Sentencia 2014-01267 de diciembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000234100020140126701

Consejera Ponente:

Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Otoniel González Toro

Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil.

Bogotá D.C., cuatro de diciembre de dos mil catorce

Fallo de segunda instancia

Procede la Sala a resolver la impugnación que propone la parte actora contra la Sentencia de 15 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, dentro de la acción de tutela de la referencia, con la cual se negó el amparo.

I. Antecedentes

1. La petición de amparo y hechos.

Con escrito Radicado el 31 de julio de 2014 ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca (fls. 1 a 2), el señor Otoniel González Toro, en nombre propio, interpuso tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil —de aquí en adelante RNEC—, por considerar vulnerados sus derechos políticos previstos en el artículo 40 de la Constitución Política.

Consideró estos derechos vulnerados por cuanto a pesar de haberle solicitado a la Registraduría Nacional del Estado Civil la entrega de los formatos de apoyo a la inscripción de candidaturas a las elecciones de octubre de 2015, el Director del Censo Electoral, le informó que no era posible aun entregárselos —sin que en el escrito informe la razón esgrimida—

Por lo anterior solicitó se tutelen sus derechos fundamentales políticos y se ordene que se le haga entrega de los formatos de recolección de firmas correspondientes a las elecciones de las candidaturas de las elecciones de octubre de 2015.

2. Trámite de la tutela e intervención de la autoridad accionada.

Con auto de 1º de agosto de 2014, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” avocó el conocimiento de la tutela, en el entendido que el propósito del actor era la protección del derecho fundamental de petición. Ordenó notificar al Registrador Nacional del Estado Civil (fls. 6 a 7).

Realizadas las respectivas comunicaciones, la accionada se manifestó como sigue:

Registraduría Nacional del Estado Civil.

La Jefe de la Oficina Jurídica solicitó negar el amparo solicitado porque se probó que la entidad no ha incurrido en acción ni omisión que vulnere o ponga en peligro los derechos constitucionales del actor. Manifestó que, de acuerdo con la información suministrada por el Registrador Delegado en lo Electoral, en oficio RDE de 6 de agosto de 2014, reconoce que el actor solicitó mediante comunicación de 13 de junio de 2014, los formularios de apoyo a candidaturas para Gobernador, Alcalde, Diputados, Concejales y Ediles y consultas a gobernaciones y alcaldía para las elecciones de octubre de 2015.

Indicó que con oficio 053746 de 25 de junio de 2014 se respondió la petición explicándole al solicitante las razones por las cuales no era posible suministrarle los formularios solicitados, las cuales consistieron en:

a) Hasta tanto no se elabore el calendario electoral para las elecciones locales de 2015 no se diseñan los formularios para inscripción de grupos significativos de ciudadanos con firmas.

b) Le indicó que si bien, conforme al artículo 9º de la Ley 130 de 1994, es viable que mediante un número de firmas válidas equivalentes mínimo al 20% de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de curules o cargos a proveer, debía tener en cuenta que el censo electoral —que contiene las personas aptas para votar— varía para cada elección.

c) Los artículos 120 y 266 de la Constitución Política; 26 del Código Electoral; 5 numeral 11 y 25 numeral 1º del Decreto 1010 de 2000; 1º de la Ley 163 de 1994 y los artículos 28, 30 y 49 de la Ley 1475 de 2011 consagran la competencia general de la RNEC en la organización, dirección y vigilancia de las elecciones, del proceso electoral y de los mecanismos de participación ciudadana, dentro de las cuales se incluye la elaboración de los calendarios electorales, llevar el censo electoral y fijar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo de la organización y vigilancia electoral.

De lo anterior concluyó que no se ha vulnerado el derecho fundamental político alegado por el actor, por cuanto el Registrador Nacional del Estado Civil está facultado para organizar los procesos electorales y en desarrollo de dicha competencia, el proceso de elección que se llevará a cabo en el año 2015 se inicia con la expedición del acto administrativo que contiene el calendario electoral “que no es más que la hoja de ruta de un proceso electoral en Colombia, y del cual se surte su publicidad conforme a la ley”.

De conformidad con el artículo 30 de la Ley 1475 de 2011, el período de inscripción de candidatos, inicia cuatro (4) meses antes de la respectiva elección que se llevará a cabo el 25 de octubre de 2015, así que la RNEC se encuentra dentro de los términos y plazos legales para organizar dichas justas. Además, que el procedimiento que se debe surtir por parte de los Grupos Significativos de Ciudadanos para inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular está regulado en el artículo 28 ibídem.

Destacó que el proceso electoral en Colombia conlleva una suma de procedimientos técnicos y logísticos y la adopción de decisiones, entre los que se encuentran el diseño y ajuste de los formularios electorales a utilizar en cada elección “documentos estos que son los que busca alcanzar en este momento el accionante, y del cual no se le ha negado; por el contrario se le informó que una vez haya sido culminado su diseño y actualización serán objeto de entrega a quienes lo soliciten”(fls. 13 a 20 y 44 a 59).

3. Fallo de primera instancia.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante Sentencia de 15 de agosto de 2014, negó las pretensiones de tutela.

Para arribar a tal conclusión, el Tribunal a quo realizó un recuento sobre los hechos y del trámite que se surtió, y después hizo un análisis sobre la inscripción de candidatos para corporaciones de elección popular.

