Sentencia 2014-01109 de julio 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Sandra Lisset Ibarra Vélez

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017).

Rad.: 250002342000201401109 01

Nº interno: 4042-2015

Actor: Jorge Samhir Alvarado Manuel.

Demandados: Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario en calidad de administradora del patrimonio autónomo de la Comisión Nacional de Televisión y otros(1).

Trámite: Nulidad y Restablecimiento del Derecho / Segunda Instancia.

Asunto: Establecer si el demandante debió ser reincorporado y, además, si el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión debía efectuar un programa de supresión de cargos.

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

Planteamiento del problema jurídico.

De acuerdo a lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la parte demandante en calidad de apelante único, se extrae que en el sub lite el problema jurídico se contrae a determinar si el señor Jorge Samhir Alvarado Manuel se encontraba amparado por lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1507 de 2012 y el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y, si en consecuencia, debió ser reincorporado en alguna de las entidades demandadas atendiendo el procedimiento establecido en el artículo 31 del Decreto 760 de 2005.

Como problema jurídico asociado se deberá establecer si es viable declarar la nulidad de los actos acusados por la inexistencia del programa de supresión de cargos y, además, si existió alguna irregularidad por cuanto el estudio técnico y los actos administrativos demandados fueron expedidos en un lapso de 8 días.

Para desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: i) de la supresión de cargos; ii) de los hechos probados; y, iii) del caso en concreto.

i. De la supresión de cargos.

La reforma o modificación de la estructura de personal o planta de personal puede tener varios fundamentos, la fusión o supresión de entidades; los cambios de misión u objeto social o de las funciones generales de la entidad; el traslado de funciones o competencias de un organismo a otro; la supresión, fusión o creación de dependencias; la modificación y redistribución de sus funciones, de las cargas de trabajo, entre otros; lo claro es que debe estar determinada y fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y soportada en estudios técnicos que así lo demuestren.

Para efectos de tomar esta decisión, la entidad debe emitir varios actos, algunas veces lo hace de manera ordenada como cuando profiere en primer lugar, el que determina la planta, distribuye cargos y organiza grupos de trabajo que por estar referido a empleos, son de carácter objetivo, general, impersonal. Luego decide la incorporación de los empleados a la planta con nombre y apellido, excluyendo, de suyo, aquellos que no son incorporados, por eso este acto es subjetivo y personal y es el que lesiona o causa perjuicio y por consiguiente, es el demandable; posteriormente, viene la comunicación dirigida al empleado no incorporado que por regla general no es revisable por ser una simple ejecución.

En otras ocasiones, el procedimiento no es típico y solo se produce un acto general de adopción de planta y la comunicación al empleado que le fue suprimido el cargo, en este caso, el oficio de retiro se convierte en acto administrativo y por tanto es el justiciable.

Ahora bien, en el presente caso como los actos demandados fueron expedidos en el año 2012 y 2013, es dable afirmar que el marco jurídico aplicable es el contenido en la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios; la cual en el artículo 41, enlistó las causales de retiro del servicio y, entre ellas citó la “supresión del empleo”. Es evidente que esta causal es una consecuencia directa de la reforma o modificación de la estructura funcional de la entidad, de manera que la selección de la nueva planta exige criterios objetivos y funcionales, por lo que es necesario un estudio técnico que defina los nuevos perfiles y cargas de trabajo de acuerdo a la misión, objetivos y fines, para de esta manera seleccionar que funcionarios debe o no incorporar.

El artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y su reglamentario Decreto 1227 de 2005, en el artículo 87 delinea los efectos jurídicos de la supresión de los empleos de carrera al señalar que, el empleado puede optar entre la incorporación a un empleo equivalente de la nueva planta y de no ser posible, debe escoger la reincorporación o el pago de una indemnización conforme a una tabla para tal fin diseñada.

ii. Los hechos probados.

De los actos administrativos demandados.

• Por medio de la Resolución 2012-200-000548-4 de 18 de mayo de 2012, el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión, entre otros, derogó el Manual Especifico de Procesos y Procedimientos y, adoptó una estructura organizacional que adelantaría el desarrollo propio del proceso liquidatorio(28).

