Sentencia 2014-01247 de junio 25 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Magistrado Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Ref.: Exp. 25000234200020140124701

Demandante: Henry Cubillos Castillo

Demandado: Nación – Presidencia de la República y Procuraduría General de la Nación

Sentencia de tutela de segunda instancia

Bogotá, D.C., veinticinco de junio de dos mil catorce.

La Sala decide la impugnación formulada por el señor Henry Cubillos Castillo contra la sentencia del 22 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que declaró configurada la falta de legitimación en la causa por activa.

Antecedentes

1. Pretensiones.

El señor Henry Cubillos Castillo presentó acción de tutela contra la Nación – Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al ejercicio de los derechos políticos. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

“(...) 1. Tutelar los derechos fundamentales del ciudadano accionante, al debido proceso y a la defensa, al derecho a elegir y ser elegido y al derecho fundamental innominado al control de convencionalidad, con fundamento en las medidas cautelares ordenadas por la Comisión interamericana de derechos humanos y al debido proceso al acceso a los cargos de elección popular y el respeto de la autonomia (sic) regional.

2. Ordenar al señor Presidente Juan Manuel Santos, acatar las medidas cautelares adoptadas por la Comisión interamericana de derechos (sic), y en consecuencia abstenerse de ejecutar en adelante la sanción del Procurador General de La Nación impuesta al alcalde Gustavo Petro Urrego, como nuestro gobernante elegido.

3. En consecuencia, dejan (sic) sin efectos, en forma definitiva el acto administrativo contenido en el Decreto 570 de 2014, por medio del cual el señor Juan Manuel Santos, en su condición de Presidente de la República firma la destitución de Gustavo Petro Urrego como Alcalde Mayor de Bogotá, desacata unas medidas cautelares ordenadas por la CIDH y nombra un alcalde encargado”.

2. Hechos.

De la demanda de tutela, se destacan los siguientes hechos relevantes:

Que la Procuraduría General de la Nación le impuso al Alcalde Mayor de Bogotá, Gustavo Francisco Petro Urrego, sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad de 15 años para ejercer cargos y funciones públicas.

Que dicha sanción disciplinaria fue objeto de múltiples demandas de tutelas, que, en primera instancia, fueron concedidas, pero que posteriormente fueron revocadas por el Consejo de Estado, según la información que al actor le dio la presidenta de la corporación el 18 de marzo de 2014. Que, sin embargo, las decisiones, para esa fecha, no se habían notificado.

Que, en la noche del 18 de marzo de 2014, la Comisión interamericana de derechos humanos (en adelante CIDH) notificó al gobierno colombiano de la Resolución 5, que adoptó medidas cautelares para garantizar que el señor Petro Urrego ejerciera sus derechos políticos y terminara el periodo como Alcalde Mayor de Bogotá.

Que, no obstante, previa solicitud del Procurador General de la Nación, el 19 de marzo de 2014, el Presidente de la República, mediante Decreto 570 de 2014, sin atender las medidas cautelares proferidas por la CIDH, ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al señor Petro Urrego y designó al Ministro de Trabajo, Rafael Pardo Rueda, como Alcalde Mayor de Bogotá encargado.

3. Argumentos de la tutela.

A juicio del señor Henry Cubillos Castillo, la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al ejercicio de los derechos políticos, principalmente, porque ejecutó la sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación al señor Gustavo Francisco Petro Urrego y lo destituyó del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá, a pesar de que la CIDH había decretado una medida cautelar a su favor, para que se suspendieran los efectos del acto sancionatorio.

Que, en reiterada jurisprudencia(1), la Corte Constitucional ha dicho que las medidas cautelares dictadas por la CIDH tienen carácter vinculante y hacen parte del ordenamiento jurídico interno, por cuenta del bloque de constitucionalidad.