Aseveró que aun cuando no aportó constancia sobre la presentación de la solicitud en ejercicio del derecho de petición, la RNEC al contestar la demanda aportó prueba documental sobre la respuesta a la solicitud del demandante de 13 de junio de 2014 y el oficio remitido al actor por parte del Director del Censo Electoral.

Con base en los artículos 120 y 166 de la Constitución Política y los artículos 5º y 25 del Decreto 1010 de 6 de junio de 2000 “Por el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la RNEC, y se dictan otras disposiciones” insistió en que el derecho fundamental invocado no ha sido vulnerado, por cuanto, la accionada le responde al solicitante cuándo le sería posible entregar los formularios solicitados, sin que ello constituya una negativa a su requerimiento (fls. 61 a 70).

4. La impugnación.

Inconforme con la decisión de primera instancia, el actor impugnó con escrito (fl. 73), manifestando lo siguiente:

“…la Registraduría es sagaz y mete en cuento la inscripción de candidato y nombra los términos en (sic) inscripción de candidatos de acuerdo a la Ley 1475. Pero lo que no dice es que… no está inscribiendo candidatos si no buscando llenar un requisito que es la recolección de firmas para luego hacerlo, para que no ocurra lo del 2011 que entregamos firmas y todo y luego con artimañas dijo que no aplicamos por las firmas, si la vez pasada con dos (2) años de anticipación recogimos las firmas como será ésta si no hemos empezado”.

Y añadió: “Le hago llegar a su Despacho en menos de tres días toda la impugnación completa”.

En escrito presentado el 1º de septiembre de 2014 indicó que era inaudito que la Registraduría Distrital excusara la falta de hechura del formulario de firmas de apoyos “para negar de tajo el derecho de participación de los grupos significativos de ciudadanos que tendría que salir con un año de anticipación, por lo menos, para poder recoger las firmas exigidas por ellos mismos, que de una forma abusiva modificaron la Constitución Nacional y la Ley 1475 de 2011, a través, de la Resolución 747 y 7541 que exigieron más de 50.000 firmas para inscribir cualquier lista al Concejo de Bogotá. De permitirle esto a la Registraduría Nacional del Estado Civil, estaríamos ad portas de negar la posibilidad de cualquier ciudadano de elegir y ser elegido” (fl. 76).

II. Consideraciones de la Sala

1. Generalidades de la tutela.

El artículo 86 de la Constitución Política consagra la tutela como un mecanismo judicial encaminado a la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando éstos se vulneren o amenacen por la acción o la omisión de las autoridades públicas o por particulares en algunos casos especiales, instrumento de defensa que se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y subsidiariedad.

De conformidad con el precepto superior que la consagra y en lo que se reitera en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, el ejercicio de la tutela no es absoluto. Está limitado por las causales de improcedencia, en especial la que establece que no es viable cuando existan otros mecanismos judiciales de defensa. Pero aún si el reclamo es susceptible de poder tramitarse por la vía judicial ordinaria, de manera excepcional la tutela procede siempre que se interponga como mecanismo transitorio, porque el que reclama tal protección constitucional puede padecer un perjuicio irremediable. Tal situación debe acreditarse por éste o poder apreciarse por el juez de tutela con base en las pruebas que en tal sentido se alleguen con la solicitud.

2. De la omisión que se alega como vulneradora de derechos fundamentales.

El accionante consideró sus derechos vulnerados por parte de la RNEC al no haber obtenido los formatos de apoyo ciudadano con firmas para la inscripción de candidatos para las elecciones de octubre de 2015.

Sostuvo en su impugnación que requiere la documentación solicitada porque está buscando llenar el requisito de recolección de firmas con la suficiente antelación para que no pase lo acontecido en el 2011 que habiendo entregado las firmas con dos años de anticipación, la RNEC indicó que “no aplicamos por las firmas”. Advirtió que no está pretendiendo inscribir un candidato.

Aunque la Sala participa del criterio señalado por el a quo, conforme al cual el tutelante pretende la protección del derecho de petición en cuanto no se ha satisfecho su solicitud, considera que el amparo trasciende este derecho hacia los fueros de los derechos políticos, en tanto, la petición contiene la pretensión de que le sean entregados los formularios de apoyo con firmas para la inscripción de candidatos a las elecciones de 2015 (elecciones locales) y así se analizará por la Sección Quinta como juez de la impugnación.

Aclarado lo anterior, se procede a decidir, previo el desarrollo de los siguientes temas:

3. Características esenciales del derecho de petición(1). 

Ha de recordarse que aun cuando en la demanda se invocó el artículo 40 constitucional, el Tribunal a quo consideró que en realidad se trataba de la protección al derecho de petición, pues la conducta que se afirmó vulneradora devino de la no entrega de los formatos o formularios de apoyo con firmas para la inscripción de candidatos.

Pues bien, el derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, se traduce en la facultad que tienen los ciudadanos de formular solicitudes para obtener información o pedir copias de documentos no sujetos a reserva a las autoridades correspondientes o a los particulares, además de obtener una pronta y completa respuesta a sus inquietudes.

La naturaleza de este derecho está establecida en la Constitución de 1991 como de aplicación inmediata, dada su pertenencia al ámbito de los derechos inherentes a la persona y su relevancia para la participación de la misma, así como para asegurar el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales, al igual que los deberes sociales del Estado y la posibilidad de hacer realizables otros derechos fundamentales(2).