• Mediante Resolución 2012-200-000574-4 de 1º de junio de 2012, la misma autoridad administrativa, aprobó la modificación de la planta de personal de la Comisión Nacional de Televisión y, por consiguiente, suprimió, entre otros, los siguientes cargos:

“(...) RESUMEN DE CARGOS A SUPRIMIR
NºDenominación del empleoGrado de remuneraciónNaturaleza del cargoNº de cargos
1CONDUCTOR 4LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN3
2AUXILIAR DE OFICINA3CARRERA ADMINISTRATIVA 1
3PROFESIONAL I 11CARRERA ADMINISTRATIVA 19
4TECNÓLOGO10LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN3
5TECNÓLOGO10CARRERA ADMINISTRATIVA 1
6SECRETARÍA EJECUTIVA5CARRERA ADMINISTRATIVA 3
(...)
TOTAL CARGOS A SUPRIMIR77(...)”.

(Lo resaltado y en negrilla es de la Sala)

Adicionalmente dispuso para aquellas personas que se encontraban amparadas por el fuero sindical que:

“(...) ART. 2º—En defensa de la garantía constituida por el fuero sindical, los siguientes cargos se mantendrán temporalmente vigentes en la planta de personal hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical; al vencimiento del término contemplado en la ley o en los estatutos o a la terminación del proceso de liquidación, fecha a partir de la cual se entenderán retirados del servicio: 

“(...) RESUMEN DE CARGOS A SUPRIMIR
NºDenominación del empleoGrado de remuneraciónNaturaleza del cargoNºde cargos
1PROFESIONAL II12CARRERA ADMINISTRATIVA 2
2SECRETARÍA EJECUTIVA II6CARRERA ADMINISTRATIVA 1
3PROFESIONAL I11CARRERA ADMINISTRATIVA 7
4SECRETARÍA EJECUTIVA III7CARRERA ADMINISTRATIVA 1
TOTAL FUERO SINDICAL11 (...)”.

(Lo resaltado y en negrilla es de la Sala).

• A través del Oficio D-357 del 15 de febrero de 2013 el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión le comunicó al señor Jorge Samhir Alvarado Manuel que:

“(...) con ocasión al proceso liquidatorio decretado mediante Ley 1507 de 2012, se expidió la Resolución Nº 2012-200-000574-4 de fecha primero (1º) de junio de 2012, mediante la cual se dispuso modificar la planta de personal de la COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN EN LIQUIDACIÓN, acto administrativo que dispuso la supresión del empleo de PROFESIONAL I, grado de remuneración 11, que usted desempeña en esta entidad, situación que produce su desvinculación en virtud de lo consagrado en el literal L) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, siendo su último día laborado el 10 de abril de 2013. 

Teniendo en cuenta la extinción jurídica de la COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN EN LIQUIDACIÓN, cabe advertir, que los empleados públicos nombrados en provisionalidad a quienes se les suprime el cargo, podrán ser reincorporados de conformidad con el artículo 20 de la Ley 1507 de 2012 en concordancia con el parágrafo 3 del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, derecho que deberá ejercer dentro de los cinco (5) días siguientes al recibo de la presente comunicación. 

(...)”.  

La vinculación del actor.

De acuerdo con la certificación laboral(29) suscrita por el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión y el Acta de Posesión 039 de 2003(30), el señor Jorge Samhir Álvaro Manuel laboró en el cargo de profesional I grado de remuneración 11 desde el 31 de marzo de 2003 por disposición de la Resolución 00132 de 31 de febrero de 2003.

Dentro de las funciones esenciales que tenía a cargo el profesional I grado de remuneración 11, de acuerdo con el manual especifico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Comisión Nación de Televisión adoptado mediante Resolución 1378 de 9 de octubre de 2007, se encontraban las siguientes:

“(...) 1. Sustanciar las investigaciones administrativas relativas a las presuntas faltas con ocasión de la transgresión de las obligaciones legales, contractuales y reglamentarias del servicio público de televisión, para regular la prestación del servicio. 