Que, además, el desconocimiento de lo dispuesto por la CIDH vulnera los derechos fundamentales invocados porque “como elector habilitado por el censo, expresé en las urnas mi voluntad libre de cualquier presión al ejercer mi derecho al voto a favor del entonces candidato y hoy Alcalde Mayor de Bogotá, doctor Gustavo Francisco Petro Urrego, avalando el plan de gobierno que este último presentó y que entre otros, por mi mandato hoy es una realidad”.

Que, por otra parte, las medidas cautelares en cuestión, dictadas por la CIDH, deben ser acatadas porque el fallo del Consejo de Estado, que revocó las sentencias de tutela favorables a los electores del señor Petro Urrego, no ha sido formalmente notificado.

Que, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional(2), la comunicación de los fallos en rueda de prensa no tiene ningún efecto jurídico vinculante. Que, por ende, “la actuación de la Procuraduría al darse por notificada de una sentencia inexistente, y la posterior expedición del decreto de destitución del alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, proferido por el Presidente de la República el día 19 de marzo (de 2014), desconocen los efectos de los múltiples fallo (sic) proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca”(3).

Que, por último, el Presidente de la República también desconoció el principio de autonomía del ente territorial, en cuanto la designación del Ministro de Trabajo, Rafael Pardo Rueda, como alcalde encargado de Bogotá, constituye una intromisión inconstitucional en los asunto del Distrito Capital.

4. Intervención de las autoridades demandadas.

4.1. Nación – Presidencia de la República.

La apoderada judicial de la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se opuso a las pretensiones de la demanda y solicitó que se denegara la tutela por improcedente. En concreto, expuso los siguientes argumentos:

Que no es cierto que la sentencia de tutela del Consejo de Estado, que revocó los fallos de primera instancia favorables a los electores del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, no haya sido notificado en debida forma, pues, conforme con lo estipulado en los artículos 16 y 32 del Decreto 2591 de 1991, “es perfectamente válido entender, de un lado, que el juez de tutela tiene libertad para escoger el medio más ‘expedito y eficaz’ para notificar sus fallos y, de otro lado, que cuando el fallo es de segunda instancia y revoca el proferido en primera instancia, el juez debe ‘comunicarlo inmediatamente’”. Que, por lo tanto, la comunicación del 18 de marzo de 2014 sobre la decisión del Consejo de Estado, que revocó los fallos de tutela de primera instancia, sí tiene efectos jurídicos vinculantes y trajo como consecuencia que el Presidente de la República tuviera que ejecutar la sanción disciplinaria impuesta al señor Petro Urrego.

Que, por otra parte, si bien la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el cumplimiento de las medidas cautelares dictadas por la CIDH puede reclamarse por vía de tutela, lo cierto es que esa posibilidad está sujeta a dos condiciones: i) que la tutela pretenda la protección de un derecho fundamental, y ii) que la medida cautelar se haya proferido para proteger un derecho fundamental.

Que, sin embargo, esas reglas no son absolutas, pues “la Corte Constitucional nunca ha señalado —ni podría hacerlo— que el cumplimiento con una medida cautelar proferida por la CIDH debe llevarse a cabo incluso cuando ello suponga vulnerar la propia Constitución o la jurisprudencia constitucional que define su alcance”.

Que, en efecto, las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, consistentes en permitir que culmine su periodo al frente de la alcaldía de Bogotá, no pueden ser acatadas porque vulneran la Constitución Política, en la medida de: i) que desconocen las competencias constitucionales y legales que tiene el Procurador General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias a los servidores públicos, incluidos los de elección popular, y ii) que suponen que el Presidente de la República está facultado para suspender la ejecución de las sanciones disciplinarias, “lo cual es manifiestamente contrario al principio de separación de ramas y órganos del poder público”.

Que, en reiterada jurisprudencia(4), la propia Corte Constitucional ha reconocido que las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad que impone la Procuraduría General de la Nación a los servidores públicos elegidos popularmente, no vulneran los derechos políticos del elegido ni los de sus electores.