Diversos pronunciamientos de orden constitucional han definido los presupuestos esenciales del derecho de petición así: i) en la posibilidad de formular peticiones respetuosas, por motivos de interés general o particular y ii) en la obtención de una pronta resolución del asunto puesto en consideración.

Esos componentes del derecho de petición son inescindibles, esto es, que el goce y satisfacción del mismo se realiza una vez ambos se verifiquen; por lo tanto, el derecho se concreta en la formulación de una petición, pero se efectiviza con la resolución pronta y material, independientemente de si la respuesta resulta o no favorable al sentido de la misma(3).

Respecto a la oportunidad para resolver una petición el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), en su artículo 14(4) precisa:

“Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción.

Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:

1. Las peticiones de documentos deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.

2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.

“PAR.—Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento del término señalado en la ley, esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”.

Con todo, para que se configure su cumplimiento no basta la resolución efectiva sino que es necesario que ésta se dé a conocer al interesado. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado:

“Una vez tomada la decisión, la autoridad o el particular no pueden reservarse su sentido, para la efectividad del derecho de petición es necesario que la respuesta trascienda el ámbito del sujeto que la adopta y sea puesta en conocimiento del peticionario; si el interesado ignora el contenido de lo resuelto no podrá afirmarse que el derecho ha sido observado cabalmente”.(5)(Resaltado fuera del texto)

Lo anterior, no solo indica su importancia en el ámbito jurídico sino que esta trasciende considerablemente al nivel social, pues es el mecanismo de interacción entre las entidades y el particular, y su desconocimiento traería consigo inseguridad jurídica y desconfianza en la administración.

Teniendo claro las anteriores consideraciones, se analizará el caso concreto con base en éstas.

4. Generalidades sobre los derechos políticos.

No obstante, la adecuación que en su competencia hiciera el Tribunal a quo, al observar la impugnación el tutelante planteó una circunstancia fáctica que, a juicio de la Sala ad quem, excede la mera discusión de si la respuesta es suficiente y acorde a la solicitud presentada, como lo es en efecto la necesidad del requisito de recolección de firmas de apoyo, con la suficiente antelación para que la futura inscripción de la candidatura llegue a buen término y sea posible.

Disquisición que está afecta al ejercicio de los derechos políticos, razón por la cual la Sección Quinta hará algunas precisiones:

La injerencia que los derechos políticos tienen sobre la democracia participativa llevaron a que fueran contenidos dentro de la clasificación de los derechos fundamentales y, por ello, gozan de todas sus características y garantías, tales como, la aplicación inmediata del artículo 85, la necesidad de ser regulados por ley estatutaria cuando se trate de asuntos atinentes a su núcleo esencial (art. 152), la posibilidad de ser protegidos directamente por la acción de tutela (art. 86).

Históricamente, la preponderancia de los derechos políticos ha sido constante en el desarrollo de las sociedades organizadas, tal y como lo refirió la doctrina, concretamente, Vladimiro Naranjo Mesa en su obra “Teoría Constitucional e Instituciones Políticas” incluyó a los derechos políticos en derechos de primera generación y aludió que tuvieron su fuente, en documentos como la declaración francesa de 1789, las declaraciones de derechos de las provincias estadounidenses y el Bill of Rights de 1689.

La participación electoral, entendida en sentido amplio, es decir, no sólo el derecho-deber del voto sino todo aquello que implica la actividad electoral se relaciona estrechamente con la legitimidad y la gobernabilidad, pues son presupuestos ínsitos de la democracia.

“La participación tanto en forma individual como colectiva debe incorporar a los distintos sectores sociales en la construcción del proyecto político, de manera que es muy importante el reconocimiento y valoración pública de la sociedad organizada. Se asienta en consolidar el rol público y estratégico de la ciudadanía, que requiere contar para ello de una proyección que le permita ejercer un liderazgo público sobre sus necesidades, propuestas y sobre el control de los resultados de la gestión política” Perez, Hernández. Lissette. Derecho Electoral de Latinoamérica, Memorias del II Congreso Iberoamericano de Derecho Electoral. Bogotá. 2013. pág. 506.

Tal protección y garantía no se advierte empañada en aquellos casos en los que la necesidad razonada y proporcional llevada a la ley, faculta a la organización electoral para que exija el cumplimiento y observancia de ciertos presupuestos logísticos que faciliten el desenvolvimiento, desarrollo y llegada a buen término del ejercicio del derecho político, pues sería inconcebible que un derecho que atañe a las relaciones de todo el conglomerado se viera direccionado y ejecutado por cada individuo bajo la justificación de que está dentro de aspectos que atañen a la dignidad humana como ser político, pues ello a lo único que llevaría sería a un sistema anárquico contrario al propósito de los derechos políticos dentro de una democracia y en el entorno de un Estado Social de Derecho.

La inscripción de candidatos atañe a la capacidad electoral, toda vez que al inscriptor, sea el partido político o el movimiento con personería o al grupo de apoyo de firmas, se le faculta para que en forma activa se haga presente, dándole toda la aptitud conforme a derecho para postular y, al inscrito, porque surtido alguno de los dos eventos, su aptitud recae en poder ser elegido, lo cual no hubiera podido pretender si alguno de esos dos supuestos no acontece.

