Sentencia 2014-00819 de febrero 5 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Rad. 68001-23-33-000-2014-00819-01(ACU)

Consejera ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Actor: Arnulfo Basto Álvarez

Demandado: Ministerio de Cultura

Bogotá, D.C., cinco de febrero de dos mil quince.

La Sala se pronuncia sobre la apelación que interpuso el actor contra la sentencia del 20 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó la acción de cumplimiento.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

El señor Arnulfo Basto Álvarez instauró acción de cumplimiento contra el Ministerio de Cultura, en la que a título de pretensiones planteó las siguientes:

“Primero: Sírvanse honorables magistrados, ordenar al señor Juan Luis Isaza Londoño —director de patrimonio— Ministerio de Cultura, que informe inmediatamente al señor registrador de instrumentos públicos del municipio de Barichara, para que este proceda en un término no mayor a diez (10) días, a incorporar en el folio de matrícula inmobiliaria 302-10586, la anotación “Declaratoria de bien inmueble de interés cultural – limitación al dominio”, del bien inmueble iglesia parroquial de Santa Lucía también conocido como Santuario de Santa Lucía. Templo doctrinario. Bienes de interés cultural del ámbito Nación, tal como lo establecen la Ley 1185 de 2008, artículo 7º numeral 1º, subnumeral 1.2 y el Decreto 763 de 2009, artículo 4º, numeral 1º, subnumeral 1.2, ordinal XIII.

Segundo: Requiérase y/o vincúlese al señor registrador de instrumentos públicos de Barichara, para que, en lo de su competencia, le dé cumplimiento a la Ley 1185 de 2008, artículo 7º, numeral 1º, subnumeral 1.2 y el Decreto 763 de 2009, artículo 4º, numeral 1º, subnumeral 1.2, ordinal XIII, en un término no mayor a diez (10) días”.

2. Fundamentos fácticos y jurídicos de la pretensión de cumplimiento.

Que mediante la Resolución 795 de 1998 el Ministerio de Cultura declaró la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía, ubicaba en la localidad de Barichara, un bien de interés cultural de la Nación.

Que el actor mediante escrito del 1º de julio de 2014 le solicitó al director de patrimonio del Ministerio de Cultura oficiar al registrador de instrumentos públicos de Barichara con el fin de que en el folio de matrícula 302-10586 perteneciente a tal iglesia anotara tal determinación sobre la calidad del bien.

Que, el director de patrimonio del Ministerio de Cultura, pese a tal requerimiento, no ha librado oficio al registrador de instrumentos públicos de Barichara con tal propósito, lo que desconoce la obligación contenida en la Ley 1285 de 2008, omisión que lo constituye en renuente.

3. Trámite de la solicitud.

Por auto del 23 de septiembre de 2014 el Tribunal Administrativo de Santander admitió la solicitud y ordenó notificar al director de patrimonio del Ministerio de Cultura(1), a quien le concedió el término de tres días para ejercer el derecho a la defensa.

4. Argumentos de defensa del Ministerio de Cultura.

Mediante apoderado judicial, la entidad accionada se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento. Expresó que el actor se equivocó al afirmar que el Ministerio de Cultura no ha realizado las gestiones pertinentes para que en el folio de matrícula inmobiliaria de la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía se haga la anotación de corresponder a un bien de interés cultural.

Que mediante el oficio MC-007316-EE-2013 del 8 de septiembre de 2013, reiterado con el oficio MC-022249-EE-2014 del 25 de septiembre de 2014, el director de patrimonio del Ministerio de Cultura solicitó al registrador de instrumentos públicos de Barichara inscribir en el folio de matrícula 302-10586 la situación jurídica dispuesta para este bien inmueble por la Resolución 795 de 1998 en el sentido de que la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía fue declarada patrimonio cultural de la Nación.

Tal requerimiento demuestra que la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura ha cumplido con la obligación que le ha impuesto la ley.

5. Sentencia apelada.

Se trata de la proferida el 20 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de

Santander, en la cual dispuso negar la solicitud de cumplimiento.

