Sentencia 2014-00944 de octubre 28 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN B

Rad. 25000-23-37-000-2014-00944-01(AC)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Deisy Lorena Cabrera Salazar

Accionado: Universidad Nacional de Colombia

Bogotá, D.C., veintiocho de octubre de dos mil catorce.

Decide la Sala la impugnación presentada contra el fallo del 3 de septiembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por medio del cual se negó el amparo invocado.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

Competencia

El artículo 1º del Decreto 1210 de 1993, “Por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”, establece que la Universidad Nacional es un ente universitario autónomo del orden nacional.

En el Auto 157 de 2006, la Corte Constitucional, al momento de estudiar un conflicto de competencia dentro de un proceso en el que se ejercía la acción de tutela contra la Universidad Nacional, señaló lo siguiente:

“5.- Sobre el particular advierte la Corte que la Ley 30 de 1992 ‘por la cual se organiza el servicio público de la educación superior’, en su artículo 57 establece que ‘Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional’, dicha disposición jurídica que fue desarrollada a su vez, por el artículo 1º del Decreto 1210 de 1993 ‘por la cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia’, que en el artículo 1º establece la naturaleza de la Universidad Nacional en los siguientes términos “La Universidad Nacional es un ente universitario autónomo del orden nacional, vinculado al Ministerio de Educación, con régimen especial cuyo objeto es la educación superior y la investigación a través del cual el Estado conforme a la Constitución Política, promoverá el desarrollo de la educación superior hasta sus más altos niveles, fomentará el acceso a ella y desarrollará la investigación, la ciencia y las artes para alcanzar la excelencia. La Universidad Nacional de Colombia tendrá como ámbito de proyección el territorio nacional. Podrá crear sedes y dependencias, y adelantar planes, programas y proyectos por sí sola o en cooperación con otras entidades públicas o privadas y especialmente con las universidades e institutos de investigación del Estado. El domicilio legal y la sede principal de la Universidad será la ciudad de Santafe de Bogotá”.

Así pues, de conformidad con dicha normatividad, no cabe duda que la Universidad Nacional de Colombia es una ente oficial que pertenece al orden nacional y que goza de autonomía”.

Por otro lado, el artículo 1º, numeral 1º del Decreto 1382 de 2000, por el cual se establecen las reglas para el reparto de la acción de tutela, prescribe expresamente que:

“1. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los tribunales superiores de distrito judicial, administrativos y consejos seccionales de la judicatura”.

De ello se deduce que, corresponde a los tribunales superiores de distrito judicial, administrativos o consejos seccionales de la judicatura, el conocimiento, en primera instancia, de las acciones de tutela que sean presentadas contra Universidad Nacional de Colombia(1).

Así las cosas, la Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido por la Corte Constitucional y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

Generalidades de la acción de tutela

Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto solo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y, la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

En desarrollo del artículo 86 superior, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que este se utilice como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental.

Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el derecho de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable(2).

Por lo anterior, se puede señalar la improcedencia general de la acción de tutela ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, salvo que de la situación narrada por el tutelante se pueda inferir que sin la concesión del amparo invocado se concretará un perjuicio de las características antes descritas.

Problemas jurídicos

Entrará la Sala a establecer lo siguiente:

— Si la acción de tutela es procedente para estudiar de fondo la actuación de la Universidad Nacional en aras de establecer si vulneró los derechos invocados por la demandante.

— Si el hecho de cancelar a la accionante la asignatura psiquiatría II, código 2018015, para que inscribiera psiquiatría I, código 2019009, a pesar de que el pensum con el cual comenzó la carrera de medicina establecía que las materias psiquiatría I y II se podían ver simultáneamente en décimo semestre, y que cursó y aprobó la asignatura correspondiente a psiquiatría II, vulnera los derechos fundamentales a la educación y al debido proceso.

— Si mediante una orden del juez de tutela es posible ordenarle a la autoridad accionada permitirle a la demandante inscribir la asignatura psiquiatría I junto con las del internado.

Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala estudiará los siguientes aspectos: i) la procedibilidad de la tutela en el caso concreto; ii) la autonomía universitaria; iii) el núcleo esencial de los derechos a la educación y al debido proceso; iv) la vulneración de los derechos fundamentales en el caso concreto teniendo en cuenta las consideraciones enumeradas.

Sobre la procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto

Sea lo primero indicar, que las actuaciones de la Universidad Nacional censuradas (cancelar la nota de la asignatura de psiquiatría II, no permitir la inscripción de la asignatura psiquiatría I), pueden catalogarse como actos académicos, frente a los cuales, la jurisprudencia contenciosa administrativa(3) y de la Corte Constitucional(4) han indicado que no son susceptibles de contradicción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en consecuencia, la acción de tutela se erige procedente para analizar la trasgresión de derechos fundamentales en torno a su contenido. Sobre la procedencia del control de dichos actos por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ha señalado el Consejo de Estado:

“1. Que de lo contrario se desmoronarían los centros educativos oficiales, pues todos sus actos (fijación de calendario estudiantil, exámenes de admisión, horario de clases, llamamiento a lista, programas, cuestionario de exámenes, calificaciones, grados, sanciones estudiantiles etc. etc.) pasarían inmediatamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; esos planteles se verían cohibidos para el desarrollo de sus fines por temor a los litigios, y tendrían que dedicar tiempo y esfuerzos requeridos por dichos fines a la atención de los procesos; de institutos educativos se tornarían en centro querellantes, cambio que en parte alguna prevé la legislación.

2. Que se implantaría una diferencia desprovista de todo fundamento entre los planteles públicos, cuyas sanciones académicas estarían sujetas a la jurisdicción, y a los privados, cuyas sanciones académicas escaparían a aquella, consecuencia de lo cual sería mayor autoridad académica y mayor orden en estos, menor en aquellos. En ninguna norma legal se ha querido establecer tal desventaja.

3. Que los centros educativos tanto públicos como privados, están sometidos a la inspección y vigilancia de la rama ejecutiva del Estado, ante la cual pueden ejercer los estudiantes cuando consideren injustas e ilegales las sanciones que se les haya impuesto”(5).

A su vez, la Corte Constitucional en el Fallo T-314 de 11 de julio de 1994, señaló:

“a. Los actos académicos frente a la tutela:

En un caso parecido la Corte Constitucional determinó que los actos académicos son objeto de tutela porque no son objeto de control por parte de la justicia contencioso-administrativa; la Corte se remitió a esta providencia del Consejo de Estado que no aceptó examinar actos académicos (a continuación se citaron los mismos apartes de la providencia del Consejo de Estado antes transcrita; entre paréntesis por fuera del texto original).

Por consiguiente, si no son susceptibles de control contencioso-administrativo, el único medio de defensa que tiene la persona frente a actos académicos será el control constitucional ante los casos de violación de derechos fundamentales”(6).

Por lo anteriormente expresado, la Sala abordará el estudio del fondo del asunto planteado, teniendo en cuenta que los motivos de inconformidad expresados por la demandante frente a la actuación de la Universidad Nacional de Colombia se circunscriben a la forma como se le aplicó el nuevo estatuto estudiantil, en relación con la asignación de créditos para cursar y culminar el programa académico.

La autonomía universitaria

El artículo 69 de la Carta Política señala que “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado”. En desarrollo de esta disposición la Ley 30 de 1992 “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, en su artículo 57 establece que “Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional”.

En virtud de dicho artículo y de conformidad con la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional, esta garantía pretende evitar la interferencia del poder público en la labor que tienen las universidades como entes generadores de conocimiento. Las manifestaciones principales de la autonomía son la “capacidad de autorregulación filosófica, lo que implica la dirección ideológica del centro educativo, su particularidad y su especial consideración de la sociedad pluralista y participativa, y de autodeterminación administrativa, lo que lleva consigo la capacidad de disponer de las normas de funcionamiento y de gestión administrativa, la administración de sus bienes, la selección y formación de sus docentes”(7).

En atención a la capacidad de autorregulación y autodeterminación, las universidades cuentan con la facultad de expedir sus reglamentos, a través de los cuales se determinan las reglas de comportamiento, en especial derechos y deberes, que van a regir la relación de todos los miembros de la comunidad educativa.

