Sentencia 2014-01259/22283 de octubre 19 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Milton Chaves García

Rad.: 76001-23-33-000-2014-01259-01 (22283)

Asunto: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Demandante: Fábrica de Papeles Palmira S.A.S.

Demandado: U.A.E. DIAN.

Temas: Impuesto sobre la renta y complementarios - año gravable 2009

Bogotá, D.C., diecinueve de octubre de dos mil diecisiete

Extractos: «Consideraciones de la Sala.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, la Sala estudiará si se configuró el silencio administrativo positivo para decidir el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión 152412013000014 de 29 de abril de 2013.

Para resolver, la Sala precisa lo siguiente:

La actora sostiene que la DIAN violó el artículo 565 inciso 2º del Estatuto Tributario, por cuanto notificó por edicto el acto que resolvió el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión cuando aún corría el término para la notificación personal del mismo acto. Por lo tanto, se configuró el silencio administrativo positivo respecto al recurso, de acuerdo con los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario.

Respecto al término para resolver el recurso de reconsideración y la configuración del silencio administrativo positivo, los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario consagran lo siguiente:

“ART. 732.—Término para Resolver los Recursos. La Administración de impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma”.

“ART. 734.—Silencio Administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará”.

Conforme con las normas trascritas, la Administración dispone de un año para resolver el recurso de reconsideración, contado a partir de su interposición en debida forma, pues en caso de que transcurra dicho término sin que el recurso se resuelva, se entenderá fallado a favor del recurrente y se configurará el silencio administrativo positivo.

En relación con el momento a partir del cual se cuenta el año que tiene la Administración para resolver el recurso, esto es, cuándo se entiende interpuesto el recurso en debida forma, la Sala ha entendido “que ese plazo se cuenta a partir del mismo día en que se presenta el recurso, puesto que así lo establece claramente la norma(25)”.

También ha señalado que “para que el recurso se entienda resuelto oportunamente es necesario que dentro del término legal, que es de un año, se notifique el acto que decide el recurso, pues, de otra manera, no puede considerarse resuelta la impugnación, comoquiera que si el contribuyente no ha tenido conocimiento del acto administrativo, este no produce efectos jurídicos y se entiende como no resuelto(26)”.

Además, el término de un año previsto en el artículo 732 del Estatuto Tributario, es preclusivo, porque el artículo 734 ibídem establece que ante su incumplimiento se configura el silencio administrativo positivo a favor del contribuyente. En consecuencia, si vence el término legal sin que se resuelva el recurso se entiende que la Administración pierde competencia para manifestar su voluntad y, en consecuencia, el acto deviene en nulo. Así lo precisó la Sala en la Sentencia de 21 de octubre de 2010(27).

De otra parte, según el artículo 565 (inciso segundo) del Estatuto Tributario los actos que resuelven recursos deben notificarse personalmente o por edicto, si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación(28).

Comoquiera que el término previsto en la norma en comento es de días, se entiende que el plazo para que comparezca el administrado a notificarse del acto por el que se resuelve el recurso de reconsideración, inicia a partir del primer día hábil siguiente a la fecha de introducción al correo del aviso de citación y no de la fecha del recibo de la citación, como erradamente lo entiende la demandante, pues no puede confundirse el aviso de citación para la notificación personal de la decisión de los recursos con la notificación por correo, ni con la notificación personal.

Ahora bien, la notificación personal y por correo son dos formas diferentes de honrar el principio de publicidad de los actos administrativos en materia tributaria, la personal: entendida como aquella en la que el contribuyente es previamente citado para que acuda las oficinas de la Administración de Impuestos y con su comparecencia conozca directamente el acto en la entidad que lo expidió y en virtud de ello se efectué la notificación personal y la notificación por correo se efectúa con la entrega de una copia del acto correspondiente en la última dirección informada por el contribuyente en el Registro Único Tributario - RUT, salvo que el solicitante informe una dirección procesal para que le notifiquen los actos que sean proferidos dentro del respectivo proceso administrativo de acuerdo con lo previsto en el artículo 564 del Estatuto Tributario.

En ese orden de ideas y siendo que el acto que decide el recurso de reconsideración se notifica de manera personal, para el efecto, la Administración envía por correo un aviso de citación al interesado, para que, dentro de los diez (10) días siguientes, contados a partir del primer día hábil siguiente a la fecha de introducción al correo de dicho aviso, comparezca a las oficinas de la entidad a conocer la decisión(29). Si no comparece dentro de dicho término, el acto que resuelve el recurso debe notificarse por edicto.

