Sentencia 2014-00779/22919 de abril 5 de 2018

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 05001-23-33-000-2014-00779-01 (22919)

Consejero Ponente:

Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Seguros del Estado S. A.

Demandado: Dian

Temas: Terminación por mutuo acuerdo.

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D. C., cinco de abril de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Dian, contra la sentencia del diez de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, la Sala decide sobre la nulidad del Acta 195, del 20 de septiembre de 2013, por medio de la cual la Dian negó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por Seguros del Estado S. A., así como las resoluciones 13, del 24 de octubre de 2013 y 010511 del 4 de diciembre de 2013, mediante las cuales se resolvieron los recursos de reposición y apelación confirmando. El proceso administrativo que se pretendía transar, consistía en la sanción por devolución improcedente, impuesta a la contribuyente Meralnet Eu por valor de $516.116.000, más la sanción del 500% de la suma devuelta improcedentemente, de la cual la demandante fungía como garante del monto devuelto.

Se debate en el plenario si los actos administrativos enjuiciados son nulos: (i) si en el juicio de verificación del cumplimiento de los requisitos de la terminación por mutuo acuerdo, es posible el análisis sobre la presunta indebida notificación de la Resolución Sanción 112412012000826, del 26 de noviembre de 2012; y, (ii) si se cumplieron los requisitos para la terminado por mutuo acuerdo del proceso IH 2009 2012 0828, de conformidad con lo establecido en la Ley 1607 de 2012 y Decreto Reglamentario 1694 de 2013.

1. Aspectos formales que deben cumplir las solicitudes de terminación por mutuo acuerdo.

En el asunto de la controversia, Seguros del Estado S. A. actúo como garante de la solicitud de devolución del saldo a favor originado en la declaración del iii bimestre del IVA del año 2009, presentada por Metalnet Eu (fl. 71).

Mediante la Resolución 2, del cuatro de enero de 2010, la Dian ordenó a favor de la contribuyente, la devolución de la suma de $516.116.000.

Posteriormente, la demanda inició proceso de fiscalización contra la declaración del IVA del iii bimestre del año 2009, presentada por Metalnet Eu y en consecuencia, profirió la Liquidación Oficial de Revisión Nº 112412011000193, del 30 de noviembre de 2011, a través de la cual se estableció el saldo a pagar de $927.725.000, de manera que la totalidad del saldo a favor devuelto, devino en improcedente.

Concurrentemente la Administración expidió el Pliego de Cargos nro. 112382012000288, del 25 de mayo de 2012, por medio del cual se propuso el reintegro de la suma devuelta de forma improcedente ($516.116.000) y la sanción adicional concerniente al pago del 500% sobre la suma a reintegrar (fls. 69 a 72). En la oportunidad procesal, Seguros del Estado S. A., descorrió el traslado del pliego y adujo la dirección procesal para que la Dian efectuara las notificaciones, la carrera 11 90 20 de la ciudad de Bogotá (fl. 83).

Ahora bien, se observa que a través de la Resolución 112412012000826, del 26 de noviembre de 2012, la autoridad tributaria impuso sanción por devolución improcedente a la contribuyente de la declaración del IVA del iii período del año 2009, de la cual Seguros del Estado S. A. es la garante de la devolución efectuada. Dicho acto administrativo fue notificado a la demandante el 22 de diciembre de 2012, mediante publicación en la página web de la Dian (fl. 186).

En acogimiento de la terminación por mutuo acuerdo prevista en el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, el 31 de agosto de 2013 la actora solicitó la terminación por mutuo acuerdo del proceso de determinación del IVA del iii período del año 2009, adelantado contra Metalnet Eu. Sobre el particular, la Administración en el Acta del Comité de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo 195, del 20 de septiembre de 2013, constató que (fl. 43):

Teniendo en cuenta el informe presentado en la ficha técnica elaborada por el abogado ponente, y la recomendación del mismo, se encuentra que la solicitud NO CUMPLE con los requisitos para transar los valores por concepto de sanciones e intereses determinados en el expediente administrativo IH 2009 2012 0828.

(…)

Lo anterior, teniendo en cuenta que:

1. Contra el acto administrativo no se agotó la vía gubernativa por lo que se encuentra ejecutoriado de conformidad con el numeral 2º del artículo 829 del Estatuto Tributario y en consecuencia presta mérito ejecutivo para el cobro coactivo en los términos del numeral 3º del artículo 828 ibídem.

La actora estima que la administración no debía negar la solicitud de terminación por mutuo acuerdo, en la medida en que la resolución sanción no fue recurrida por la indebida notificación, dado que la Dian empleó la dirección de notificación del RUT y no la dirección procesal indicada en el escrito de contestación al pliego de cargos.