2. Practicar visitas de inspección a los prestatarios del servicio de televisión, para efectos de establecer el cumplimiento de las obligaciones legales, reglamentarias y contractuales. 

3. Proyectar las respuestas a las solicitudes y derechos de petición generados en el trámite de las actuaciones administrativas de competencia de la oficina, en cumplimiento de la ley. 

4. Emitir los conceptos que en las materias de competencia de la oficina, le sean solicitados por el Jefe inmediato. 

5. Las demás funciones que le sean asignadas. (...)”. 

Otros documentos de relevancia en el presente proceso.

En la Certificación que expidió la Coordinadora del Grupo de Archivo Sindical del Ministerio de Trabajo el 16 de enero de 2003, se evidencia que el señor Jorge Samhir Álvaro Manuel hizo parte del Sindicato de Trabajadores de la Comisión Nacional de Televisión y de las Tecnologías de la Información, la Televisión y las Comunicaciones como secretario de asuntos jurídicos y laborales(31).

iv. Caso en concreto.

Precisó el señor Jorge Samhir Alvarado Manuel en el recurso de apelación, de un lado, que se encontraba amparado por lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1507 de 2012 y el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, razón por la que debió ser reincorporado en alguna de las entidades demandadas atendiendo el procedimiento establecido en el artículo 31 del Decreto 760 de 2005; y de otro, que la Comisión Nacional de Televisión no elaboró el correspondiente programa de supresión de cargos.

Sin perder de vista lo anterior, para fines metodológicos la Sala analizará cada de los argumentos propuestos conforme a las normas regulatorias y al material probatorio que obra en el proceso.

a) De la reincorporación de los funcionarios en carrera administrativa y provisionales por la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión.

La Constitución Política en su artículo 77 «artículo derogado por el artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2011» dispuso que la televisión sería regulada por una entidad autónoma del orden nacional, sujeta a un régimen propio; adicionalmente indicó que:

“(...) La dirección y ejecución de las funciones de la entidad estarán a cargo de una junta directiva integrada por cinco (5) miembros, la cual nombrará al director. Los miembros de la junta tendrán período fijo. El Gobierno Nacional designará dos de ellos. Otro será escogido entre los representantes legales de los canales regionales de televisión. La ley dispondrá lo relativo al nombramiento de los demás miembros y regulará la organización y funcionamiento de la Entidad (...)”. 

En desarrollo de tal precepto constitucional, se expidió la Ley 182 de 1995(32), por la cual se reglamentó el servicio de televisión y dispuso en el artículo 3º que el organismo al que se refieren los artículos 76 y 77 de la Constitución Política se denominaría la Comisión Nacional de Televisión (CNTV), entidad que sería una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica y con la independencia funcional necesaria para el cumplimiento de las atribuciones que le asignan la Constitución, la ley y sus estatutos. Así mismo dispuso que:

“(...) ART. 15.—Funcionarios de la comisión nacional de televisión. Los empleados de la Comisión Nacional de Televisión tendrán la calidad de empleados públicos, y como tales estarán sometidos al correspondiente régimen constitucional y legal de inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones y responsabilidades. 

Son empleados de libre nombramiento y remoción aquellos que estén adscritos al nivel directivo de la Comisión, o que no perteneciendo a éste desempeñen cargos de dirección o confianza. Los demás empleados serán de carrera administrativa”. 

Posteriormente, por medio del Acto Legislativo 2 de 2011 fueron derogados los artículos 76 y 77 de la Constitución Política y, en consecuencia, señaló en su artículo 3º que dentro de los seis meses siguientes a la entrada de vigencia del citado acto, el Congreso expediría las normas mediante las cuales se definiría la distribución de competencias entre las entidades del Estado que tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la gestión y el control de los servicios de televisión; fue por ello que a través de la Ley 1507 de 2012(33) se estableció, la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictaron otras disposiciones, entre ellas, la creación de la Autoridad Nacional de Televisión y la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión, para la cual señaló en su artículo 20 lo siguiente:

“(...) ART. 20.—Liquidación de la Comisión Nacional de Televisión. De conformidad con el Acto Legislativo número 02 de 2011 artículo tercero, una vez quede conformada la Junta Nacional de Televisión, las entidades del Estado a las cuales se han distribuido competencias, según la presente ley, asumirán e iniciarán el ejercicio de las mismas y la Comisión Nacional de Televisión entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos los efectos la denominación Comisión Nacional de Televisión – en Liquidación. 