La autonomía universitaria no es absoluta e ilimitada y que debe ser ejercida de forma imparcial, razonable y sin vulnerar ninguno de los derechos reconocidos en la Constitución Política. En caso que la actuación del ente universitario resulte arbitraria, esto es, que no se encuentre amparada en una justificación razonable y proporcionada.

El derecho a la educación

La Corte Constitucional ha resaltado que el derecho al goce efectivo de la educación consiste en la posibilidad que tiene toda persona de vincularse a una institución académica pública o privada para acceder al conocimiento, la ciencia, la técnica y las demás disciplinas, bienes y valores de la cultura en sociedad.

También ha reconocido el carácter fundamental del derecho al goce efectivo de la educación a pesar de no estar reconocido expresamente como tal en la Constitución, porque su núcleo esencial comporta uno de los principales factores de acceso a la información y de desarrollo no solo individual sino colectivo, ya que se procura el bienestar del ser humano y su entorno en todos los ámbitos posibles(8).

Ahora bien, la Carta Política prescribe en sus artículos 67, 68 y 69 lo relacionado con el servicio público educativo, los establecimientos de comunidad educativa, la profesionalización de la actividad docente, la libertad de enseñanza y el aprendizaje, la autonomía universitaria, la investigación científica y el acceso a la educación superior.

Con fundamento en los artículos anteriores, la Corte ha señalado como características principales del derecho fundamental a la educación las siguientes: “i) es objeto de protección especial del Estado; ii) es presupuesto básico de la efectividad de otros derechos fundamentales conexos, tales como la escogencia de una profesión u oficio, la igualdad de oportunidades en materia educativa y de realización personal, el libre desarrollo de la personalidad, el trabajo, entre otros; iii) es uno de los fines esenciales del Estado social y democrático de derecho; iv) está comprendido por la potestad de sus titulares de reclamar el acceso y la permanencia en el sistema educativo o a uno que permita una ‘adecuada formación’; v) se trata de un derecho deber y genera obligaciones recíprocas entre todos los actores del proceso educativo”(9).

De lo probado en el proceso

En aras de resolver los problemas planteados la Sala encuentra acreditado lo siguiente:

— La demandante se inscribió y fue admitida en la Universidad Nacional de Colombia - sede Bogotá D.C., al programa de medicina, con código 510699.

— Mediante resolución 230 del 30 de julio de 2009 del consejo de la facultad de medicina, se autorizó el reingreso y matrícula de la tutelante por única vez, luego de haber perdido la calidad de estudiante debido a que reprobó una asignatura por tercera vez, de conformidad con lo establecido en el artículo 46 del acuerdo 8 de 2008 del consejo superior universitario (fl. 2).

— La resolución 501 del 16 de diciembre de 2010, establecía en su artículo 2º, literal b, que la asignatura psiquiatría I, código 2019009, no era prerrequisito de psiquiatría II, código 2018010.

— Según el acuerdo 239 de 2013 no es posible cursar psiquiatría II sin haber cursado psiquiatría I, dado que la segunda era prerrequisito de la primera.

— El 14 de julio de 2014, la demandante radicó un escrito en ejercicio del derecho fundamental de petición, solicitando ver simultáneamente las asignaturas psiquiatría I y II.

— Mediante oficio DPS-171 del 4 de agosto de 2014 el director del departamento de psiquiatría le informó al director del área curricular de la facultad de medicina que no era posible ver simultáneamente las asignaturas psiquiatría I y II.

— Según consta en el acta 1º del 4 de agosto de 2014, la secretaría académica avalada por el consejo de la facultad de medicina, le explicó a la estudiante que según el acuerdo 239 de 2013 no era posible cursar psiquiatría II sin haber cursado psiquiatría I, dado que la segunda era prerrequisito de la primera, además, que por el cruce de horarios se hacía incompatible ver ginecología y psiquiatría I, razón por la cual debía solicitar excepción a cursar carga mínima, cancelar ginecología y psiquiatría II, e inscribir psiquiatría I (fl. 10 y 11, cdno. anexo).