En Sentencia C-929 de 2005, la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación” del artículo 565 del Estatuto Tributario. En dicha providencia señaló(30):

“De lo expuesto no encuentra la Corte que se viole el principio general de publicidad de los actos administrativos que profiera la administración tributaria, sino por el contrario el aviso de citación a que se refiere el precepto acusado, tiene por finalidad enterar al destinatario que el recurso interpuesto ya fue resuelto a fin de que comparezca para ser notificado personalmente, con lo cual se garantiza el derecho al debido proceso, y sólo en defecto de su no comparecencia se procede a la notificación por edicto, poniendo de presente los principios de justicia y equidad consagrados en el artículo 95-9 de la Carta Política”.

En consecuencia, el envío o introducción al correo del aviso de citación no constituye una notificación por correo del acto administrativo, sino el medio que la ley creó para que el administrado se entere de la existencia de un acto pendiente de notificación y se acerque a las oficinas de impuestos, de ahí que, el siguiente paso sea notificarse personalmente de la decisión del recurso(31). De manera que el acto que se notifica, de manera personal o, en subsidio, por edicto, es el que decide el recurso, la citación a notificar se personalmente constituye en paso previo para el trámite de la notificación de la decisión del recurso.

En el presente asunto, el recurso de reconsideración contra la liquidación oficial de revisión se interpuso el 28 de junio de 2013(32). Por consiguiente, a partir de dicha fecha, la DIAN tenía un año para notificarlo, esto es, hasta el 28 de junio de 2014.

En el recurso, la representante legal de la actora informó como dirección procesal la TV. 1 # 2-150, Parcelación Dolores, Palmira, Valle(33). No obstante, la demandante actualizó el RUT el 4 de marzo de 2014 y en el formulario modificó la dirección principal a la “Av. 6B Norte 35-34 AP 0505(34)”.

Con el fin de notificar personalmente la Resolución 900.168 de 27 de mayo de 2014, que resolvió el mencionado recurso, el 29 de mayo de 2014, la DIAN envió a la actora el aviso de citación a la TV. 1 # 2-150, Parcelación Dolores, Palmira, Valle(35). La citación dirigida a esa dirección no fue devuelta por correo, por el contrario, fue recibida el 31 de mayo de 2014, como lo afirman las partes y como consta en el expediente(36).

Comoquiera que la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que la dirección procesal prevista en el artículo 564 del Estatuto Tributario es de naturaleza especial y prevalece sobre la dirección inscrita en el RUT(37), no es de recibo el argumento alegado por la actora en el sentido que debía haberse enviado la citación por aviso para notificación personal a la dirección que actualizó en el RUT, pues, se reitera, la dirección procesal informada en el recurso de reconsideración para efectos de esa actuación prima y es excluyente sobre las demás direcciones del contribuyente.

En consecuencia, el término de diez (10) días para que la actora acudiera a notificarse personalmente de la mencionada resolución empezó a correr a partir del día hábil siguiente a la fecha de introducción al correo del aviso de citación, esto es, el 30 de mayo de 2014 y vencía el 13 de junio del mismo año.

Lo anterior, porque no puede contabilizarse el término desde el mismo día en que se envía la citación, ya que si bien no se trata de una notificación, no ha de contabilizarse el día en que se envió la citación, puesto no es posible tener certeza de que efectivamente tuvo conocimiento ese mismo día.

No obstante, se advierte que la DIAN notificó el acto por edicto que fijó el 13 de junio de 2014 y desfijó el 27 de junio de 2014(38). Por consiguiente, la notificación por edicto se surtió en forma anticipada, es decir, antes de que se venciera el plazo que tenía el demandante para comparecer y notificarse personalmente de la decisión de la Administración.

Lo anterior, porque el edicto fue fijado el 13 de junio de 2014, cuando debió fijarse el lunes 16 de junio y desfijarse el 1 de julio. Entonces, se encuentra probado que la DIAN preterminó en un día de los diez (10) que tenía el contribuyente para notificarse personalmente, por ende, incurrió en una irregularidad en la notificación del acto por el que resolvió el recurso de reconsideración.

El contribuyente no tuvo los diez (10) días siguientes al recibo del aviso, que consagra el artículo 565 del Estatuto Tributario, para acudir a notificarse personalmente, lo que constituye una pretermisión de un término legal, y la consecuente indebida notificación por edicto del acto que resolvió en recurso de reconsideración en el caso sub examine.

Para la Sala se configuró el silencio administrativo positivo conforme a lo dispuesto en los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, pues si bien la DIAN tenía hasta el 28 de junio de 2014 para dictar y notificar la resolución por la que resolvió el recurso de reconsideración, la notificación de este acto efectuada por edicto fue irregular.

Por lo anterior, no fue acertada la decisión de la Administración de Impuestos en los actos demandados de negar la solicitud de reconocimiento del silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración, por lo que procede la nulidad de los mismos.

