Sentencia 2014-00718 de febrero 26 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Radicación: 11001031500020140071801

Consejera Ponente:

Dr. Susana Buitrago Valencia

Tutela contra providencia judicial - Fallo de segunda instancia

Tutelante: Universidad Popular del César

Tutelado: Tribunal Administrativo del Cesar

Bogotá, D.C., veintiséis de febrero de dos mil quince.

Procede la Sala a decidir la impugnación que interpuso el apoderado de la Universidad Popular del Cesar contra la sentencia del 29 de octubre de 2014 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó la presente solicitud de tutela.

I. Antecedentes

1. La petición de amparo.

La Universidad Popular del Cesar, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a “una tutela judicial efectiva”, que considera transgredidos por el Tribunal Administrativo del Cesar con ocasión de la sentencia del 12 de diciembre de 2013, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2012-00173-01 que revocó parcialmente el fallo del 25 de julio de 2013 del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar y en su lugar se declaró inhibido para pronunciarse de fondo, por carencia actual del objeto(1), dentro del proceso que se adelantó en su contra el señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón.

A título de amparo constitucional, solicitó:

“(…) PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la Universidad Popular del Cesar al debido proceso, derecho a la defensa y a tener una tutela judicial efectiva, solicito con el debido respeto dejar sin efecto el fallo del 12 de diciembre de 2013 del honorable Tribunal Administrativo del Cesar, radicado 2012-00173-01, ya que incurrió en defecto material o sustantivo, teniendo en cuenta la incompatibilidad entre los fundamentos jurídicos y la decisión adoptada siendo la decisión abiertamente contraria a los razonamientos que soportan lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.

SEGUNDO: Ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar que en el término de 48 horas le dé cumplimiento a la sentencia, como consecuencia reponga el fallo inhibiéndose para pronunciarse sobre el fondo del asunto y sin ordenar pago de condena que se opone a la naturaleza de la decisión inhibitoria, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en esta acción de tutela”(2).

La solicitud de tutela se apoya en los hechos que se resumen así:

• Que la Universidad Popular del Cesar declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón del cargo de técnico operativo, código 3132, grado 5 del nivel técnico “por incumplir el reglamento del sistema de control de horarios”(3).

• Que ante la Procuraduría 47 Judicial II Administrativa de Valledupar —Cesar— se llevó a cabo la audiencia de conciliación, entre el señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón y la Universidad Popular del Cesar(4), la cual se declaró fallida por no existir acuerdo entre las partes.

• Que mediante la Resolución 1558 del 13 de julio de 2012, la Universidad Popular del Cesar revocó la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012 (que había declarado insubsistente del nombramiento) y, en consecuencia, ordenó el reintegró del señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón al cargo de técnico operativo, código 3132 grado 5, del nivel técnico, de la planta globalizada de la Universidad Popular del Cesar.

• Que la Universidad Popular del Cesar solicitó al señor Gualdrón Mandón “que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, se permitiera dar explicaciones, ya que no había presentado a reasumir funciones a pesar de que mediante la Resolución 2137 del 17 septiembre de 2012, se rechazó un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 1558 del 13 de julio de 2012, quedando esta en firme”. Afirmó, que el señor Gualdrón Mandón “aceptó la reinstalación continuando con el proceso contra el acto administrativo equivocado, haciéndolo saber en todas las etapas del trámite procesal”

• Que el señor Gualdrón Mandón presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 298 el 28 de febrero de 2012 por la cual lo habían declarado insubsistente del nombramiento en provisionalidad del cargo de técnico operativo, código 3132 grado 5, del nivel técnico, de la planta globalizada de la Universidad Popular del Cesar.

• De ese proceso conoció en primera instancia el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar el cual admitió la demanda el día 9 de julio de 2012(5) y dictó sentencia de 25 de julio de 2013 en la que “decretó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 2982 del 28 de febrero de 2012…”. En consecuencia, ordenó a la “…Universidad Popular del Cesar UPC, reconozca y pague al demandante, señor Carlos Gualdrón Mandón, todos los salarios, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el momento de su desvinculación (feb. 28/2012) hasta la fecha de su reintegro (ene. 24/2013). Dicho reconocimiento lleva implícito el valor de los aumentos que se hubiesen decretado legalmente con posterioridad de la declaratoria de insubsistencia”.