— La demandante cursó la asignatura psiquiatría II en la unidad de salud mental de los hospitales Fray Bartolomé y Simón Bolívar, del 21 julio al 1º de agosto y del 4 al 15 de agosto de 2014, respectivamente y, logró aprobar dicha materia con una nota de 3.1 (fl.81 a 84).

Solución de los problemas jurídicos

Conforme a los antecedentes del presente caso, Deisy Lorena Cabrera Salazar se matriculó en la Universidad Nacional de Colombia en la carrera de medicina. En décimo semestre solicitó la cursar simultáneamente las materias de psiquiatría I y II, dado que en la resolución 501 del 16 diciembre de 2010 la primera no era requisito de la segunda y podían ser vistas paralelamente durante dicho semestre.

La facultad de medicina negó la anterior solicitud y procedió a cancelarle la calificación de la materia que ya había cursado, esto es, psiquiatría II, en atención a lo previsto en el plan de estudios curricular de la facultad de medicina contenido en el acuerdo 239 de 2013.

La peticionaria alega que dentro del nuevo plan de estudios la materia de psiquiatría I es prerrequisito para psiquiatría II, pero que este nuevo curriculum no se le puede aplicar y exigir, ya que el pensum vigente para la época de inició de la carrera permitía cursar ambas asignaturas de manera conjunta en décimo semestre. Por ende, solicita le sea convalidada psiquiatría II y se le permita cursar psiquiatría I en el segundo semestre del año 2014, o en su defecto de forma simultánea con el internado.

Al respecto, la universidad estima que los estudios de psiquiatría II que la accionante efectuó en la institución no pueden ser tenidos en cuenta, ya el programa actual para la carrera de medicina exige cursar primero la materia de psiquiatría I.

No se desconoce por la Sala la potestad que tienen las instituciones educativas de determinar si una materia es prerrequisito de otra en el pensum académico, como en efecto la Universidad Nacional lo hizo al establecer que la aprobación de la materia psiquiatría I en sexto semestre era un presupuesto para ver psiquiatría II en décimo semestre. Lo que amerita reproche constitucional en el presente caso es la falta de claridad de parte de la institución para con la estudiante, en lo que se refiere a las condiciones bajo las cuales adelantaría dichas materias, de manera que se generó una legítima expectativa frente a la materia psiquiatría II, al haberle expedido un recibo de matrícula, permitiendo la matrícula y aceptando el pago correspondiente a los cursos, sumado a que registró la nota de la misma como si se tratara de una materia del programa.

Sobre este aspecto, la Universidad Nacional afirmó que la demandante pudo inscribir la referida materia, ya que por error no se actualizó el sistema de información académica, incluyendo los prerrequisitos de las materias según lo preceptuado en el acuerdo 239 de 2008, argumento que para la Sala no tiene asidero constitucional dado que la demandante no tiene la obligación de asumir las consecuencias de la omisión de la autoridad accionada, aceptar lo contrario sería desconocer el principio general del derecho de que nadie puede alegar a su favor su propia culpa, y por ende, el principio de buena fe establecido en el artículo 83 superior.

Sin perjuicio de lo anterior, si en gracia de discusión se aceptara que la peticionaria interpretó de una forma equivocada las normas que establecían los prerrequisitos de las materias contenidas en el programa académico de la facultad de medicina de la Universidad Nacional, la sanción a que fue sometida por dicho error, esto es, la cancelación de la nota de la materia psiquiatría II, es excesiva, en la medida en que entorpece o pone en riesgo la culminación de los estudios universitarios de una persona que se encuentra en la etapa final de su carrera.

Al respecto, se resalta que en ejercicio de la autonomía universitaria, las instituciones de educación superior establecen su propio régimen o reglamento interno, el cual será aplicable a las distintas situaciones que surjan con ocasión de su actividad, tanto en el campo administrativo, académico y disciplinario. Sin embargo, esta atribución no es absoluta, se encuentra limitada por los derechos fundamentales, que no pueden ser restringidos de modo injustificado, desproporcionado o arbitrario.

