siempre en el marco de la Constitución y la ley, para asegurar la materialización de sus fines. En últimas, a la vista de esta realidad compleja “la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para que la función administrativa pueda desarrollarse con fundamento en los principios de celeridad, eficacia y economía, conforme lo preceptúa el artículo 209 Constitución Política y para que sirva a la comunidad, promueva la prosperidad general y haga efectivos los fines estatales previstos en el artículo 2º ídem”(26).

En estas condiciones, nada anómalo se encuentra en la expedición por parte del Ministerio de Transporte de la disposición administrativa demandada como un eslabón más del proceso de producción de las normas que regulan el procedimiento a seguir por los órganos de tránsito frente a las solicitudes de licencias formuladas por sus usuarios. Para la Sala, la disposición administrativa demandada entraña una expresión nítida del ejercicio de la potestad reglamentaria residual, secundaria y derivada que de manera genérica asiste a estas dependencias administrativas, y que en el caso particular responde a lo previsto por los numerales 1º y 3º del artículo 6º del Decreto 087 de 2011 en relación con las competencias del Ministro de Transporte en lo atinente a la dirección y regulación del sector(27).

Por esta causa también, dado el particular sentido que le imprimió el demandante, el cargo por falta de competencia del ente demandado se encuentra igualmente carente de fundamento y será denegado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

NEGAR las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, archívese.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—Guillermo Vargas Ayala».

9 Folio 87.

10 Fl. 3.

11 Según lo expresado por el Ministro de Transporte en la exposición de motivos de dicha norma, “La iniciativa en estudio es de gran importancia para el país, y en especial para el tesoro público, que percibirá unos ingresos por concepto de la asignación de rangos, series y códigos para el control de las especies venales y para la ciudadanía en general al poner en funcionamiento un sistema centralizado que le permita acceder al mismo, al igual que para las autoridades que ejercen control y vigilancia. Por todo lo anotado anteriormente, solicito del honorable Congreso de la República se estudie cuidadosamente el presente proyecto de ley que pretende fijar el método y el sistema para que la administración establezca la tarifa para el montaje, operación y sostenimiento del RUNT”. Cfr. Gaceta del Congreso Nº 552 del 17 de septiembre de 2004.

12 ART. 168.—Tarifas que fijarán los concejos. Los ingresos por concepto de derechos de tránsito solamente podrán cobrarse de acuerdo con las tarifas que fijen los concejos. Las tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del servicio, con indicadores de eficiencia, eficacia y economía.

13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 21 de mayo de 2014, Rad. 68001-23-33-000-2013-00854-01(ACU). C.P. Susana Buitrago Valencia.

14 El artículo 16 de la Ley 1005 de 2006, señaló que la renovación de la licencia se haría en forma gratuita por una sola vez, sin embargo es importante advertir que el legislador en esta ocasión empleó el término renovación para referirse a lo que actualmente se entiende como sustitución.

15 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración pública.

16 La misma disposición consagra que para aquellas personas que tienen una edad entre sesenta (60) y ochenta (80) años la vigencia de la licencia de conducción será de cinco (5) años y; de un (1) año para mayores de ochenta (80) años, contados a partir del momento en el que llegan a la citada edad.

17 Cfr. C-780 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-925 de 2006, M.P. Jorge Córdoba Triviño.

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 23 de enero de 2014, Rad. 68001-23-33-000-2013-00846-01. C.P. Alberto Yepes Barreiro.

19 ART. 24.—Recategorización. El titular de una licencia de conducción podrá solicitar ante un organismo de tránsito o la entidad pública o privada por él autorizada, la recategorización de su licencia, para lo cual debe presentar y aprobar un nuevo examen teórico-práctico para la categoría solicitada y presentar un certificado de aptitud en conducción otorgado por el centro respectivo, y su trámite no podrá durar más de 72 horas una vez aceptada la documentación.

20 ART. 22.—Vigencia de la licencia de conducción. <Artículo modificado por el artículo 197 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Las licencias de conducción para vehículos de servicio particular tendrán una vigencia de diez (10) años para conductores menores de sesenta (60) años de edad, de cinco (5) años para personas entre sesenta (60) años y ochenta (80) años, y de un (1) año para mayores de ochenta (80) años de edad.