• La parte demandada(6) presentó recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el fallo del 12 de diciembre de 2013. Esa decisión revocó parcialmente la sentencia de primera instancia, pues se declaró “inhibido” para pronunciarse de fondo sobre la nulidad del acto demandado por carencia actual de objeto, pero, de igual forma, dispuso que “se mantenían incólumes las demás declaraciones, [esto es, que se le reconozca y pague al demandante, señor Carlos Gualdrón Mandón, todos los salarios, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el momento de su desvinculación (feb. 28/2012) hasta la fecha de su reintegro (ene. 24/2013)], solamente en el evento de que no se haya efectuado el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el actor en el periodo comprendido entre el 28 de febrero de 2012 hasta el 24 de enero de 2013”.

2. Sustento de la vulneración.

La Universidad Popular del Cesar considera que la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en defecto material o sustantivo, al proferir una decisión “incompatible ente los fundamentos jurídicos y la decisión adoptada, siendo la decisión abiertamente contraria a los razonamientos que soportan lo expuesto en la parte motiva de la sentencia al ordenar el pago de una condena con una decisión inhibitoria, decisiones que se oponen por naturaleza, vulnerado de esta forma los principios de proporcionalidad, y razonabilidad, advirtiendo además que se dan todas las condiciones que ha señalado la Corte Constitucional contra las providencias judiciales, por violación al derecho fundamental al debido proceso, a la defensa y una tutela judicial efectiva”(7):

Que el Consejo de Estado - Sección Segunda en Sentencia de Tutela 11001-03-15-000-2013-00830-00, en una situación similar, ordenó al Tribunal Administrativo del Cesar que adoptara una decisión congruente, pues sí se inhibía no debió adoptar decisiones de fondo respecto al reconocimiento de las prestaciones que dejó de percibir el demandante.

3. Trámite de la solicitud de amparo.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la tutela por auto de 5 de abril de 2014 y ordenó notificar, en calidad de accionados, a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Cesar. Vinculó por tener interés en las resultas del proceso al señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón y al Juez Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar(8).

4. Argumentos de defensa.

4.1. Del Tribunal Administrativo del Cesar.

El doctor Alberto Espinosa Bolaños, en su condición de Presidente del Tribunal Administrativo del Cesar(9), solicitó que se negara la acción de tutela impetrada por la Universidad Popular del Cesar por cuanto la providencia que profirió esa corporación no es constitutiva de una “vía de hecho”. Después de realizar una transcripción in extenso de la providencia que se censura, argumentó que en el caso concreto “se valoraron las pruebas proferidas que fueron allegadas al expediente en forma legal, bajo los principios de la sana crítica, libre de toda arbitrariedad o capricho, además fueron debidamente razonadas y motivadas, es decir, con un examen crítico de las mismas, con equidad y justicia como fundamentos necesarios para tomar una decisión ajustada a derecho (…)”.

4.2. Del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar y del señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón.

A pesar de estar debidamente notificados, guardaron silencio(10).

5. Sentencia impugnada.

Corresponde a la proferida el 29 de octubre de 2014 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado(11) que negó la tutela. Adujo que no se configuró defecto sustantivo alguno, pues la sentencia censurada no puede calificarse como irrazonable. Que teniendo en cuenta la situación fáctica y los efectos propios de la revocatoria del acto administrativo que declaró insubsistente al señor Gualdrón Mandón, le asistió razón al tribunal accionado en inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo “respecto de la pretensión de nulidad de un acto administrativo que había desaparecido del ordenamiento jurídico, por haber sido revocado directamente por la Universidad del Cesar, luego de presentada la demanda y admitida ésta”.

Con relación a la orden indemnizatoria que se solicitó a título de restablecimiento del derecho, consideró esta que era acertada, pues el tribunal no encontró “(…) prueba en el expediente, que permitiera concluir que los salarios y prestaciones dejados de percibir por el señor Gualdrón Mandón, durante el tiempo que estuvo desvinculado de la Universidad Popular del Cesar, con ocasión de la expedición de la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012 que declaró insubsistente su nombramiento provisional, hubieran sido reconocidos y pagados al afectado. [Por tanto] era dable pronunciarse respecto de este extremo de la litis”.