Al efecto, conviene precisar que de acuerdo con el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, procede la terminación por mutuo acuerdo, así:

Artículo 148. Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos tributarios, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones.

(…)

En el caso de los pliegos de cargos, las resoluciones que imponen sanciones, y las resoluciones que fallan los respectivos recursos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN podrá transar hasta el ciento por ciento (100%) del valor de la sanción, siempre y cuando se pague hasta el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo aduanero en discusión.

(…)

La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria, prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión, siempre y cuando no se incurra en mora en el pago de impuestos tributos y retenciones en la fuente, según lo señalado en el parágrafo 2º de este artículo.

Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición.

La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el 30 de septiembre de 2013.

Parágrafo 1º. La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por aquellos que tengan la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado.

(…)

A su vez, el Decreto Reglamentario 699 de 2013 en su artículo 6º, modificado por el Decreto 1694 de 2013, establece el procedimiento de terminación por mutuo acuerdo en relación con los siguientes supuestos de hecho (acentúa la Sala):

Artículo 6º. Procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos, tributarios y aduaneros. Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros, podrán transar con la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), hasta el 31 de agosto de 2013, el valor total de las sanciones e intereses, según el caso, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los siguientes requisitos:

1. Que con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, se haya notificado alguno de los siguientes actos administrativos:

a) Requerimiento especial, ampliación del mismo, liquidación de revisión, liquidación de corrección aritmética, liquidación de aforo, liquidación oficial de revisión al valor, liquidación oficial de corrección de tributos aduaneros o la resolución que resuelve el correspondiente recurso de reconsideración;

b) Pliegos de cargos, resolución que impone sanción o su respectivo recurso, cuando su imposición sea consecuencia de la determinación de un mayor impuesto o tributo aduanero a cargo o de un menor saldo a favor, en discusión; y

c) Emplazamiento para declarar, resolución que impone sanción por no declarar y la resolución que resuelve el respectivo recurso.

Cuando la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) haya proferido o profiera actos que modifiquen los actos administrativos a que hacen referencia los literales a), b) y c) del presente numeral, se entenderá facultada para transar respecto del acto que resulte más favorable al contribuyente o usuario aduanero, según solicitud presentada, la cual en todo caso debe reunir los requisitos establecidos en el presente decreto y demás normas aplicables. No obstante, esta posibilidad no procederá respecto de las terminaciones por mutuo acuerdo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren acordadas y suscritas, hayan puesto fin a la actuación administrativa tributaria, extinguido la obligación y presten mérito ejecutivo.

2. Que a 25 de diciembre de 2012, no se haya presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa.

3. Que a la fecha de la solicitud, siempre que sea del caso, el contribuyente corrija su declaración privada, de acuerdo con el mayor impuesto o el menor saldo a favor propuesto o determinado en el acto administrativo con base en el cual vaya a ser efectuada la terminación por mutuo acuerdo.

4. Que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presente hasta el 31 de agosto de 2013, siempre y cuando no se encuentre en firme el acto administrativo por no haberse agotado la vía gubernativa o haya operado la caducidad para presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

5. Que se acredite el pago o acuerdo de pago de los valores a que haya lugar para que proceda la transacción.

6. Que se acredite el pago de la declaración privada de los impuestos o retenciones, correspondientes al periodo en discusión, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto o retención.

7. Que se acredite la prueba del pago de la declaración privada del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año gravable 2012, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto.

Parágrafo 1º. La transacción a que se refiere el presente decreto no procederá en relación con los actos de definición de situación jurídica de las mercancías.

Parágrafo 2º. Los deudores solidarios podrán transar en los términos del presente artículo de acuerdo con su responsabilidad.

Parágrafo 3º. Los garantes del obligado podrán transar en las condiciones previstas en este artículo, hasta por los valores asegurados.

Parágrafo 4º. No podrán solicitar la terminación por mutuo acuerdo, los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7º de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1º de la Ley 1175 de 2007, o el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, que a 26 de diciembre de 2012 se encontraban en mora por las obligaciones a que se referían dichas leyes.

Con arraigo en lo anterior, la autoridad fiscal, los contribuyentes, responsables solidarios y/o garantes; podrán conciliar los actos administrativos allí enunciados, siempre que el acto administrativo no se encuentre en firme o haya operado la caducidad, además de los otros requisitos allí previstos.

Asimismo, se extrae de la normativa que regula el procedimiento de terminación por mutuo acuerdo que para la suscripción de la terminación por mutuo acuerdo, se exigen requisitos de tipo formal y el sustancial del pago a cargo, con ocasión del monto impositivo determinado, sin que haya lugar a reabrir los extremos de la contienda jurídica entre el valor que considera el contribuyente y la administración.