El régimen de liquidación será el determinado por el Decreto-Ley 254 de 2000 y las normas que lo modifiquen o adicionen, salvo lo que fuera incompatible con la presente ley. 

(...) 

El período de liquidación de la Comisión Nacional de Televisión deberá concluir a más tardar en un plazo de seis (6) meses contados a partir de su inicio. 

Vencido el término de liquidación señalado o declarada la terminación del proceso liquidatorio con anterioridad a la finalización de dicho plazo, terminará para todos los efectos la existencia jurídica de la Comisión Nacional de Televisión. 

El Gobierno Nacional podrá prorrogar el plazo de liquidación de manera motivada cuando las circunstancias así lo aconsejen, en todo caso la prórroga no podrá exceder de un término mayor a seis (6) meses. 

Los servidores públicos de la Comisión Nacional de Televisión – en Liquidación, deberán ser amparados bajo las normas legales laborales vigentes. 

Los funcionarios de carrera administrativa y provisionales, recibirán el tratamiento que se establece en el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y sus decretos reglamentarios  

Durante el proceso liquidatorio se prohíbe vincular nuevos servidores públicos. 

La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, transferirá en caso de ser necesario, a la entidad en liquidación, los recursos suficientes para que pueda cumplir con el pago de las indemnizaciones y demás acreencias laborales a que tengan derecho los servidores que sean retirados. 

(...)”. 

Sea la oportunidad para indicar, en razón a la normatividad citada en este artículo, que el Decreto Ley 254 de 2000 «por el cual se expidió el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional», modificada en algunos de sus apartes por la Ley 1105 de 2006, señaló los aspectos a tener en cuenta para la iniciación del proceso de liquidación de las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, así como el régimen laboral y pensional(34); y, además, que el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 hace mención a la protección integral de los derechos laborales de las personas vinculadas a las distintas entidades del Estado reestructuradas, liquidadas, escindidas, fusionadas o suprimidas, pues señaló que:

“(...) Si fuese estrictamente necesaria la supresión de cargos, los afectados serán reubicados o reincorporados, de conformidad con las leyes vigentes 

(...)”. 

La inclusión del citado parágrafo tuvo como fin, atendiendo la proposición que planteó el entonces representante a la Cámara de Representantes Carlos Andrés Amaya Rodríguez en la comisión conjunta de las comisiones sextas de Cámara y Senado llevada a cabo el 7 de diciembre de 2011(35), que los servidores públicos que pertenecían a la Comisión Nacional de Televisión en Liquidación recibirían el mismo trato que recibieron aquellos funcionarios que perdieron su empleo como consecuencia de la escisión de algunos ministerios que se suprimieron por disposición de la Ley 1444 de 2011(36).

A juzgar por lo anterior se podría afirmar que en el proceso de liquidación de la Comisión Nacional de Televisión el legislador pretendió proteger no solo a los empleados de carrera administrativa sino también a quienes se encontraran nombrados en provisionalidad, como es el caso del señor Jorge Samhir Alvarado Manuel.

En efecto, con la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión el legislador buscó amparar los derechos de quienes se encontraban nombrados en provisionalidad en cuanto a la reubicación laboral, mas no en lo que se refiere a los derechos de carrera. En ese sentido, cuando el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 hace referencia a que la reincorporación o reubicación a quienes se les suprimió el empleo se realizaría de conformidad con las leyes vigentes, ello quiere decir que se debe acatar el cumplimiento de las normas que regulan estos temas, tal es el caso de la Ley 909 de 2004 y los decretos 1227 y 760 de 2005.

Al respecto vale la pena señalar que el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, vigente para el momento en que se expidieron los actos acusados, estableció que los empleados públicos de carrera administrativa, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrían derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrían optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización.