Que además, si bien la Universidad Popular del Cesar adujo que existía un antecedente de esta corporación en una acción de tutela(12) respecto a un caso similar, es lo cierto que éste no tiene identidad fáctica con el asunto de la referencia.

Que incluso en dicho caso esta corporación argumentó que “se configuraba un defecto sustantivo, por desconocimiento del principio de congruencia, previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, considerando que en la parte motiva de la decisión proferida en el proceso ordinario, y examinado en la acción de tutela, el Tribunal Administrativo del Cesar hizo referencia a la imposibilidad de emitir un pronunciamiento de fondo, respecto de la pretensión de nulidad del acto administrativo cuestionado, porque ´…se había demandado erróneamente un acto administrativo de carácter particular y concreto que dejó de tener vigencia por revocatoria expresa de la administración, configurándose una carencia actual de objeto lo que obliga al funcionario judicial a inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, sin embargo, tal decisión no se plasmó en la parte resolutiva de la providencia”. Que, entonces, tal situación es diferente al caso concreto.

6. Impugnación.

El apoderado de la Universidad Popular del Cesar impugnó la decisión de primera instancia. En síntesis, expuso los mismos argumentos del escrito de tutela en el siguiente sentido: Que en el sub examine existe “…defecto material o sustantivo, lo cual va en detrimento del debido proceso, del derecho de defensa y a tener una tutela judicial efectiva teniendo en cuenta la incompatibilidad entre los fundamentos jurídicos y la decisión adoptada, siendo la decisión abiertamente contraria a los razonamientos que soportaron lo expuesto en la parte motiva”.

Reiteró que el tribunal al inhibirse y ordenar el pago de la indemnización, dictó una decisión incongruente toda vez que “cuando el funcionario se está inhibiendo no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, lo que constituiría una comprensión errónea de la naturaleza de un fallo inhibitorio, toda vez que con un fallo inhibitorio resulta imposible proferir una decisión de fondo”(13).

II. Consideraciones de la Sala

1. Panorama general de la tutela.

La Constitución Política en el artículo 86 consagró una acción judicial especial para facilitar la garantía inmediata de los derechos fundamentales dotada de un procedimiento breve y sumario que tiene como rasgos esenciales la subsidiariedad y la residualidad porque sólo procede si no existe otro mecanismo judicial ordinario de defensa de los derechos que se consideran amenazados o conculcados.

No obstante, esta causal de improcedencia se excepciona, a las voces del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, cuando el reclamo de protección se propone como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, el que será valorado por el juez constitucional según las circunstancias en las que se encuentre el actor con el fin de establecer que el medio judicial ordinario no resulta idóneo para evitarlo o remediarlo.

Para efectos de sustentar esta decisión se ocupará de la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, para a continuación realizar un análisis del caso concreto.

1. De la evolución en el Consejo de Estado de la tesis sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

En una primera época esta corporación judicial, incluso la Sección Quinta, consideró improcedente el empleo de la tutela como instrumento judicial idóneo para dejar sin efectos o para modificar providencias judiciales. Entre otros motivos, como esencial razón, porque se estimó que el trámite y definición del proceso judicial ordinario dentro del cual fueron proferidas las providencias censuradas era prueba fehaciente que el conflicto o el reclamo, contó con debate y definición judicial idóneo y eficaz por el juez natural competente, pues operó el “medio de defensa judicial” existente para el efecto, situación que según mandato del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, hace que en estos eventos el mecanismo de la tutela no proceda.

También, frente a este tema, tomó en consideración que la Corte Constitucional pese a que en Sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992 declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que consagraban el ejercicio de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales, seguidamente abrió camino a la tutela contra providencias judiciales con la creación jurisprudencial de la teoría de la vía de hecho en sus diferentes modalidades(14), que con posterioridad perfeccionó con la elaboración de la teoría de las causales genéricas de procedibilidad (defecto sustantivo, orgánico o procedimental, defecto fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución)(15).