Para citar una normativa cercana, pues no se intenta hacer un recuento histórico, ha de recordarse que luego del Código Electoral (1986), se expidió la Ley 130 de 1994 “Por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones”, que en su artículo 9º reguló el tema de la designación y postulación de candidatos; la Ley 163 de 1994 “Por la cual se expiden algunas disposiciones en materia electoral” para el ámbito seccional y municipal al referirse a las elecciones de Gobernadores, Alcaldes, Diputados, Concejales, Ediles o Miembros de las Juntas Administradoras Locales, en cuyo artículo 2º dispuso el término máximo para inscribir candidatos.

La Ley 130 de 1994 dispone que es posible la inscripción de candidaturas mediante el apoyo de firmas en movimientos sociales y los grupos de ciudadanos.

Dentro de esas previsiones sustanciales se mezclan aquellas que contribuyen a la efectiva ejecución de ese derecho y es el aspecto atinente a la logística y procedimientos necesarios para llevar a buen término la inscripción del candidato, siendo entonces la Organización Electoral la llamada a implementar las medidas para que se materialice en la práctica la figura y a desarrollar la logística, como por ejemplo, mediante la entrega de los formatos a los candidatos o los formatos para recolección de firmas.

En consecuencia, esas manifestaciones para mantener el orden democrático y garantizar el debido ejercicio del derecho político en la modalidad de postulación de candidatos a elecciones populares mediante la inscripción de candidaturas, potencializan el papel de la Registraduría Nacional del Estado Civil y cobra importancia cuando se trata de la inscripción mediante firmas de apoyo, en tanto es ella la llamada a realizar la actividad de verificación de las firmas presentadas, lo cual converge en la legitimidad de quienes en un primer estadio son solo candidatos, pero con toda la posibilidad de legitimarse como autoridades públicas si a ellos favorece el resultado de las justas electorales.

5. La recolección de firmas para la inscripción de candidatos.

Dos formas principales posibilitan la inscripción de una candidatura, una tradicional que ha sido la manera más utilizada a lo largo de la historia política del país es la que hacen los partidos y movimientos políticos, ahora mediante el otorgamiento del aval y otra, que es la que se hace mediante firmas de apoyo de los grupos significativos de ciudadanos.

Este derecho de inscripción encuentra sustento constitucional en el artículo 108 superior que en su literalidad dispone: “Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones. Dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue. Los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también podrán inscribir candidatos”.

Legalmente, el fundamento se lee en el artículo 9º de la Ley 130 de 1994.

“ART. 9º—Designación y Postulación de Candidatos. Los partidos y movimientos políticos, con personería jurídica reconocida, podrán postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito adicional alguno.

La inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.

Las asociaciones de todo orden, que por decisión de su Asamblea General resuelvan constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al veinte por ciento del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos por proveer, también podrán postular candidatos. En ningún caso se exigirán más de cincuenta mil firmas para permitir la inscripción de un candidato.

Los candidatos no inscritos por partidos o por movimientos políticos deberán otorgar al momento de la inscripción una póliza de seriedad de la candidatura por la cuantía que fije el Consejo Nacional Electoral, la cual no podrá exceder el equivalente al uno por ciento del fondo que se constituya para financiar a los partidos y movimientos en el año correspondiente. Esta garantía se hará efectiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos la votación requerida para tener derecho a la reposición de los gastos de la campaña de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberán presentar para su inscripción el número de firmas al que se refiere el inciso anterior”.

Por su parte, la Resolución 757 de 2011 expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, además de consagrar que la competencia para coordinar y dirigir el proceso de revisión y verificación de la validez de firmas de apoyo y para certificar el número de apoyos válidos para el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales es la Dirección del Censo Electoral, dispuso en la materia específica de los formularios lo siguiente:

“El formulario para la recolección de firmas que apoyan o respaldan la inscripción de un candidato tendrá un formato único que será entregado por la Registraduría o podrá ser descargado directamente de la página web.www.registraduria.gov.co, el cual deberá incluir un encabezado con el nombre del candidato que se postula, el cargo de elección popular al que aspira y la fecha de la elección, en el caso de las elecciones de Asamblea, Concejo y Juntas Administradoras Locales JAL; se deberá indicar la cabeza de lista, el departamento, distrito, municipio o localidad, según el caso y el nombre del Grupo de ciudadanos que lo postulan.

Los formularios utilizados podrán ser reproducidos utilizando cualquier medio o elaborados por el grupo significativo de ciudadanos conservando las características determinadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

El ciudadano al consignar su apoyo para la postulación de un candidato deberá diligenciar íntegramente de su puño y letra el formulario y deberá incluir en forma legible su nombre completo, su número de cédula de ciudadanía y su firma.

(…)

“PAR. 1º—Serán anulados por la Dirección de Censo Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, aquellos apoyos de ciudadanos que consultada la base de datos del censo electoral no pertenezcan al censo vigente de la respectiva circunscripción electoral de la elección conforme lo dispone la Ley.