Adicionalmente se tiene que el Decreto 1227 de 2005, «por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 1567 de 1998» expresó que los empleados de carrera a quienes se les suprimieran los cargos, tendrían el derecho preferencial a ser incorporados en un empleo igual o equivalente de la nueva planta y, de no ser posible, a optar por ser reincorporados o a percibir la indemnización conforme a las reglas previstas en el decreto-ley que regula el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones. Tal procedimiento no es otro que el señalado en el Decreto 760 de 2005(37), concretamente el señalado en el título IV, el cual dispuso lo siguiente:

“(...) ART. 28.—Suprimido un empleo de carrera administrativa, cuyo titular sea un empleado con derechos de carrera, este tiene derecho preferencial a ser incorporado en un empleo igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de personal de la entidad u organismo en donde prestaba sus servicios. 

De no ser posible la incorporación en los términos establecidos en el inciso anterior, podrá optar por ser reincorporado en un empleo igual o equivalente o a recibir una indemnización, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. 

Para la reincorporación de que trata el presente artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 

28.1. La reincorporación se efectuará dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que el Jefe de la entidad comunique a la Comisión Nacional del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en empleo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal en el siguiente orden: 

28.1.1. En la entidad en la cual venía prestando el servicio. 

28.1.2. En la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido. 

28.1.3. En las entidades del sector administrativo al cual pertenecía la entidad, la dependencia o el empleo suprimido. 

28.1.4. En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso. 

28.1.5. La reincorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos exigidos para el desempeño del empleo en la entidad obligada a efectuarla. 

De no ser posible la reincorporación dentro del término señalado, el ex empleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización. 

(...) 

ART. 30.—El ex empleado deberá manifestar su decisión de aceptar la indemnización u optar por la revinculación, mediante escrito dirigido al jefe de la entidad u organismo dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación de que trata el artículo anterior. 

Si no manifestare su decisión dentro de este término se entenderá que opta por la indemnización. 

(...)”. 

Bajo ese contexto se puede afirmar que si bien el demandante en su recurso de apelación consideró que se le había desconocido el amparo de que trata el artículo 20 de la Ley 1507 de 2012 y el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, anteriormente citados, no se puede obviar que para su reubicación o reincorporación se debía cumplir con lo dispuesto en la normatividad vigente «Ley 909 de 2004 y decretos 1227 y 760 de 2005», por tal motivo, más allá de que se reconozca un derecho a ser reubicado en alguna de las entidades que asumieron las funciones de la Comisión Nacional de Televisión, se debía acatar con el procedimiento establecido cuando un cargo de carrera administrativa es suprimido, dispuesto en el título IV del Decreto 760 de 2005.

Al respecto la Sala observa que a pesar de que el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión le advirtió al señor Jorge Samhir Alvarado Manuel que podía ser reincorporado de conformidad con el artículo 20 de la Ley 1507 de 2012 en concordancia con el parágrafo 3º del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, resulta que no se evidencia el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 30 del Decreto 760 de 2005, relacionado con la manifestación de optar por la reubicación mediante escrito dirigido al jefe de la entidad u organismo dentro de los cinco días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación de la supresión del cargo, con lo cual es dable afirmar que existió una omisión por parte del demandante en el derecho de opción.

Por lo anterior, tampoco es de recibo el argumento expuesto por el recurrente, según el cual, el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión tenía remitir de manera oficiosa a la Comisión Nacional del Servicio Civil la relación de aquellos empleados en provisionalidad que podían ser reincorporados, puesto que de acuerdo al artículo 28 del citado decreto, la reincorporación solo se puede efectuar si el ex empleado opta por la reincorporación, situación que como se advirtió, no se presentó.

Ahora bien, vale la pena señalar, que de acuerdo con el Acta Final del proceso liquidatorio de la Comisión Nacional de Televisión en Liquidación, suscrita el 10 de abril de 2010(38), para el 19 de febrero de 2013(39), fecha en que se le comunicó al demandante que su cargo había sido suprimido, ya había terminado el proceso de liquidación, razón por la que, es evidente que existía una imposibilidad jurídica para que el demandante continuara desempeñando sus funciones en la citada entidad, si el cargo había desaparecido una vez terminó dicho proceso.