Así, esta Sala en una apertura progresiva de admisión excepcional de este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, cuando la lesión se atribuye a una decisión judicial, ha venido sosteniendo que solo en situaciones muy especiales en las cuales se evidencie de manera superlativa que la providencia judicial padece un vicio procesal ostensiblemente grave y desproporcionado, que lesiona en grado sumo el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, individualmente considerado o en conexidad con el derecho de defensa y de contradicción, núcleo esencial del derecho al debido proceso, es admisible que la tutela constituya el remedio para garantizar estos especiales y concretos derechos amenazados o transgredidos, imponiéndose en estos eventos ampararlos para garantizar la justicia material inherente a la dignidad humana.

Al paso del tiempo, el 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica, adoptó la tesis de la admisibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se evidencie que contienen atropello a derechos fundamentales. Sostuvo que en tales casos el juez de tutela debe adentrarse en el examen de fondo de la situación. Al respecto, luego de realizar un detenido recuento histórico de las posiciones asumidas por las diferentes secciones sobre esta materia en los últimos años, precisó:

“(…).

De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (exp. AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente”(16) (subrayas y resaltado de la Sala).

En el presente, en consonancia con esta tesis de unificación que debe acatarse, la Sala considera que a fin de determinar si acomete el estudio de fondo con el objeto de establecer si la providencia judicial quebranta derechos fundamentales, es necesario verificar, previamente, en cada caso, que se encuentren presentes parámetros básicos que conciernen a: (i) inexistencia de otros medios de impugnación judiciales ordinarios y extraordinarios; (ii) que se haya ejercido la tutela dentro de un tiempo razonable a partir de cuando comenzó a padecerse la vulneración del derecho fundamental; (iii) que no se trate de tutela contra decisión de tutela; (iv) que la materia o el asunto en el que radica la alegada transgresión sea de relevancia constitucional; y, (v) que el solicitante haya alegado el quebrantamiento del derecho fundamental en el proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible.

Entonces, solo si estas exigencias se encuentran superadas, la Sala abordará el fondo del reclamo que la solicitud de tutela presente, examen que se circunscribirá al sustento jurídico en el que se soporte la amenaza y/o el quebrantamiento de los derechos fundamentales que se aleguen.

Si la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, y no representa reabrir el debate de instancia ni implica intervención del juez de tutela en aspectos propios de la autonomía del juez natural, y se llegaren a encontrar afectados los derechos fundamentales invocados por el actor, será del caso adoptar las medidas necesarias para corregir tal situación.

2. Caso concreto.

En el asunto bajo examen, el apoderado de la Universidad Popular del Cesar insiste en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a una “tutela judicial efectiva”, los cuales considera transgredidos por el Tribunal Administrativo del Cesar con ocasión de la sentencia del 12 de diciembre de 2013(17).

Argumenta que dicha providencia incurrió en “defecto material o sustantivo, lo cual va en detrimento del debido proceso, del derecho de defensa y a tener una tutela judicial efectiva teniendo en cuenta la incompatibilidad entre los fundamentos jurídicos y la decisión adoptada, siendo la decisión abiertamente contraria a los razonamientos que soportaron lo expuesto en la parte motiva”.

Que, asimismo, el tribunal, al inhibirse y ordenar el pago de la indemnización, dictó una decisión incongruente toda vez que “cuando el funcionario se está inhibiendo no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, lo que constituiría una comprensión errónea de la naturaleza de un fallo inhibitorio, toda vez que con un fallo inhibitorio resulta imposible proferir una decisión de fondo”.

Para comenzar con el estudio de los parámetros esenciales para que sea viable abordar de fondo la tutela por estar dirigida contra providencia judicial, se advierte lo siguiente: i) Que por tratarse de una sentencia de segunda instancia, no existe medio de impugnación ordinario ni extraordinario para controvertirla; ii) Que el amparo fue solicitado en un plazo razonable respecto de la decisión que se enjuicia, esto es, la providencia de 12 de diciembre de 2013(18) proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y iii) Que la solicitud no se dirige contra una sentencia de tutela.