Que, además, cuando la Corte Constitucional ha dicho que las medidas cautelares dictadas por la CIDH son de obligatorio cumplimiento, es porque tales órdenes están dirigidas a proteger los derechos a la vida o a la integridad de una o de varias personas, pero en ningún caso se han encaminado a la protección de los derechos políticos, como el de elegir y ser elegido.

Que, en todo caso, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos(5) ha aceptado que autoridades distintas a las judiciales impongan sanciones restrictivas de derechos, siempre que dicha facultad sancionatoria se ejerza con respeto al debido proceso.

Que las medidas cautelares de la CIDH no se enfocaron en la sanción de inhabilidad para ejercer cargos públicos, que es la que verdaderamente afecta los derechos políticos del señor Petro Urrego, sino que se limitaron a estudiar lo concerniente a su destitución, “que en realidad no está consagrado en la Convención americana ni en la Constitución”.

Que el acatamiento de las medidas cautelares proferidas por la CIDH a favor del señor Petro Urrego implicaría “la suspensión del ordenamiento jurídico colombiano”, pues ese organismo exigió mantenerlo en el cargo de alcalde de Bogotá hasta que culminara el periodo para el que fue elegido. Que, por lo tanto, el señor Petro Urrego sería el único alcalde de Colombia que no podría ser separado del cargo ni siquiera mediante sentencia de un juez penal competente que restrinja sus derechos políticos.

Que, por último, el actor no está legitimado en la causa por activa para ejercer la acción de tutela en representación del señor Petro Urrego. Que, de hecho, ni siquiera existe evidencia de que el demandante actúe en calidad de agente oficioso ni de que el señor Petro Urrego no pueda ejercer directamente la tutela.

Que, por lo tanto, la tutela deviene improcedente.

4.2. Procuraduría General de la Nación.

El apoderado judicial de la Procuraduría General de la Nación solicitó que se rechazara por improcedente la tutela interpuesta por el señor Henry Cubillos Castillo. En síntesis, adujo lo siguiente:

Que el demandante tiene a su disposición otros medios de defensa, “como (las acciones) establecidas en la Ley 472 de 1998”, para satisfacer los intereses que reclama por vía de tutela(6). Que, de hecho, eventualmente también puede hacerse parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promueva el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, a fin de controvertir el acto administrativo que le impuso la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad de 15 años para ejercer cargos y funciones públicas.

Que el derecho a elegir y ser elegido no es absoluto y que, por lo tanto, la sanción impuesta a un servidor público de elección popular no desconoce los derechos de los votantes. Que, de todos modos, “si el accionante pretendía que le fuera protegido su derecho fundamental a elegir, se tendrían que haber efectuado objeciones contra las decisiones desplegadas en torno al desarrollo del proceso electoral y NO frente a actuaciones de carácter disciplinario”.

Que, contra lo afirmado por el actor, el fallo de tutela del Consejo de Estado, que revocó las sentencias de primera instancia favorables a los electores del señor Petro Urrego, sí fue debidamente notificado, toda vez que, conforme con lo establecido en los artículos 16 y 32 del Decreto 2591 de 1991, la decisión de segunda instancia debe ser comunicada por el medio más expedito y eficaz, lo que, en efecto, ocurrió el 18 de marzo de 2014, a través de una rueda de prensa ofrecida por la presidenta de la corporación.

Que, por último, el Presidente la República no podía acoger las medidas cautelares dictadas por la CIDH a favor del señor Petro Urrego, por cuanto el asunto ya había sido revisado por diversos jueces colombianos, entre los que se encuentran 3 de las 4 altas cortes. Que, además, el acatamiento de tales medidas implicaría contrariar lo resuelto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-028 de 2004, que encontró ajustadas a la Constitución Política las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad para ejercer cargos y funciones públicas, previstas en la Ley 734 de 2002.

5. Sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 22 de abril de 2014, declaró configurada la falta de legitimación en la causa por activa del señor Henry Cubillos Castillo, para ejercer la acción de tutela.

Concretamente, el tribunal concluyó que el demandante no está legitimado para solicitar el cumplimiento de las medidas cautelares dictadas por la CIDH a favor del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, por cuanto: i) no acreditó que se cumplieran los requisitos exigidos para el ejercicio de la acción de tutela, en calidad de agente oficioso, y ii) el señor Petro Urrego se encuentra en plena capacidad para promover, directamente o por medio de apoderado, las acciones que estime procedentes para proteger sus derechos.

6. impugnación.

El señor Henry Cubillos Castillo impugnó la sentencia de primera instancia. Principalmente, alegó que el a quo incurrió en “error esencial de derecho”(7), por haber interpretado equivocadamente los principios que rigen la acción de tutela.

Adicionalmente, el actor manifestó que el fallo impugnado se dictó con base en consideraciones inexactas(8) y que adolece de incongruencia porque no se ajustó a los hechos que motivaron la presentación de la demanda de tutela.

Consideraciones

La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En el sub examine, el señor Henry Cubillos Castillo reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al ejercicio de los derechos políticos, que estima vulnerados porque el Presidente de la República no ha dado cumplimiento a las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor del señor Gustavo Petro Urrego, que ordenaron la restitución al cargo de Alcalde Mayor de Bogotá, para permitirle que culmine el periodo constitucional para el que fue elegido.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 4 de abril de 2014, declaró configurada la falta de legitimación en la causa por activa, pues, a su juicio, el señor Henry Cubillos Castillo no está legitimado para solicitar el cumplimiento de las medidas cautelares dictadas por la CIDH a favor del señor Gustavo Francisco Petro Urrego. Que, en efecto, el demandante no acreditó que se cumplieran los requisitos exigidos para poder ejercer la acción de tutela, en calidad de agente oficioso, y que, además, el señor Petro Urrego se encuentra en plena capacidad para promover, directamente o por medio de apoderado, las acciones que estime procedentes para proteger sus derechos.

En la impugnación, el actor dijo que el a quo interpretó erróneamente los principios que rigen la acción de tutela y que, adicionalmente, el fallo de primera instancia adolece de incongruencia porque no se ajustó a los hechos que motivaron la presentación de la demanda de tutela.

De entrada, la Sala advierte que, como bien concluyó el a quo, la tutela presentada por el señor Henry Cubillos Castillo es abiertamente improcedente, por adolecer de falta de legitimación en la causa por activa. Veamos.

El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción de tutela puede ser interpuesta directamente por el titular de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados, o mediante representante legal(9) o apoderado judicial(10). El artículo 10, además, dispone que se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular está en imposibilidad física o jurídica de promover su propia defensa. Esa norma desarrolla el artículo 86 de la Constitución, que está concebido para establecer el amparo o la tutela de los derechos fundamentales que se predican de las personas.

En el caso concreto, la tutela presentada por el señor Henry Cubillos Castillo tiene como objeto que se ordene al Presidente de la República acatar las medidas cautelares otorgadas por la CIDH a favor del señor Gustavo Petro Urrego, que exigen la restitución al cargo de alcalde Bogotá y la permanencia en el mismo hasta culminar el periodo constitucional para el que fue elegido.

Si bien en la demanda de tutela el actor manifestó que, en su condición de elector del señor Gustavo Francisco Petro Urrego, el no acatamiento de las medidas cautelares de la CIDH vulnera sus derechos fundamentales, la Sala advierte que lo pretendido es la protección de derechos fundamentales del señor Petro Urrego, a pesar de que no se cumplen los requisitos de la agencia oficiosa, que prevé el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

En efecto, el demandante no demostró que el señor Petro Urrego no esté en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela para solicitar que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al ejercicio de los derechos políticos, presuntamente vulnerados por la renuencia del Presidente de la República a acatar las medidas cautelares proferidas por la CIDH.