Para adoptar la decisión explicó que el Ministerio de Cultura desde antes de que se instaurara la acción de cumplimiento había atendido la obligación de oficiar al registrador de instrumentos públicos del municipio de Barichara, con el fin de que procediera a inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria 302-10586, perteneciente a la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía, la condición de ser un bien de interés cultural de la Nación.

Que, en esa medida, no le asiste razón al accionante cuando afirma que el director de patrimonio del Ministerio de Cultura fuera renuente a acatar el deber imperativo e inobjetable previsto en las normas que se solicitó ordenar su acatamiento.

6. La apelación.

En escrito de 24 de octubre de 2014, el demandante apeló la decisión de primera instancia, para lo cual formuló los siguientes motivos de reparo:

Que es cierto que el Ministerio de Cultura pidió al registrador de instrumentos públicos de Barichara que procediera a anotar en el folio de matrícula inmobiliaria de la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía su declaratoria como bien de interés cultural de la Nación; sin embargo, considera que con la solicitud de inscripción o anotación en el registro que le efectuó al registrador de instrumentos públicos del municipio de Barichara, el Ministerio de Cultura no atendió debidamente la obligación que le imponen el subnumeral 1.2, del numeral 1º del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, así como el subnumeral 1.2, ordinal XIII, del numeral 1º del artículo 4º del Decreto 763 de 2009, pues el folio de matrícula 302-1086 en el que señaló hacer la inscripción es incorrecto, ya que en realidad debe hacerse tal anotación en el folio 302-10586(2).

Que el solo hecho de haberse informado por el Ministerio un número de matrícula errado significa que el Ministerio de Cultura desacató las normas que se pide cumplir, puesto que debido a esta inconsistencia el registrador de instrumentos públicos de Barichara no pudo identificar correctamente el folio de matrícula inmobiliaria respecto del cual debe hacer la anotación.

Que el propósito de la apelación es insistir en que se ordene al Ministerio de Cultura oficiar correctamente al registrador de instrumentos públicos de Barichara a fin de tener por cumplida la ley en lo que respecta al registro requerido.

Con fundamento en los anteriores argumentos solicita revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, acceder a imponerle al Ministerio de Cultura el cumplimiento de las normas que cita como desacatadas.

II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

De conformidad con los artículos 150 de la Ley 1437 de 2011 y 1º del acuerdo 15 del 22 de febrero de 2011, por medio del cual la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su reglamento, esta Sección es competente para pronunciarse sobre la apelación que interpuso el señor Arnulfo Basto Álvarez contra la sentencia de 20 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander(3), pues la acción de cumplimiento está dirigida contra el Ministerio de Cultura, entidad del nivel nacional.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política y que desarrolla la Ley 393 de 1997, propende por la materialización efectiva de aquellos mandatos contenidos en leyes o en actos administrativos, a efectos de que el juez de lo contencioso administrativo le ordene a la autoridad que se constituya renuente, su acatamiento.

Este mecanismo procesal idóneo para hacer efectiva la aplicación de normas o de actos administrativos contentivos de un mandato, al igual que la acción de tutela es subsidiario(4).

Ahora bien, conforme con la Ley 393 de 1997 son exigencias para la procedencia y la prosperidad de la acción de cumplimiento: (i) Que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) Que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en la norma o en el acto administrativo de una manera precisa, clara y actual; (iii) Que se acredite que a la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas se le ha constituido en renuencia frente al cumplimiento de la misma norma o acto administrativo cuyo acatamiento solicita en la demanda se le ordene. Este presupuesto de procedibilidad puede exceptuarse cuando de cumplirlo se pueda producir un perjuicio grave e inminente y, (iv) Que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento.

3. Del requisito de procedibilidad: La renuencia.

La renuencia es la rebeldía(5) de una autoridad o de un particular que ejerce funciones públicas, en cumplir una norma con fuerza de ley o un acto administrativo que consagra en su cabeza el deber claro, imperativo e inobjetable que se le pide atender, contenido en una norma (Ley en sentido material) o en un acto administrativo.