En relación con los demás presupuestos de procedibilidad, la Sala encuentra que éstos también se superan. En efecto, los argumentos que sustentan la vulneración a los derechos fundamentales y el análisis de fondo que la situación expuesta amerita (desconocimiento del principio de congruencia de la sentencia), no implica suplantación alguna del juez natural en relación con las pretensiones que se elevaron en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

En ese orden, la participación del juez constitucional, se limitará a determinar si la decisión del tribunal accionado de inhibirse de emitir pronunciamiento sobre la legalidad del acto de insubsistencia, pero a la par haber ordenado el pago de los salarios y demás prestaciones que dejó de percibir el señor Gualdrón Mandón mientras estuvo retirado del servicio, resulta violatoria de los derechos fundamentales invocados, mas nada tendrá que ver con el estudio de legalidad del acto acusado, que en concreto debe efectuarse en el proceso ordinario 2012-00173-01, ni con la valoración probatoria que en dicha sentencia se realizó.

Ahora bien, el estudio sobre la posible vulneración sólo se circunscribirá a la decisión de segunda instancia que se censura, en tanto era en dicho escenario en el que correspondía determinar si se confirmaba, revocaba o modificaba la decisión de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda.

3. Del objeto de estudio en esta instancia.

Ahora bien, a efectos de resolver la impugnación de los tutelantes, la Sala sobre el caso de estudio pone de presente lo siguiente:

• Que mediante Resolución 298 de 2012, la Universidad Popular del Cesar declaró insubsistente al señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón del cargo de técnico operativo, código 3132, grado 5 del nivel técnico “por incumplir el reglamento del sistema de control de horarios”.

• Que mediante la Resolución 1558 del 13 de julio de 2012, la Universidad Popular del Cesar revocó la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012 (que había declarado la insubsistencia) y, en consecuencia, ordenó el reintegró del señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón al cargo de técnico operativo, código 3132 grado 5, del nivel técnico, de la planta globalizada de la Universidad Popular del Cesar.

• Que el señor Gualdrón Mandón presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012. En síntesis, las pretensiones fueron del siguiente tenor:

“1. Que es nula la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012, expedida por el señor rector de la Universidad Popular del Cesar mediante la cual se declaró la insubsistencia del nombramiento del señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón, en el cargo de técnico operativo, código 3132, grado 5 del nivel técnico de la planta globalizada de la Universidad Popular del Cesar.

2. Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Universidad Popular del Cesar, el reintegro de mi poderdante al cargo que venía desempeñando y otro empleo de superior categoría, de funciones y requisitos afines para su ejercicio, con retroactividad al día en que fue declarado insubsistente.

3. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la Universidad Popular del Cesar a reconocer y pagar al actor, o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir, inherentes a su cargo…, con efectividad a la fecha de retiro hasta cuando sea reincorporado al servicio, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a la declaratoria de insubsistencia”.

• De ese proceso conoció en primera instancia el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar el cual admitió la demanda el día 9 de julio de 2012(19).

• Mediante sentencia de 25 de julio de 2013 “decretó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 2982 del 28 de febrero de 2012…”. En consecuencia, ordenó a la “…Universidad Popular del Cesar UPC, reconozca y pague al demandante, señor Carlos Gualdrón Mandón, todos los salarios, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el momento de su desvinculación (feb. 28/2012) hasta la fecha de su reintegro (ene. 24/2013). Dicho reconocimiento lleva implícito el valor de los aumentos que se hubiesen decretado legalmente con posterioridad de la declaratoria de insubsistencia”.

• La Universidad Popular del Cesar apeló dicha providencia con fundamentos en los siguientes argumentos:

“(…) Que el acto demandado administrativo enjuiciado es decir, la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012 que declaró insubsistente al actor Carlos Alberto Gualdrón Mandón perdió su fuerza de ejecutoria porque fue revocada por la Resolución 1558 del 13 de julio de 2012, ambas emanadas de la entidad demanda LA UPC. En suma el acto administrativo enjuiciado no existe en el mundo jurídico.

La carencia de objeto de lo demandado, por supresión del universo jurídico, impone al operador judicial un fallo inhibitorio. Y si aquí en este caso la juez a quo hizo pronunciamiento de fondo de cara a un acto administrativo que no tenía fuerza ejecutoria porque había perdido su vigencia por vía de revocatoria, la superioridad funcional en sede de justicia material debe REVOCAR integralmente la sentencia opugnada”.