(…)

“PAR. 2º—Así mismo serán anulados aquellos respaldos que no cumplan con el mínimo de requisitos exigidos en el formulario de recolección de firmas que apoyan la inscripción de un candidato o que incurran en alguna de las siguientes irregularidades o inconsistencias, las cuales deberán ser certificadas por escrito:

1. Fecha, nombre, apellidos o número de cédula de ciudadanía ilegible o no identificable.

2. Firma con datos incompletos, falsos o no identificables.

3. Datos y firma no manuscritos.

4. No inscrito en el censo electoral.

5. Cuando no exista correspondencia entre el nombre y el número de cédula de ciudadanía.

“ART. 7ºCertificación y efectos jurídicos de la inscripción de la candidatura. La inscripción de candidatos por suscripción de firmas queda condicionada a la revisión y verificación de la validez de los apoyos entregados, el número de estos nulos y el número de apoyos válidos exigidos para el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para que produzca efectos jurídicos la respectiva inscripción”.

La legalidad de la Resolución 757 de 4 de febrero de 2011 y su modificatoria la Resolución 7541 de 25 de agosto siguiente, fue estudiada por esta Sección en Sentencia de 20 de noviembre de 2013(6), que negó las pretensiones de nulidad, desde las siguientes consideraciones: i) contienen aspectos puramente técnicos y operativos de la inscripción de candidatos por firmas, la RNEC simplemente hizo uso de su poder dispositivo en desarrollo de sus propias funciones y dentro del ámbito de su competencia, en tanto tiene el deber de implementar el MECI en la Entidad y que una de sus funciones es la de garantizar la operatividad del registro y verificación de las firmas que apoyen a un determinado candidato; ii) los artículos 1º, 2º, (aclarado con base en la modificación ordenada en el numeral 2º de la Resolución 7541) 3º, 4º, 7º y 8º de la Resolución 757 del 4 de febrero de 2011, para la Sala se expidieron conforme a derecho por ser regulaciones meramente técnico - administrativas(7) que pretenden el buen cumplimiento de funciones de la entidad demandada, desarrollando de esta forma lo establecido por la normatividad vigente y haciendo operativas y funcionales las disposiciones legales y aplican el artículo 9º de la Ley 130 de 1994, pero no la modifican, ni reforman pues son solo disposiciones que permiten su cabal ejecución; iii) las acusaciones de falta de competencia, falsa motivación y restricción de derechos políticos frente a los artículos 1º, 2º, (aclarado con base en la modificación ordenada en el numeral 2º de la Resolución 7541) 3º, 4º, 7º y 8º de la Resolución 757 del 4 de febrero de 2011, no resultaron probadas.

Posteriormente, la Ley 1475 de 2011, en el Título III “De las campañas electorales”, en el tema de la inscripción de candidatos por los grupos significativos de ciudadanos consagró en su literalidad:

“ART. 28.—Inscripción de candidatos.

(…)

(Inciso condicionalmente exequible C-490-11). Los candidatos de los grupos significativos de ciudadanos serán inscritos por un comité integrado por tres (3) ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen, deberán figurar en el formulario de recolección de las firmas de apoyo.

(…)”.

Así los candidatos de grupos significativos de ciudadanos deben ser inscritos por un comité de tres ciudadanos que debe ser inscrito previo un mes al cierre de la inscripción y siempre antes de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o a la lista

En la Sentencia C-490(8) de 23 de junio de 2011, mediante la cual la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria 190/10 Senado - 092/10 Cámara “por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, se hizo claridad sobre la inscripción de candidaturas de todos los grupos que quisieran participar con la postulación de sus protagonistas en las justas electorales.

“El artículo 28 del Proyecto de Ley estatutaria regula la inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular. Menciona explícitamente requisitos de inscripción aplicables a los candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica (inciso primero), y a los grupos significativos de ciudadanos (inciso cuarto).

En relación con los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, el inciso primero establece que podrán inscribir candidatos a cargos y corporaciones de elección popular, previa verificación del cumplimiento de las calidades y requisitos para serlo, y de que no se encuentren incursos en causales de inhabilidad e incompatibilidad.

…Prevé así mismo que la escogencia de los candidatos debe surtirse mediante procedimientos democráticos y de acuerdo con los estatutos respectivos…

…El inciso cuarto contempla un procedimiento para la inscripción de candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos. Establece la norma que tal acto se efectuará por un comité integrado por tres ciudadanos, el cual deberá registrarse ante la correspondiente autoridad electoral, cuando menos un mes antes de la fecha de cierre de la respectiva inscripción y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista. Los nombres de los integrantes del Comité, así como la de los candidatos que postulen deberán figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.(…)

…Observa la Corte que, de manera general, el artículo 28 del Proyecto tiene como propósito desarrollar el derecho de postulación de los partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos. Para el efecto, establece una diferencia entre los requisitos de inscripción para los candidatos de los partidos y movimientos políticos que cuenten con personería jurídica, y aquellos postulados por grupos significativos de ciudadanos. Respecto de los primeros exige como presupuesto previo a la inscripción, la verificación de calidades y requisitos de los candidatos, así como la constatación sobre la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades. En tanto que en relación con la inscripción de candidatos apoyados por grupos significativos de ciudadanos contempla, ya no requisitos sustanciales, sino un procedimiento para la inscripción