Es requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento pues así lo exige el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. Consiste en que antes de acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el actor solicite a la autoridad o al particular que cumpla funciones públicas que acaten el deber imperativo previsto en la norma o en el acto administrativo. Debe señalarle la norma o el acto administrativo de manera precisa y clara.

Tal exigencia, como lo prevé el numeral 5º del artículo 10 de la Ley 393 de 1997, se debe acreditar con la demanda de cumplimiento, so pena de ser rechazada de plano la solicitud, por expresa disposición del artículo 12(6) ídem.

4. Del caso concreto.

4.1 Normas que se pide hacer cumplir y requisito de procedibilidad: La renuencia.

El subnumeral 1.2, del numeral 1º del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008 “Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 —Ley General de Cultura— y se dictan otras disposiciones”, es del siguiente tenor:

ART. 7º—El artículo 11 de la Ley 397 de 1997 quedará así:

ART. 11.—Régimen especial de protección de los bienes de interés cultural. Los bienes materiales de interés cultural de propiedad pública y privada estarán sometidos al siguiente régimen especial de protección:

1. Plan especial de manejo y protección. La declaratoria de un bien como de interés cultural incorporará el plan especial de manejo y protección —PEMP—, cuando se requiera de conformidad con lo definido en esta ley. El plan especial de manejo y protección es el instrumento de gestión del patrimonio cultural por medio del cual se establecen las acciones necesarias para garantizar su protección y sostenibilidad en el tiempo.

Para bienes inmuebles se establecerá el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes.

Para bienes muebles se indicará el bien o conjunto de bienes, las características del espacio donde están ubicados, el nivel permitido de intervención, las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes.

El Ministerio de Cultura reglamentará para todo el territorio nacional el contenido y requisitos de los planes especiales de manejo y protección y señalará, en dicha reglamentación, qué bienes de interés cultural de la Nación, de los declarados previamente a la expedición de la presente ley, requieren de adopción del mencionado plan y el plazo para hacerlo.

(…)

1.2. Incorporación al registro de instrumentos públicos. La autoridad que efectúe la declaratoria de un bien inmueble de interés cultural informará a la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos a efectos de que esta incorpore la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente. Igualmente, se incorporará la anotación sobre la existencia del plan especial de manejo y protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese requerido”. (Negrita fuera de texto).

El subnumeral 1.2, ordinal XIII, del numeral 1º del artículo 4º del Decreto 763 de 2009 “Por el cual se reglamentan parcialmente la leyes 814 de 2003 y 397 de 1997, modificada por medio de la Ley 1185 de 2008, en lo correspondiente al patrimonio cultural de la Nación de naturaleza material”, es del siguiente tenor:

ART. 4º— Competencias institucionales públicas. Para los fines de este decreto, son entidades públicas del Sistema Nacional de Patrimonio Cultural de la Nación, el Ministerio de Cultura, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, el Archivo General de la Nación, el Instituto Caro y Cuervo, el Consejo Nacional de Patrimonio Cultural, los consejos departamentales y distritales de patrimonio cultural, los departamentos, los distritos y municipios, las autoridades indígenas, las autoridades de que trata la ley 70 de 1993 y, en general, las entidades estatales que a nivel nacional y territorial desarrollan, financian, fomentan o ejecutan actividades referentes al patrimonio cultural de la Nación.

Sin perjuicio de otras atribuciones específicas que les asignen la Constitución Política u otras disposiciones legales, las actuaciones públicas que se establecen en la Ley 1185 de 2008 y en el presente decreto en relación con los bienes del patrimonio cultural de la Nación y con los bienes de interés cultural, cuya sigla es —BIC—, son las enumeradas en este artículo.