• El Tribunal Administrativo del Cesar mediante providencia de 12 de diciembre de 2013 revocó parcialmente la sentencia del 25 de junio de 2013. En su lugar se declaró “inhibido para pronunciarse de fondo por carencia actual de objeto [respecto de la nulidad de la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012]”.

A la par de tal determinación, dispuso que se mantengan incólumes las demás declaraciones que contenía la decisión de primera instancia, esto es, que se reconozca y pague al demandante, señor Carlos Gualdrón Mandón, todos los salarios, prestaciones sociales, emolumentos y demás haberes causados y dejados de percibir desde el momento de su desvinculación (feb. 28/2012) hasta la fecha de su reintegro (ene. 24/2013), pero “solamente en el evento de que no se haya efectuado el pago de dichos conceptos por el tiempo que estuvo por fuera del servicio.

Como sustento de tales determinaciones, en síntesis, esgrimió lo siguiente:

“… el acto administrativo demandado que dio lugar a la acción impetrada por el actor, fue abolido del ordenamiento jurídico por voluntad de la administración, es plausible afirmar que el fallo que merece este asunto es un fallo inhibitorio, toda vez que no existe razón para hacer un pronunciamiento de fondo sobre un acto que dejó de producir efectos jurídicos y por consiguiente no hay motivo que conduzca a debatir su legalidad, pues si bien el auto admisorio tiene fecha de 9 de julio de 2012 (fl. 45), y el acto demandado se revocó el 13 de julio de 2012, solo se notificó por aviso hasta el 9 de agosto de la misma anualidad (fl. 60), fecha hasta la cual, aun la administración tenía competencia para revocar el acto administrativo discutido, conforme al precedente jurisprudencial señalado.

Teniendo en cuenta lo anterior, esta corporación se aparta de lo argumentado por el juez de primer nivel, ya que quedó demostrado que la realidad jurídica y fáctica es distinta a la que éste planteo en la sentencia impugnada, puesto que no hay mérito a pronunciarse de fondo sobre un acto que abandonó el mundo jurídico y con ello ceso los efectos que afectaban los derechos del actor.  

Ahora bien, de acuerdo a los parámetros de justicia y equidad que caracterizan un Estado social de derecho, es preciso señalar que en el caso, en que no se haya efectuado el pago de las prestaciones sociales, salarios dejados de percibir y los demás emolumentos, la universidad accionada deberá reconocerle y pagarle a título de restablecimiento del derecho estos conceptos al actor, desde el día que se declaró su insubsistencia hasta el 24 de enero de 2013, de acuerdo al folio 121 del expediente, este reasumió sus funciones en el cargo que desempeñaba, se hace salvedad de esta condición, por cuanto el plenario carece de prueba que permita dar claridad a la Sala sobre si le pagaron o no estos aspectos.

Así las cosas, esta colegiatura declara la procedencia de un fallo inhibitorio acogiendo como fundamento lo esgrimido por la parte demandada, sin embargo mantiene la posición de que el actor es acreedor de los derechos al reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos que no se le generaron con ocasión de la declaratoria de insubsistencia(20) (resaltado de la Sala).

Ha sido jurisprudencia reiterada de esta corporación que la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto acusado no impide el juicio de legalidad del mismo “en tanto éste debe realizarse según las circunstancias vigentes al momento de su expedición y habida consideración de que el decaimiento sólo opera hacia el futuro, en tanto la desaparición del fundamento jurídico del acto no afecta su validez. En tal virtud la presunción de legalidad que ostentan los actos administrativos tan sólo puede ser desvirtuada por el juez del acto, de suerte que el “decaimiento” del acto administrativo no trae aparejado el juicio de validez del mismo”(21).

De acuerdo con lo anterior y, en especial, de cara a los argumentos que soportaron la providencia del tribunal accionado, la Sala encuentra que ésta lesiona el derecho fundamental al debido proceso de la Universidad Popular del Cesar.