Las anteriores razones son suficientes para confirmar el numeral primero de la sentencia apelada, que declaró la nulidad de los actos demandados. Sin embargo, se modifica el numeral segundo en cuanto al restablecimiento del derecho, para declarar la existencia del acto administrativo ficto positivo respecto del recurso de reconsideración en los términos del artículo 734 del Estatuto Tributario, por lo que el recurso se entiende fallado a favor del recurrente y, en consecuencia, se declara la firmeza de la declaración privada.

Condena en costas.

Con fundamento en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Acuerdo 1887 de 20003(sic) de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el Tribunal condenó en costas a la DIAN y fijó como agencias de derecho, el 1% del valor de la liquidación privada.

En relación con la condena en costas, asunto que fue apelado por la demanda, la Sala precisa lo siguiente:

De acuerdo con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 361 del Código General del Proceso, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho. Esta regla que no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público.

Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), señala las reglas para la determinación de la condena en costas, así:

1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código.

“Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.

“2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

“3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda.

“4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

“5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión.

“6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos.

“7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones.

8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.

“9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” (Destaca la Sala)

En este caso, nos hallamos ante el evento descrito en el numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso (L. 1564/2012), para la procedencia de la condena en costas contra la demandada, por ser la parte vencida en el proceso. No obstante, la Sala ha precisado que estas circunstancias deben analizarse en conjunto con la regla del numeral 8º, que dispone que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”(39).

Revisado el expediente se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas. Por tanto, no procede la condena en costas en ambas instancias.

En resumen, la Sala modifica el numeral segundo de la sentencia apelada en cuanto al restablecimiento del derecho, para declarar la existencia del acto administrativo ficto positivo respecto del recurso de reconsideración en los términos del artículo 734 del Estatuto Tributario, por lo que el recurso se entiende fallado a favor del recurrente y, en consecuencia, se declara la firmeza de la declaración privada.

A su vez, modifica el numeral tercero y, en su lugar, no condena en costas en las dos instancias.

En lo demás, confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. MODIFICAR el numeral segundo y tercero de la sentencia apelada. En su lugar quedarán así:

“2. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR la existencia del acto administrativo ficto positivo respecto del recurso de reconsideración, en los términos del artículo 734 del Estatuto Tributario, por lo que el recurso se entiende fallado a favor del recurrente y, en consecuencia, DECLARAR la firmeza de la declaración privada presentada por la actora, correspondiente al impuesto de renta del año gravable 2009”.

“3. NO CONDENAR en costas en ambas instancias”. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.

2. RECONOCER personería a Maritza Alexandra Díaz Granados, como apoderada de la DIAN en los términos del poder que está en el folio 346 del expediente.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase».

25. Sentencia del 10 de septiembre de 2009, Exp. 17277, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Este criterio ha sido reiterado, en fallos de 7 de junio de 2012, Exp. 18163 y de 5 de julio de 2012, Exp. 18498, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y de 19 de enero de 2012, Exp. 17578 y de 21 de octubre de 2010, Exp. 17142, C.P. Hugo F. Bastidas Bárcenas.

26. Sentencia del 12 de abril de 2007, Exp. 15532, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

27. Exp. 17142, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

28. “ART. 565.—Formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos.
(...) Las providencias que decidan recursos se notificarán personalmente, o por edicto si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, no compareciere dentro del término de los diez (10) días siguientes, contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación. (...)”.

29. Ver Sentencia de 20 de septiembre de 2017, Exp. 20890, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E).

30. Sentencia C-929 del 6 de septiembre de 2005, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

31. Entre otras, ver Sentencias de 21 de febrero de 1992, Exp. 3767, C.P. Guillermo Chahín Lizcano; 3 de diciembre del 2009, expedientes 17111 y 17041, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y C.P. William Giraldo Giraldo, respectivamente; 12 de septiembre de 2013, Exp. 19515, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

32. Folios 12 a 40 cdno. a. 2 y 93 a 121 cdno .a. 2-2.

33. Folio 40 cdno. a. 2.

34. Folios 62 cdno. a. 2 y 125 cdno. a. 2-2.

35. Folios 55 cdno. a. 2, 19 y 126 cdno. a. 2-2.

36. Folio 55 reverso cdno. a. 2.

37. Ver Sentencias de 3 de abril de 2014, Exp. 18801, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, de 18 de junio de 2014, Exp. 20187, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, de 30 de abril de 2014, Exp. 19553, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. También ver Auto de 3 de agosto de 2016, Exp. 22377, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

38. Folio 679 cdno. ppal.

39. Se reitera el criterio de la Sala expuesto en Sentencia complementaria del 24 de julio de 2015, Exp. 20485, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.