Considerando que la terminación por mutuo acuerdo se haría sobre la base de un diferendo jurídico susceptible de discusión en sede administrativa o de solución en vía judicial, quiso el legislador en aras de la economía procesal y de la eficiencia del tributo, permitirle a los contribuyentes y responsables de impuestos nacionales resolver su situación tributaria anticipadamente, al propio tiempo que la Dian, la jurisdicción contencioso-administrativa y el propio tesoro público se verían relativamente beneficiados.

En este orden de ideas, el interesado no debía promover demanda ante el contencioso-administrativo, y como es apenas predicable al tenor de la Ley 1607 de 2012, tenía que formular su solicitud ante la administración antes de que se configurara el término de caducidad para demandar, pues ello apareja que el contribuyente perdió la oportunidad de discusión de los actos en la jurisdicción contencioso-administrativa. Así, resulta relevante para el Estado garantizar que los actos administrativos en firme que gozan de presunción de legalidad convengan en dineros del erario, que no pueden ser desconocidos.

De esta forma, contrario al análisis efectuado por el a quo, los juicios sobre la indebida notificación de la Resolución Sanción 112412012000826, del 26 de noviembre de 2012, reabren la discusión jurídica sobre un acto administrativo que prohijado por la presunción de legalidad, está en firme y no fue recurrido ni demandado en la jurisdicción, a fin de que se defina si este fue debidamente notificado a la aseguradora.

La actuación administrativa demandada no está orientada a redefinir la legalidad de la sanción impuesta, sino a la verificación de los requisitos formales impuestos para la terminación por mutuo acuerdo, de manera que la vía judicial para argumentar la indebida notificación de la resolución sanción debió ser la demanda contra dicho acto administrativo, pues efectuar análisis sobre actos administrativos que no se incluyen en el acápite de las pretensiones, implica desconocer el principio de congruencia externa de las sentencias.

Nótese que la Resolución Sanción 112412012000826, del 26 de noviembre de 2012, fue notificada el 22 de diciembre de 2012, mediante publicación en la página web de la DIAN; así que la fecha para ser demandada en la jurisdicción contencioso-administrativa, vencía a los cuatro meses siguientes, según términos de la letra d) del artículo 164.2 del CPACA.

Por ello, la Sala haya que la decisión de primer grado efectuó un análisis de legalidad sobre un acto administrativo no demandado, a más de que las consecuencias jurídicas al reconocer la indebida notificación, repercutió en desvirtuar la ocurrencia de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como quiera que a la fecha de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo (31 de agosto de 2013), ya había transcurrido más de los cuatro meses para demandar la resolución sanción. Prospera el cargo de la apelación.

De otra parte, si bien la actora solicitó la terminación por mutuo acuerdo del Pliego de Cargos 112382012000208, del 25 de mayo de 2012, es lo cierto que al momento de dicha petición, ya existía un acto administrativo definitivo en firme, el cual no fue recurrido ni demandado; así que la solicitud recayó sobre el acto de trámite que no había definido la situación jurídica de la contribuyente, de modo que la Administración no podía dar trámite a la terminación por mutuo acuerdo del pliego de cargos.

En estos términos, se revocará la sentencia de primer grado y en su lugar, se denegarán las súplicas de la demanda.

2. Con relación a la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece la regla de que en la sentencia el juez debe pronunciarse sobre la condena en costas, con excepción de los asuntos de interés público; y que la liquidación y ejecución de la eventual condena se regirá por lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.

Por su parte, la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), dispone en el artículo 365, entre otras, las siguientes reglas:

4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

(…)

8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

En el presente asunto, se está ante la circunstancia prevista en el numeral cuarto, toda vez que la Sala decide revocar la decisión del a quo de negar las pretensiones de la demanda.

Por lo tanto, conforme con la citada norma, en principio, el juez puede condenar a pagar las costas en ambas instancias a la parte vencida. Sin embargo, esa circunstancia está sujeta a la regla del numeral octavo, según la cual solo habrá condena en costas cuando aparezcan causadas en el expediente y, siempre que estén probadas. En el caso concreto no aparece ningún elemento de prueba que justifique la imposición de las costas solicitadas ni las impuestas en primera instancia. En consecuencia, no existe fundamento para su imposición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se REVOCA la sentencia del diez de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Seguros Del Estado S. A., contra la DIAN.

En su lugar, se NIEGAN las súplicas de la demanda.

2. Sin condena en costas en ambas instancias.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».