Por las anteriores razones, el cargo no prospera.

b) Del programa de supresión de cargo en la Comisión Nacional de Televisión.

El inciso 1º del artículo 209 de la Constitución estableció el fin y los principios con arreglo a los cuales se cumple y desarrolla la función administrativa, entre ellos los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

La anterior disposición nos permite afirmar que la función administrativa se debe ejercer consultando el bien común; esto es, persiguiendo objetivos que van más allá del interés particular del titular de la función, que se encuentran consignados en la Constitución Política y en la Ley, en especial en el artículo 2º de la Carta Política, el cual estableció:

“(...) ART. 2º—Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. (...)”.

La importancia de estos fines respecto del ejercicio de la función administrativa radica en que se trata de criterios que deben guiar la actuación de las autoridades, de manera que el ejercicio de sus competencias se ajuste con los propósitos del Estado Social de Derecho, y dentro de estos el respeto a los derechos de los trabajadores.

Es por ello que dispuesta la supresión y liquidación de una entidad del orden nacional, se erige como consecuencia lógica y necesaria, la supresión de la planta de personal, para lo cual el liquidador de la entidad en proceso de liquidación, tal y como lo dispone el artículo 8º del Decreto 254 de 2000 «Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional»(40), debe elaborar un programa de supresión de cargos, el que como todos los demás procesos de reestructuración o de modificación de entidades, debe respetar los derechos de carrera de los servidores que hayan ingresado por méritos y de aquellos empleados cobijados por la estabilidad laboral reforzada, en virtud de su condición de sujetos de especial protección constitucional, como lo serían los que están próximos a pensionarse, las madres cabeza de familia, entre otros.

En cuanto al respeto de los derechos de carrera, este objetivo se logra atendiendo las directrices que para el efecto de la supresión y liquidación de una entidad nacional haya previsto el legislador, en especial que dicha decisión supresora consulte la real situación en procura de lograr la eficiencia y la eficacia, así como la racionalización del gasto y la modernización de la función.

Esta consulta de la situación de la entidad acorde con los principios que orientan el interés general y buscan la racionalización y optimización del gasto público, debe evidenciarse en los controles y análisis previos a la decisión de supresión y liquidación de la entidad.

Por lo anterior, la supresión de los empleos que conformaban la planta de personal de la Comisión Nacional de Televisión no necesitaba de un estudio adicional al que se efectuó de manera previa a la orden de supresión y liquidación de la entidad; es decir, no exige que se verifiquen nuevos estudios técnicos a los ya realizados, porque la planta de la entidad subsiste mientras dure el proceso liquidatorio, y porque, el liquidador queda facultado para presentar el programa de supresión de cargos, conforme a lo previsto en el artículo 8º del Decreto 254 de 2000(41).

Queda claro así que estos procesos liquidatorios se producen en el marco de un programa de renovación y modernización de la estructura de la administración pública y están basados en condiciones de sostenibilidad financiera en el cumplimiento de los fines del Estado y en la satisfacción del interés general. En este orden, la supresión y liquidación de entidades es una causal legal y justa de supresión de cargos y de retiro de empleados.

La jurisprudencia constitucional al decidir la inexequibilidad del artículo 8º (parcial) de la Ley 1105 de 2006 «Por medio de la cual se modifica el Decreto Ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones», ha tenido la oportunidad de pronunciarse frente a la situación laboral de quienes conforman la planta de personal de un entidad del orden nacional que se decide suprimir y liquidar, en los siguientes términos:

“(...) La previsión contenida en la norma acusada en el sentido que la supresión de los cargos y la terminación de las relaciones laborales se producirán, de manera general, al vencimiento del término de la liquidación, resulta razonable y compatible con los propósitos de la Ley, orientada está a establecer un procedimiento para la liquidación de entidades públicas de la rama ejecutiva del orden nacional. Se trata de una consecuencia natural y obvia, en el marco de estos procesos de reestructuración, en cuanto es de la esencia de los mismos la reducción o la readecuación de las plantas de personal; la misma norma, como es también admisible impone al liquidador el deber de elaborar un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de la liquidación. No se advierte así en tal regulación un ejercicio irrazonable o desproporcionado de las facultades que la Constitución adscribe al legislador para establecer causales de retiro del servicio de los empleados y funcionarios del Estado.  