Esta manera de regular la inscripción y elaboración de listas y candidatos suscita varias observaciones. En primer lugar, la regulación disímil, para partidos y movimientospolíticos con personería jurídica (inciso primero) por un lado, y para grupos significativos de ciudadanos (inciso cuarto) por el otro, se refiere a ámbitos distintos. Mientras que respecto de los primeros se reiteran exigencias sustanciales relativas a la necesidad de verificar las calidades, los requisitos y la ausencia de inhabilidades e incompatibilidades de los candidatos; en relación con los segundos se diseña un procedimiento orientado a establecer una cierta vocería de la organización ciudadana a través de un comité inscriptor. En segundo lugar, observa la Corte que la regulación resulta parcial, en la medida que no incluye requisitos para la inscripción de candidatos y listas de todas las agrupaciones a quienes la Constituciónreconoce el derecho de postulación. No se refiere el legislador estatutario, por ejemplo, a los requisitos de inscripción para los candidatos de movimientos sociales, y de los partidos y movimientos políticos que no hayan obtenido la personería jurídica…

...Si bien las últimas reformas constitucionales en materia de participación política (A.L. 01/03 y A.L. 01/09), han propugnado por el reconocimiento de los partidos, movimientos políticos, y grupos significativos de ciudadanos, exclusivamente cuando están en capacidad de acreditar un mínimo de respaldo popular, la existencia de personería jurídica no es unpresupuesto para la postulación de candidatos, sino un reconocimiento como consecuencia de haber acreditado, entre otros requisitos, la existencia de un determinado respaldo ciudadano, representado en la obtención de unporcentaje de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de miembros del Congreso

Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha destacado que “si bien los partidos políticos han sido considerados por la Constitución como una de las formas más importantes para la canalización de las demandas políticas de la ciudadanía, también se ha reconocido que las organizaciones o movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos pueden manifestarse y actuar políticamente, lo cual incluye la posibilidad de designar, postular e inscribir candidatos o listas de candidatos a los cargos de elección popular”. Por lo tanto, en la medida que también estos últimos “pueden postular e inscribir candidatos a cargos de elección popular, es razonable que la reglamentación sobre la forma de presentación de las listas también se les sea aplicable a ellos”(9).

(…)

En ese orden de ideas, si tanto una como otra clase de agrupaciones están facultadas para presentar las candidaturas de quienes por la vía del proceso electoral pueden llegar a desempeñar funciones públicas, carecería de sentido que sólo se exigiera la corroboración de requisitos, calidades e inexistencia de inhabilidades e incompatibilidades, a una de esas categorías de agrupaciones. Si como se indicó, el propósito de la constatación de estos requisitos sustanciales es la protección de la función pública, dicha finalidad se debe asegurar, independientemente de la naturaleza o categoría de la agrupación política o ciudadana que actúe como postulante.

…Es preciso recordar que la Constitución consagró el derecho de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica a inscribir candidatos para las elecciones, sin requisito adicional distinto al aval del representante legal de esa colectividad, o de su delegado (art. 108, inc. 3º). Y estableció así mismo, que los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos también pueden inscribir candidatos (C.P., art. 108, inc. 4º), sin que respecto de estos la Norma Superior hubiese previsto requisitos para la inscripción, de modo que corresponde al legislador proveer a su regulación.

De manera que la propia Constitución demarcó un régimen diferencial para el ejercicio del derecho de postulación por parte de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, frente a otras agrupaciones como los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Los primeros pueden presentar sus candidatos contando con el aval del representante legal de la agrupación o su delegado, en tanto que en relación con los movimientos sociales o los grupos significativos de ciudadanos, la ley puede establecer requisitos orientados a garantizar la seriedad de las inscripciones, siempre y cuando se trate de exigencias que sean “razonables, de acuerdo a los mínimos históricamente sostenibles en un momento dado, y que no obstaculicen el libre ejercicio de los derechos políticos”(10), de tal manera que no vulneren el principio de igualdad.

(…)

El requisito previo de recolección de firmas de apoyo para la inscripción de candidatos por parte de los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos se orienta a garantizar que los nombres y las listas postulados a la contienda electoral cuenten con un mínimo de respaldo popular, y tiende a hacer efectivo el propósito del constituyente de evitar la proliferación de inscripciones provenientes de agencias de intereses minoritarios. En este sentido, se ajusta al propósito general que ha caracterizado las últimas reformas en materia de participación política de fortalecer los partidos y movimientos políticos popularmente respaldados. El requisito de formalizar la inscripción mediante un comité, se orienta a suplir la ausencia de personería jurídica, estableciendo por esta vía un mecanismo de representación del movimiento ciudadano. La exigencia de publicidad derivada de la inclusión de las fotos de los miembros del comité y de los candidatos en el formulario de recolección de firmas, constituye así mismo una garantía de transparencia que facilita la decisión del elector y le suministra confianza.

Estos requisitos adicionales, establecidos por el legislador estatutario para el proceso de inscripción de candidatos por parte de grupos significativos de ciudadanos que no cuentan con personería jurídica reconocida, cumplen finalidades legítimas en el marco del derecho a la participación política, como es la de rodear de seriedad y transparencia la postulación, propiciar decisiones informadas en el elector, sin que de otra parte constituyan exigencias excesivas o desproporcionadas que obstaculicen el ejercicio de los derechos políticos. En consecuencia, el procedimiento establecido para la inscripción de candidatos por parte de grupos de ciudadanos significativos, será declarado exequible…” (Negrillas y subrayas fuera de texto).