No cabe la menor duda de que en el presente caso la pretensión del señor Gualdrón Mandón estaba claramente encaminada a que se declarara la nulidad del acto que lo declaró insubsistente en el cargo de técnico operativo, código 3132, y que, como consecuencia de dicha declaratoria, la Universidad Popular del Cesar fuese condenada a pagar, a título de restablecimiento del derecho, los salarios y demás emolumentos dejados de percibir hasta la fecha de reintegro.

Bajo tal premisa, el juez de primera instancia accedió a las súplicas de la demanda y, por consiguiente, declaró la nulidad de la Resolución 298 de 2012 y ordenó el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos que el demandante dejó de percibir desde el 28 de febrero de 2012 hasta la fecha de su reintegro (ene. 24/2013).

Empero, el tribunal revocó la declaratoria de nulidad y decidió inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la legalidad del acto de insubsistencia bajo el entendimiento que éste fue revocado por la Resolución 1558 del 28 de julio de 2012 y, por ende, perdió vigencia y su fuerza de ejecutoria.

Sin embargo, pese a tal determinación (no analizar la legalidad de la Res. 289/2912(sic)), estimó que debía tenerse en cuenta que el acto acusado había generado efectos durante el periodo que estuvo vigente (feb. 28/2012 a jul. 28/2012), respecto a los salarios y demás prestaciones que no recibió(22) el actor y que, por tal razón, había lugar a mantener incólume la orden del juez de primera instancia de pagarle al demandante a título de restablecimiento del derecho los salarios y demás emolumentos dejados de percibir hasta que la fecha de reintegro.

Por tal razón, es claro que el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto sustantivo(23), pues si bien el acto demandado (Res. 298/2012) en virtud de la revocatoria contenida en la Resolución 1558 de 2012 desapareció del ordenamiento jurídico, es lo cierto que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta corporación, el hecho de que produjera efectos jurídicos por determinado tiempo - desde el 28 de febrero de 2012 hasta la fecha de su reintegro (ene. 24/2013), imponía que se analizara de fondo su legalidad, para así determinar si había lugar o no al restablecimiento que pide el demandante.

En otras palabras, no es congruente que el tribunal accionado haya decidido inhibirse de estudiar si el acto de insubsistencia fue expedido o no conforme a derecho y, al mismo tiempo, dispusiera, a título de restablecimiento el derecho, el reconocimiento y pago de los salarios y demás emolumentos que el implicado dejó de percibir mientras estaba fuera del servicio. Dicho restablecimiento solo puede generarse cuando se declara la nulidad del acto demandado. Empero, como tal análisis es el que se abstuvo de realizar el Tribunal Administrativo del Cesar, no estaba llamado a ordenar restablecimiento alguno.

Esta Sección recuerda que en reiteradas ocasiones(24) ha considerado que cuando la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, resulta necesario amparar los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo(25).

De contera, el derecho al debido proceso se ve lesionado en la medida en que se revocó parcialmente la decisión de primera instancia, bajo el argumento de que el acto acusado “había abandonado el mundo jurídico”, pero mantuvo la orden de restablecimiento del derecho dictada por el a quo como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la Resolución 298 de 2012, cuando, en realidad, como se expuso en líneas anteriores, lo pertinente es que se estudie sobre la legalidad de dicha resolución(26) y sólo en caso de que se determine su ilegalidad, se proceda a ordenar el respectivo restablecimiento del derecho.

Por todas estas razones, se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se tutelará el derecho fundamental al debido proceso de la Universidad Popular de Cesar. En consecuencia, se dejará sin efectos la providencia del 12 de diciembre de 2013 del Tribunal Administrativo de Cesar.

Por consiguiente, se ordenará al Tribunal Administrativo de Cesar que dentro del término de 30 días contados a partir de la notificación de este fallo, profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia del 29 de octubre de 2014, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, se AMPARA el derecho fundamental al debido proceso de la Universidad Popular del Cesar. En consecuencia, se deja sin efectos la providencia del 12 de diciembre de 2012 del Tribunal Administrativo del Cesar.

2. Se ordena al Tribunal Administrativo de Cesar, que dentro del término de 30 días contados a partir de la notificación de este fallo, profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia (D. 2591/91, art. 32, inc. 2º).