En consonancia con lo anterior, cuando en este decreto se hace alusión a la competencia de la “instancia competente” o “autoridad competente” en cada caso se entenderá referida a las siguientes atribuciones específicas:

1. Del Ministerio de Cultura. 

(…)

1.2. Competencias específicas sobre bienes de interés cultural del ámbito nacional. 

(…)

XIII. Informar a la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos para que ésta incorpore la anotación en el folio de matrícula Inmobiliaria respecto de los bienes de interés cultural inmuebles que declare, o los declarados con anterioridad a la expedición de la Ley 1185 de 2008 en el ámbito nacional, así como sobre la existencia del plan especial de manejo y protección aplicable al inmueble, si dicho plan fuese requerido. Igualmente, informar sobre la revocatoria de tales declaratorias”. (Negrita fuera de texto)

El actor, mediante escrito de 1º de julio de 2014(7), enviado por correo certificado al Ministerio de Cultura(8), ofició a esa entidad para constituirla en renuencia con fines de la acción de cumplimiento, en los siguientes términos:

“Asunto: Solicitud de cumplimiento de lo establecido en la Ley 1185 de 2008. ART. 7º—Régimen especial de protección de los bienes de interés cultural; los bienes materiales de interés cultural de propiedad pública y privada estarán sometidos al siguiente régimen especial de protección: numeral 1º (…),subnumeral 1.2, y el Decreto 763 de 2009, artículo 4º numeral 1º, subnumeral 1.2, ordinal XIII.

(…)

Lo que se requiere de usted señor Arquitecto Juan Luis Isaza Londoño, director de patrimonio del Ministerio de Cultura, es que oficie al señor registrador de instrumentos públicos de Barichara, para que éste proceda a incorporar la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente del bien inmueble iglesia parroquial Santa Lucía con la afectación como bien inmueble de interés cultural de la Nación” (Subraya fuera de texto).

Como se aprecia, el actor exigió al Ministerio de Cultura el acatamiento del subnumeral 1.2, del numeral 1º del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008, así como del subnumeral 1.2, ordinal XIII, del numeral 1º del artículo 4º del Decreto 763 de 2009. Entonces, se cumplió con el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997.

4.2. La apelación.

El actor sustenta la apelación contra la sentencia de primera instancia que negó las súplicas de la demanda de cumplimiento, al considerar que el Ministerio de Cultura cumplió erradamente el deber reclamado, como ya antes se dijo, en que a la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía le corresponde el número de matrícula 302-1086 que informó al registrador de instrumentos públicos de Barichara, razón por la cual no ha cumplido con los mandatos contenidos en las normas respecto de las cuales pidió se ordene su acatamiento por parte del ente demandado, traducido en que informe al registrador de Barichara inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria que corresponde al inmueble objeto de declaratoria de bien cultural por la Resolución 795 de 1998.

Sobre el particular la Sala observa que en el oficio MC-007316-EE-2013 del 8 de agosto de 2013, el Ministerio de Cultura le solicitó a la registradora(9) de instrumentos públicos de Barichara inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria de la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía que se declaró bien de interés cultural de la Nación a través de la Resolución 795 de 1998, no se le indicó en que folio de matrícula inmobiliaria debía efectuar tal anotación(10), requisito indispensable para que se procediera en tal sentido.

Posteriormente la entidad accionada, con el oficio MC-022249-EE-2014 del 25 de septiembre de 2014(11), reiteró el contenido del oficio MC-007316-EE-2013 del 8 de agosto de 2013 y en esta oportunidad le informó al registrador de instrumentos públicos del mismo municipio que la inscripción solicitada debía hacerse en el “bien denominado ‘iglesia parroquial de Santa Lucía’ identificada con la matrícula catastral 302-10586”. Sin embargo, cuando individualizó el inmueble en cuadro separado dentro del mismo oficio, señaló como número de matrícula inmobiliaria otro diferente, el siguiente:

Departamento
Municipio
Nombre del bien
Dirección/límites
Matricula inmobiliaria
Acto administrativo declara
Santander
Barichara - Guane
Iglesia parroquial de Santa Lucia
Inspección departamental Guane. Plaza principal.
302-1086
Resolución 79531-vii-1998 (declara)

Como se aprecia, si bien formalmente el Ministerio de Cultura ofició a la autoridad pertinente, no fue claro e inequívoco en determinar el número del folio de matrícula inmobiliaria objeto de la inscripción de que la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía se declaró bien de interés cultural de la Nación. Porque al identificarlo suministró dos matrículas inmobiliarias diferentes, luego no atendió completamente a su obligación contenida en el subnumeral 1.2, del numeral 1º del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008 y en el subnumeral 1.2, ordinal XIII, del numeral 1º del artículo 4º del Decreto 763 de 2009.