El tratamiento diferencial entre las distintas agrupaciones políticas o grupales encuentra su razón de ser en la preponderancia que el legislador y el Constituyente derivado ha pretendido imbuir a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, pero sin demeritar ni opacar manifestaciones de los derechos políticos fundamentales como es permitir la vocería de agrupaciones sin personería a través de candidatos que apoyados con firmas reflejen el sentir y el querer de otros conglomerados, lo cual enriquece el sentido de representación dentro de la democracia.

Pero como bien lo glosa la Corte en uno de los apartes pretranscritos y como corresponde al real contenido de la Carta Política, en esta no se debe regular todos y cada uno de los asuntos sino sólo aquello que tenga que ver con el núcleo duro del derecho fundamental de que se trate, o bien en la Carta Política o bien mediante Ley Estatutaria (C.P., art. 152).

Lo demás corresponde al legislador ordinario, como acontece con los requisitos de inscripción, que permitan instrumentalizar en forma ordenada el ejercicio del derecho, más aun tratándose de firmas que deben surtir un trámite de verificación y autenticidad ante la Organización Electoral, a fin de dar transparencia y certeza de que el apoyo al candidato sí es reflejo de la voluntad popular del grupo que ha recolectado las firmas.

6. Análisis del caso concreto.

Como se advirtió ab initio, en el caso sub examine, el accionante solicitó se tutelen sus derechos fundamentales políticos y se ordene que se le haga entrega de los formatos de recolección de firmas correspondientes a las elecciones de las candidaturas de las elecciones de octubre de 2015.

El Tribunal a quo indicó que se trató de una solicitud en ejercicio del derecho de petición que ya fue respondida, pero la Sección Quinta luego de analizar el escrito de impugnación consideró que el actor insiste en la vulneración a sus derechos políticos.

En primer término, La Sala advierte, como lo ha sostenido la Corte Constitucional(11) en su jurisprudencia, que la administración tiene un mandato explícito de respuesta y de notificación de la misma, que implica el agotamiento de los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello.

Sobre la obligación y el carácter de la respuesta, debe precisarse en primer lugar, que esta debe ser efectiva, es decir, real y verdadera, y que cumpla el propósito de materializar una conducta positiva y no omisiva, silente o evasiva, lo cual no conlleva necesariamente que sea favorable o que acceda a las peticiones del interesado. Además, la respuesta de la entidad debe ser conocida a plenitud por el solicitante y de ello debe quedar constancia, en tanto es una característica esencial, implica además que la responsabilidad de respuesta y notificación de ésta se encuentra en cabeza de la administración.

Con base en las anteriores consideraciones, encuentra la Sala que la RNEC respondió al actor que los formularios por él requeridos no habían sido elaborados porque no se había expedido el calendario electoral respectivo, con lo que la Sala advierte que la respuesta de la entidad al administrado era que se trataba de una petición antes de tiempo y que era muy pronto, dado que las elecciones se llevarán a cabo en el año 2015, de ello da cuenta el acervo probatorio que ha nutrido el expediente, en el que reposa comunicación cruzada entre el Director de Gestión Electoral y la Jefe de la Oficina Jurídica de la RNEC obrante a folios 37 a 42, aquel indicó que a su vez al solicitante mediante Oficio 053746 de 25 de junio de 2014, obrante a folio 36 incompleto, se le respondió que “Hasta tanto no se elabore el calendario electoral para las elecciones de Autoridades Locales 2015, no se diseñarán los formularios para inscripción de grupos significativos de ciudadanos con firmas” y así lo replicó la Jefe de la Oficina Jurídica en respuesta al Tribunal Administrativo (fls. 28 a 35).

Pues bien, aunque la respuesta y su notificación o puesta en conocimiento al señor Otoniel González se surtió, la Sala encuentra que la RNEC arguyó como condición a su imposibilidad de entregar los formularios solicitados por aquel que debía esperar la expedición del calendario electoral para las elecciones 2015, hecho que no es válido para excusarse de no tenerlos porque no existe regla positiva que así lo haya determinado y no le es dable a la administración asumir supuestos jurídicos que no están consagrados en las normas —y que son más restrictivos y limitantes en el ejercicio de los derechos y libertades individuales políticas—, pero en todo caso es que ese hecho (el calendario electoral 2015) ya aconteció, pues fue expedido mediante la Resolución 13331 de 11 de septiembre de 2014 —como es de público conocimiento y se encuentra noticiada en la página web de la RNEC—.

Teniendo en cuenta lo anterior, el derecho de petición no se ha satisfecho por cuanto (i) si bien cuando la persona que elevó la solicitud obtuvo una respuesta, y (ii) se cumplió con el deber de darle a conocer aquella al interesado argumentando una imposibilidad temporal; lo cierto es que se trató de una respuesta falente, no acorde con la normativa que regula el tema de la elaboración y entrega de los formularios respectivos, en tanto en esta (L. 1475/2011) se prevé que la inscripción de candidatos apoyados mediante firmas se realizará por intermedio de un comité que deberá registrarse ante la autoridad electoral cuando menos un (1) mes antes de la fecha de cierre de la inscripción de la candidatura “y, en todo caso, antes del inicio de la recolección de firmas de apoyo a la candidatura o lista”, esto último por cuanto los nombres de los integrantes del Comité y de los candidatos postulados deben figurar en el formulario de recolección de firmas de apoyo.