(...) Lo que no resultaría admisible, desde el punto de vista constitucional, es que estos procesos estuvieren desprovistos de mecanismos orientados a preservar los derechos de los trabajadores. En este sentido la norma acusada prevé que la terminación de las relaciones laborales se producirá de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable, expresión que a juicio de la Sala, comporta un imperativo para la administración consistente en establecer una estrategia de retiro que respete los derechos de los trabajadores, de conformidad con el régimen que le es aplicable a cada uno de ellos. La norma no estipula un retiro genérico, sino que ordena que el mismo tendrá en cuenta el estatuto aplicable de acuerdo con la naturaleza de la vinculación: “de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable”. Es decir que permite un trato diferenciado según se trate de funcionario de carrera, de servidores públicos amparados por el fuero sindical, de trabajadores cobijados por una convención colectiva de trabajo, o de personas respecto de las cuales se ha establecido un régimen de protección consistente en la estabilidad laboral reforzada, en virtud de su condición de sujetos de especial protección constitucional. (...)(42)”.

Bajo este marco normativo se efectuará por la Sala el análisis del recurso de apelación interpuesto, en el que se insiste por el apelante en la ausencia del programa de supresión de cargos de la entidad demandada, Comisión Nacional de Televisión en Liquidación. Para desatar este cargo es importante tener en cuenta que el retiro del servicio del señor Jorge Samhir Alvarado Manuel se produjo como consecuencia de la supresión y consecuente liquidación definitiva de la citada entidad, y no como consecuencia de una modificación o reforma a una planta de personal.

Lo anterior no indica que por tratarse de supresión de la planta de personal como consecuencia de un proceso liquidatorio, se puedan desconocer derechos inherentes a los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa, por el contrario, al igual que en cualquier otro proceso de supresión, modificación, reestructuración, fusión, de entidades, es obligatorio y prevalece el respeto de los derechos de los servidores que han ingresado al servicio por méritos o que se encuentran protegidos por algún fuero, pues debe estar precedida del respeto por los derechos de los trabajadores como otro de los cometidos de la función pública.

Aplicando lo anterior al caso materia de debate precisa la Sala que, ordenada la supresión y liquidación de la entidad y fijada la planta de personal con la cual se llevará a cabo el proceso liquidatorio, dispuesta a través de la Resolución 2012-200-000548-4 de 18 de mayo de 2012, se debe cumplir con el requisito de la aprobación de esta nueva planta, requisito que se cumplió con la expedición de la Resolución 2012-200-000574-4 de 1º de junio de 2012 con fundamento en el estudio técnico que elaboró la dirección de recursos humanos de la Comisión Nacional de Televisión en Liquidación.

En tal sentido se puede concluir que si bien dentro del proceso liquidatorio de la Comisión Nacional de Televisión no se efectuó como tal un programa de supresión de cargos, lo cierto es que se realizó un estudio técnico(43), en el cual se ocupó en el capítulo 5 del “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL PROCESO LIQUIDATORIO DE LA COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN PARA DETERMINAR LA PLANTA CON PROTECCIÓN ESPECIAL DE RETEN SOCIAL”, razón por la que no era necesario realizar tal programa cuando se le estaban amparando los derechos de las personas que se encontraban en especial protección.

En efecto, en el citado estudio se dispuso que se no podrían ser retirados del servicio aquellas madres y padres cabeza de familia, las mujeres embarazadas, los discapacitados, los pre-pensionables con requisitos de edad y tiempo de servicio cumplidos al 10 de abril de 2012 y quienes se encontraban cobijados por el fuero sindical; fue por ello que, se concluyó en el caso concreto del señor Jorge Samhir Alvarado Manuel, que debería permanecer “(...) mientras existan las condiciones que los protege o hasta el cierre de la liquidación (...)(44)”.