Las licencias de conducción para vehículos de servicio público tendrán una vigencia de tres (3) años para conductores menores de sesenta (60) años de edad y de un (1) año para mayores de sesenta (60) años de edad.

Las licencias de conducción se renovarán presentando un nuevo examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz, y previa validación en el sistema RUNT que la persona se encuentra al día por concepto de pago de multas por infracciones a las normas de tránsito, debidamente ejecutoriadas.

ART. 23.—Renovación de licencias. <Artículo modificado por el artículo 198 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> La renovación se solicitará ante cualquier organismo de tránsito o entidad pública o privada autorizada para ello y su trámite no podrá durar más de 24 horas una vez aceptada la documentación.

No se renovará o recategorizará la licencia de conducción mientras subsista una sanción contra su tenencia o si el titular de la misma no se encuentre a paz y salvo por concepto de multas por infracciones de tránsito, debidamente ejecutoriadas.

Para los trámites de tránsito que lo requieran, se entenderá que la persona se encuentra a paz y salvo cuando ésta no posea infracciones de tránsito o cuando se haya cumplido alguna de las siguientes condiciones:

1. Cuando haya cumplido con la sanción impuesta;

2. Cuando hayan transcurrido tres (3) años desde la ocurrencia del hecho que generó la imposición de la sanción, sin que la autoridad de tránsito haya notificado el mandamiento de pago;

3. Cuando habiendo realizado convenio o acuerdo para el pago de multas por infracciones a las normas de tránsito, la persona se encuentra al día en los pagos pactados en el convenio para la fecha de solicitud del trámite respectivo.

21 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”.

22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2002, Rad. 11001-03-24-000-2000-1216-01(7536). C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de septiembre de 2007, Rad. 11001-03-24-000-2002-00254-01. C.P. Camilo Arciniegas Andrade.

24 Corte Constitucional, Sentencia C-1005 de 2008. En sentido análogo, véase la Sentencia C-066 de 1999.

25 Corte Constitucional, Sentencia C-917 de 2002. En sentido análogo, véase la sentencia de esta Sala de Decisión, del 18 de febrero de 2016, Rad. 1100110324000 2013 00481 00. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Según lo explicó en aquella ocasión la Sala, “la imposibilidad material y formal del legislador para preverlo todo en el texto de la ley y la habilitación constitucional (arts. 189.11, 189.16, 122, 123, 208, 300 o 313, entre otras normas de la Constitución que se ocupan de este asunto) para que el ordenamiento jurídico se construya progresivamente de manera escalonada con base en las precisas reglas de competencia establecidas por la Constitución y la ley, lo mismo que la legitimidad técnica y democrática que a día de hoy acompañan a la Administración Pública, justifican esta aproximación y hacen posible entender que sea una entidad como LA SUPERINTENDENCIA quien, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias y con base en los preceptos superiores que rigen la materia, fije la reglamentación de un asunto imperioso para la garantía de la igualdad y la imparcialidad en el ejercicio de la función notarial como la relativa al reparto de las escrituras públicas en eventos en los que hay más de un notario disponible para el otorgamiento de una determinada escritura pública que debe ser suscrita por una autoridad pública”.

26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de septiembre de 2007, Rad. 11001-03-24-000-2002-00254-01. C.P. Camilo Arciniegas Andrade. En sentido similar véase, de esta misma Sala, la sentencia de 29 de julio de 2010, Rad. 11001-03-24-000-2002-00249-01. C.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta. También, de la misma Sala de Decisión, la sentencia de 23 de mayo de 2002, Rad. 11001-03-24-000-2000-1216-01(7536). C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

27 ART. 6º—Funciones del despacho del ministro de transporte. Son funciones del despacho del ministro de transporte, además de las señaladas por la Constitución Política y la ley, las siguientes:

6.1. Orientar, dirigir, coordinar, planificar, controlar y evaluar el cumplimiento de las funciones a cargo del sector, en materia de transporte, tránsito e infraestructura de todos los modos.

(...)

6.3. Formular la regulación técnica en materia de transporte, tránsito y de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.