Por lo anterior, la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, facultad de medicina, a través de la dependencia competente, debe avalar a accionante la asignatura psiquiatría II, cursada y aprobada en el segundo semestre de 2014, y por ende, no puede exigirle cursar nuevamente tal asignatura.

Por otro lado, considera la Sala que no es viable ordenarle a la autoridad accionada permitir a la demandante la inscripción de la asignatura psiquiatría I junto con las que componen el internado, ya que tanto la resolución 501 de 2010 como el acuerdo 239 de 2013, prescriben que para poder cursar materias del Internado se deben aprobar la totalidad de las agrupaciones de las materias clínicas I y II, requisito que aún no ha cumplido la demandante.

Sobre este punto, se resalta que la estudiante conocía de manera anticipada el programa académico de Medicina al momento de matricularse, y que no puede pretender por esta vía de la acción de tutela, modificar el referido programa, pues generaría un caos estudiantil y atentaría contra el orden de la comunidad, so pretexto de vulneración de sus derechos fundamentales.

Además, se estima que tampoco es posible disponer la apertura de un grupo especial para cursar la asignatura psiquiatría I en el segundo semestre del 2014, en un horario que no interfiera con las materias inscritas previamente, en especial ginecología, código 2018010, dado que la disposición de los horarios de la facultad de medicina de la Universidad Nacional también hace parte de la autonomía universitaria, y no se advierte en el subjudice en qué medida tales determinaciones resultan arbitrarias o injustificadas.

En atención al principio de autonomía, las universidades pueden fijar los horarios que más convenían a la comunidad educativa, sin tener la obligación de modificarlos con ocasión de la conveniencia uno solo de sus estudiantes. Al respecto ha expresado la Corte:

“En ejercicio de su autonomía, la universidad tiene la potestad de señalar los días regulares de trabajo académico y el horario dentro del cual dicho trabajo debe realizarse. Al hacerlo, tiene en consideración las circunstancias comunes a la generalidad de los alumnos, pero no puede tomar en cuenta la particular situación de cada uno, pues ese modo de proceder imposibilitaría la fijación de cualquier norma de carácter general. Si toda libertad encuentra su límite en el derecho y en la libertad del otro, el militante de una fe tiene que ser consciente de que ha de conciliar las prescripciones que de esta deriva, con las que tienen su origen en la norma jurídica válidamente establecida y que si opta por las primeras, ha de afrontar las consecuencias que se siguen de su elección, sin que estas puedan ser juzgadas como injustas represalias por la adhesión a un determinado culto”(10).

III. Decisión

En este orden de ideas, se revocará la sentencia, para en su lugar, de una parte, conceder la tutela frente a los derechos a la educación y al debido proceso, ordenando para tal fin a la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, facultad de medicina, que a través de la dependencia competente avale la asignatura psiquiatría II, cursada y aprobada por la demandante en el segundo semestre de 2014, y de otra, negar las demás pretensiones de la demanda de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. SE REVOCA la sentencia de 3 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por la cual se negó el amparo, por las razones expuestas en este fallo. En su lugar,

SE TUTELAN los derechos fundamentales a la educación y al debido proceso de Deisy Lorena Cabrera Salazar, vulnerados por la Universidad Nacional de Colombia.

2. En amparo al derecho invocado, SE ORDENA a la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, facultad de medicina, que en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación de esta providencia, a través de la dependencia competente, avale la asignatura psiquiatría II, cursada y aprobada por la demandante en el segundo semestre de 2014.

3. SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda de tutela.

Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Envíese copia de esta sentencia al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) En el mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en el Auto 232 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

(2) Sentencia T-467 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda.

(3) Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 17 de marzo de 1984 N.I. 4555 M.P. Samuel Buitrago H.

(4) Corte Constitucional, sentencia T-187 de 1993 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) Ídem, num. 1º.

(6) Sentencia T-314 de 11 de julio de 1994.

(7) Sentencia T- 492 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández.

(8) Sentencia T-202 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.

(9) Sentencia T-056 de 2011, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(10) Sentencia T-539 A, de noviembre 22 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.