Es por lo anterior que la Sala, con el fin de que se cumpla el objeto para el cual se expidió el subnumeral 1.2, del numeral 1º del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008 y en el subnumeral 1.2, ordinal XIII, del numeral 1º del artículo 4º del Decreto 763 de 2009, considera que el Ministerio de Cultura debe retomar la actuación que adelantó ante el registrador de instrumentos públicos de Barichara, librando ahora un nuevo oficio en el cual le precise de manera certera y segura el número de matrícula inmobiliaria en el cual debe hacer la anotación de declaratoria de la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía como bien de interés cultural de la Nación mediante la Resolución 795 de 1998. De la real matrícula inmobiliaria que le corresponde a la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia de 20 de octubre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. ORDENAR al director de patrimonio del Ministerio de Cultura que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia y previa constatación certera de cuál número de matrícula inmobiliaria corresponde a la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía, objeto de declaratoria como bien de interés cultural de la Nación por la Resolución 795 de 1998 emanada de ese ministerio, verificación que debe efectuar a la mayor brevedad posible, de cumplimiento a lo que disponen el subnumeral 1.2, del numeral 1º del artículo 7º de la Ley 1185 de 2008 y el subnumeral 1.2, ordinal XIII, del numeral 1º del artículo 4º del Decreto 763 de 2009, y libre oficio al registrador de instrumentos públicos de Barichara con la individualización e identificación acertada del inmueble en esa oficina de instrumentos públicos, solicitándole que proceda a inscribir la calidad de bien de interés cultural de la Nación determinada en la Resolución 795 de 1998 al inmueble iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía.

3. Devolver el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Magistrada: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Presidente—Susana Buitrago ValenciaAlberto Yepes Barreiro.

1 Folio 14 del expediente. Esta providencia no fue objeto de recurso alguno ni de solicitud de adición. 

2 A folio 10 del expediente obra copia del folio de matrícula inmobiliaria 302-10586 que el actor asegura pertenece a la iglesia parroquial Santuario de Santa Lucía, sin embargo, tal como se identifica el inmueble es la Parroquia San Isidro. 

3 De conformidad con el artículo 3º de la Ley 393 de 1997 el Tribunal Administrativo de Santander era el competente para conocer del trámite de la acción atendiendo el domicilio del actor (Barrancabermeja). 

4 No procede cuando la persona que promueve la acción tiene o tuvo otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto incumplido; tampoco cuando su ejercicio persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 

5 Ver sentencia del 16 de agosto de 2012, Expediente 2012-00106-01, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 

6 “En caso de que no aporte la prueba del cumplimiento del requisito de procedibilidad de que trata el inciso segundo del artículo 8º, salvo que se trate de la excepción allí contemplada, el rechazo procederá de plano”. 

7 La solicitud del actor fue contestada por el Ministerio de Cultura mediante el oficio MC-015346-EE-2014 del 11 de julio de 2014 en el sentido de remitirle “copia de las solicitudes de anotación en el certificado de tradición – matrícula inmobiliaria presentadas por la dirección de patrimonio del Ministerio de Cultura, a las distintas oficinas de registro de instrumentos públicos”. Dentro de las peticiones de inscripción se encuentra la correspondiente a la iglesia parroquial de Santa Lucía. 

8 Folios 7 a 9 del expediente. 

9 Para la fecha la señora Gladys Uribe Castro oficiaba como registradora de instrumentos públicos de Barichara. 

10 Folio 33 del expediente. 

11 Folio 45 del expediente.