Así pues, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos acusados, pues aunque no se efectuó el programa de supresión de cargos, lo cierto es que a través del estudio técnico para la modificación de la planta de cargos de la Comisión Nacional de Televisión en Liquidación se establecieron los requisitos para que las personas que se encontraban en condición de protección especial los acreditaran, con el fin de que se mantuvieran en sus cargos, por lo menos, hasta cuando terminara el proceso liquidatorio.

Ahora bien, en cuanto al argumento del demandante referente a que existió una irregularidad en la medida en que el estudio técnico y los actos administrativos demandados fueron expedidos en un lapso de 8 días, la Sala, comparte lo expuesto por el a quo, en cuanto a que esta situación en particular de modo alguno genera una falta de análisis o expedición irregular, pues de tal particularidad lo que se deriva es que el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión actuó de conformidad con las funciones que le ley le otorgó.

Consecuente con lo expuesto, la supresión del cargo que el actor desempeñaba en la entidad en liquidación, contó con los debidos soportes técnicos y por ende la legalidad del acto de supresión no fue desvirtuada. Aunado a lo anterior, hubo respeto por los derechos que como afiliado sindical ostentaba el demandante, razón por la que la Sala confirmará la sentencia del a quo, en cuanto negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

CONFIRMAR la sentencia de 10 de abril de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Jorge Samhir Alvarado Manuel en contra de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario en calidad de administradora del patrimonio autónomo de la Comisión Nacional de Televisión y otros, de conformidad a lo expuesto a la parte motiva de la presente providencia.

Cópiese, notifíquese, y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

Consejeros: Carmelo Perdomo Cuéter (ausente con excusa)—César Palomino Cortés—Sandra Lisset Ibarra Vélez».

28 Visible a folios 67 a 85.

29 Visible a folio 44.

30 Visible a folio 43.

31 Visible a folio 48.

32 “Por la cual se reglamenta el servicio de la televisión y se formulan políticas para su desarrollo, se democratiza el acceso a éste, se conforman la Comisión Nacional de Televisión, se promueven la industria y actividades de televisión, se establecen normas para contratación de los servicios, se reestructuran entidades del sector y se dictan otras disposiciones en materia de telecomunicaciones”.

33 “(...) Por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones. (...)”.

34 “(...) ART. 8º—Plazo. Reglamentado por el Decreto Nacional 2160 de 2004, Modificado por el art. 8º, Ley 1105 de 2006. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma funciones el liquidador, éste elaborará, y si es del caso, presentará a la junta liquidadora un programa de supresión de cargos, determinando el personal que con la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.

No obstante, al vencimiento del término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán los contratos de trabajo de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable. 

ART. 9º—Derechos adquiridos por los pensionados de las entidades cuya liquidación se ordene. Son derechos adquiridos por los pensionados, aquellos que hacen parte de su patrimonio por haber satisfecho los requisitos legales exigidos, aunque no se hubiese proferido el acto que declare su exigibilidad. 

(...)”. 

35 Información tomada del disco compacto que obra a folio 186 del expediente.

36 “(...) por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la administración pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones.

(...)”. 

37 “(...) Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones (...)”.

38 Publicada en el Diario Oficial Nº 48758 de 11 de abril de 2013.

39 Información tomada de la notificación por correo electrónico que obra en disco compacto visible a folio 410 del expediente.

40 Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma funciones el liquidador, éste elaborará, y si es del caso, presentará a la Junta Liquidadora un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.

41 “(...) ART. 8º—Plazo. <Artículo modificado por el art. 8º de la Ley 1105 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, el liquidador elaborará un programa de supresión de cargos, determinando el personal que por la naturaleza de las funciones desarrolladas debe acompañar el proceso de liquidación.

No obstante, al vencimiento del término de liquidación quedarán automáticamente suprimidos los cargos existentes y terminarán las relaciones laborales de acuerdo con el respectivo régimen legal aplicable. 

(...)”. 

42 Corte Constitucional, Sentencia C-795 del 4 de noviembre de 2009, Exp. D-7725. Demandante. María Fernanda Orozco Tous. Demandado. Artículo 8º (parcial) de la Ley 1105 de 2006, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

43 Visible a folios 107 a 157 del expediente.

44 Información tomada del cuadro Nº 26 del estudio técnico para la modificación de la planta de cargos.