4. Cópiese y notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Presidenta—Susana Buitrago Valencia—Alberto Yepes Barreiro.

(1) SEGUNDO: Las demás declaraciones quedarán incólume, solamente en el evento de que no se haya efectuado el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el actor en el período comprendido entre el 28 de febrero de 2012 hasta el 24 de enero de 2013.

(2) Folio 25.

(3) Resolución 133 del 31 de enero de 2011.

(4) La Universidad Popular del Cesar por intermedio del comité de conciliación en acta 5 del 25 de mayo de 2012 aprobó por unanimidad la solicitud de conciliación convocada por el señor Carlos Alberto Gualdrón Mandón.

(5) La cual se notificó a la Universidad Popular del Cesar por aviso el 9 de agosto de 2012 (fl. 60, anexo 1), previo envío de la citación para diligencia de notificación personal recibida por la demandada el 13 de julio de 2012.

(6) El sustento del recurrente se basó en: “que la sentencia de primera instancia desconoció y puntualmente omitió contestar la tesis inexpugnable de defensa de la entidad demandada, esto es, que el acto administrativo enjuiciado, la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012 no existía en el mundo jurídico porque había sido revocado por la propia administración, a través de la Resolución 1558 del 13 de julio de 2012, perdiendo de esta manera su vigencia y por ende fuerza ejecutoria”.

(7) Folio 30.

(8) Folio 37.

(9) Folios 49-56.

(10) Folio 46.

(11) Folios 85-93.

(12) Consejo de Estado Sección Segunda, C.P. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 11001031500020130083000

(13) Folios 94-102.

(14) En relación con la vía de hecho de las providencias judiciales puede consultarse, entre muchas otras la Sentencia T-162 de 1999 de la Corte Constitucional.

(15) Al respecto véase la Sentencia T-949 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(16) Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. Dra. María Elizabeth García González.

(17) Que revocó parcialmente la sentencia del 25 de julio de 2013 del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar y en su lugar se declaró inhibido para pronunciarse de fondo, por carencia actual del objeto. SEGUNDO: Las demás declaraciones quedarán incólume, solamente en el evento de que no se haya efectuado el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por el actor en el período comprendido entre el 28 de febrero de 2012 hasta el 24 de enero de 2013.

(18) La decisión se notificó por edicto que se fijó el 19 de diciembre de 2013 y se desfijó el 14 de enero de 2014.

(19) La cual se notificó a la Universidad Popular del Cesar por aviso el 9 de agosto de 2012 (fl. 60, anexo 1), previo envío de la citación para diligencia de notificación personal recibida por la demandada el 13 de julio de 2012.

(20) Folios 18-19.

(21) Consejo de Estado Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil seis (2006), radicación 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051).

(22) Ver la Resolución 298 del 28 de febrero de 2012. En la cual no le reconocen ninguna prestación económica al señor Gualdrón Mandón respecto del tiempo que estuvo desvinculado.

(23) El defecto sustantivo ha sido determinado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-144 de 2012, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto, que realizó una definición breve, así: “(…) (i) cuando la decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente(23), o no se encuentra vigente por haber sido derogada(23), o por haber sido declarada inconstitucional(23), (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance(23), (iii) cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática(23), (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada(23), o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador”

(24) Entre otras ver, sentencia del 17 de julio de 2014, M.P. Susana Buitrago Valencia, expediente 2014-00034.

(25) Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Susana Buitrago Valencia, radicación 2013-01971-01 de 24 de abril de 2014.

(26) Sobre el particular, la Corte Constitucional ha establecido que “(…) es un principio general, en materia de procedimiento, por estar directamente relacionado con el debido proceso y el derecho de defensa, que exista la debida coherencia, en todas las sentencias, entre los hechos, las pretensiones y la decisión. Es decir, el juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos. Y es su obligación explicar las razones por las cuales no entrará al fondo de alguna de las pretensiones. También se ha establecido por la doctrina y la jurisprudencia, que no toda falta de pronunciamiento expreso sobre una pretensión, hace, por sí misma incongruente una sentencia. Al respecto, cabe recordar lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil”. Sentencia T-909 de 2006.