Por el contrario, como es de público conocimiento, el señor Petro Urrego sigue fungiendo como alcalde de Bogotá y, por ende, está en condiciones de solicitar directamente la protección de los derechos fundamentales que aquí se invocan. De hecho, unas veces directamente, algunas mediante apoderado y otras a través de agente oficioso, el señor Petro Urrego ha ejercido otros mecanismos legales, en procura de que se le permita culminar el periodo para el que fue elegido como alcalde de Bogotá.

En ese contexto, la tutela pedida por el señor Henry Cubillos Castillo resulta abiertamente improcedente. De todos modos, conviene señalar que actualmente el amparo solicitado por el actor también carece de objeto.

Como se sabe, el fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia de tutela se torne inocua y que sea intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.

En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: el hecho superado y el daño consumado(11). Empero, la Corte también ha expresado que “es posible que la carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o de un hecho superado sino de alguna otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del/de la juez/a (sic) de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto”(12).

En el sub lite, la carencia actual de objeto no deriva de la configuración de un hecho superado ni de la consumación de daño alguno, por cuanto lo pretendido en la tutela es que se acaten las medidas cautelares en cuestión y que, en consecuencia, se le permita al señor Petro Urrego culminar el periodo para el que fue elegido.

En efecto, es ampliamente conocido, que el señor Gustavo Francisco Petro Urrego se encuentra actualmente ejerciendo el cargo de alcalde de Bogotá, toda vez que la Sección Segunda de esta corporación, mediante auto del 13 de mayo de 2014 (M.P. Gerardo Arenas Monsalve), dictado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Petro Urrego contra la Procuraduría General de la Nación, decretó la suspensión provisional de los actos que le impusieron la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad de 15 años para ejercer cargos públicos hasta tanto se decida de fondo el proceso.

Entonces, la circunstancia que vuelve inocua la orden de tutela en el presente caso es que en estos momentos el señor Gustavo Francisco Petro Urrego continúa ejerciendo sus funciones como alcalde de Bogotá. Luego, sería intrascendente que la Sala estudie de fondo la pretensión de dar cumplimiento de las medidas cautelares de la CIDH, así como los argumentos que propusieron los apoderados judiciales de la Nación – Presidencia de la República y de la Procuraduría General de la Nación, en las respectivas contestaciones.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada.

2. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha».

(1) El actor citó las siguientes sentencias: i) T-558 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; ii) T-524 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y iii) T-078 de 2013, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(2) El actor trajo a colación los autos 12 de 2007 y 283 de 2009, con ponencia de los magistrados Clara Inés Vargas Hernández y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, respectivamente.

(3) El demandante se refiere a las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en principio, ampararon los derechos fundamentales del señor Gustavo Petro Urrego y le permitían continuar ejerciendo como alcalde de Bogotá.

(4) La apoderada de la Nación – Presidencia de la República aludió, entre otras, a las siguientes sentencias: i) C-028 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; ii) T-887 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, y iii) SU-712 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

(5) Según la apoderada de la Nación – Presidencia de la República, eso dijo la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los siguientes casos: i) Tribunal Constitucional contra Perú (1999); ii) Baena Ricardo contra Panamá (2001); iii) Ivcher Bronstein contra Perú (2001), y iv) Vélez Loor contra Panamá (2010).

(6) El apoderado de la Procuraduría General de la Nación no explicó con qué objeto se podrían ejercer las acciones de grupo y popular, que regula la Ley 472 de 1998.

(7) El señor Henry Cubillos Castillo no explicó en qué consiste ese error.

(8) El actor no especificó en qué tipo de inexactitudes incurrió el a quo.

(9) Tal es el caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las personas jurídicas.

(10) Mediante poder otorgado con expresa facultad para promover la tutela.

(11) Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada.

(12) Sentencia T-585 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.