Además, en criterio de esta Sala tampoco se respetaron los derechos políticos del demandante, en su modalidad de elegir y ser elegido, cuya alegación está presente en la demanda de tutela y se insiste en la impugnación al recabar la necesidad de los formularios para la recolección de firmas a fin de inscribir candidaturas a las justas electorales de octubre de 2015, en tanto para la Sala resulta imprescindible que la accionada frente al tema de los formularios de inscripción de candidatura hubiera propendido por suministrar al actor una interpretación adecuada y garantista frente a ese derecho político constitucional, por cuanto no le era dable asumir supuestos jurídicos que no estaban consagrados en las normas y que son más restrictivos y limitadores para el ejercicio de los derechos y libertades individuales que atentan contra los principios pro homine y pro libertatis, incorporados en nuestra carta de derechos y en instrumentos internacionales ratificados por el Estado colombiano, al argumentar que la razón de no suministrar los formularios era la falta de calendario electoral.

Huelga recordar, como ya se expuso, que dentro de las manifestaciones de los derechos políticos está el de elegir y ser elegido (art. 40, núm. 1º) y que la inscripción de candidaturas —mediante aval para los partidos y movimientos políticos o previo apoyo mediante firmas para movimientos u organismos sociales y para grupos de ciudadanos— constituye legalmente las dos únicas y exclusivas formas para postular candidatos a cargos de elección popular, lo cual hace innegable que los instrumentos o medios para llevar a buen término la inscripción terminen integrando desde la praxis el ejercicio del derecho político de que se trata.

Así pues, conforme a las voces de la Ley 1475 de 2011, para la postulación de la candidatura mediante firmas de apoyo se debe cumplir con presupuestos como: i) la inscripción del comité que debe registrarse en el término legal; ii) el recaudo de las firmas en los formularios expedidos por la autoridad electoral en la que consten los nombres de los tres integrantes de aquel y de los candidatos que postula; iii) el otorgamiento de una póliza de seriedad al momento de la inscripción de la candidatura o de la lista con apoyo en firmas y iv) cumplir con el quantum firmas equivalente al menos del veinte por ciento (20%) del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número de puestos a proveer, y que en toda caso no debe exceder de 50.000.

De tal suerte, que más allá de la expedición del calendario electoral, normativamente son aquellos los presupuestos los que deben cumplir los interesados en inscribir candidaturas mediante firmas de apoyo, con lo cual se reitera que la conducta de la RNEC con respecto a los requerimientos del hoy demandante no fue acorde a la legalidad que debió observar.

En consecuencia, la Sección Quinta como juez de tutela ad quem procederá a amparar el derecho de petición y los derechos políticos a elegir y ser elegido (C.P., art. 40), debiendo revocar la decisión de primera instancia, porque la respuesta de la RNEC denota una desinformación que afecta al solicitante en los derechos políticos de elegir y ser elegido (C.P., art. 40) y en el derecho de petición, en tanto la entidad no le suministró la real razón para no entregarle los formularios para la recolección de firmas para inscribir candidato, que el ciudadano le requirió, a fin de lograr una completa respuesta que le permitiera el ejercicio de sus derechos políticos.

Se ordenará, entonces a la accionada que le indique el tiempo aproximado y las razones constitucionales, legales o reglamentarias para no entregarle los formularios solicitados; los presupuestos que debe cumplir el solicitante de conformidad con la normativa aplicable —L. 1475/2011— para que ello se lleve a cabo. Así también, le suministre y explique en forma precisa cuáles son los requisitos que debe observar para la recolección de firmas para inscribir candidatos, incluida la forma correcta de diligenciar los formularios y los tiempos y plazos para tal efecto, en tanto en sus respuestas pretéritas al señor Otoniel González Toro le había manifestado que los diseñaría una vez expedido el calendario electoral 2015.

Así mismo, teniendo en cuenta lo expuesto y la trascendencia del procedimiento de recolección de firmas para inscribir candidatos por los grupos significativos de ciudadanos, relacionado directamente con el derecho fundamental de elegir y ser elegido, se exhortará a la RNEC, para que informe a la ciudadanía en general los requisitos y el trámite que se debe surtir para tal efecto de conformidad con la Ley 1475 de 2011.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Falla:

1. Revocar la Sentencia de 15 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó el amparo solicitado por el señor Otoniel González Toro.

2. Ampárense el derecho de petición y el derecho político a elegir y ser elegido del señor Otoniel González Toro y en consecuencia, se ordena a la Registraduría Nacional del Estado Civil RNEC que en el término de cinco (5) días hábiles le indique las razones, de conformidad con la normativa aplicable, para no entregarle los formularios solicitados, le suministre y explique en forma precisa cuáles son los presupuestos que debe observar para la recolección de firmas para inscribir candidatos, incluida la forma correcta de diligenciar los formularios y los tiempos y plazos para tal efecto. Y el tiempo aproximado en que entregará los formularios solicitados contado a partir de que se reúnan los requisitos establecidos en la ley.

3. Exhortar a la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que diseñe campañas pedagógicas y en el término de quince (15) días hábiles, informe a la ciudadanía en general, a través de su página web, los requisitos de conformidad con la Ley 1475 de 2011 para inscribir candidaturas por firmas, y disponga los medios necesarios para que, que en ejercicio de sus funciones y dentro del ámbito de sus competencias técnico administrativas, dicho trámite sea expedito.

4. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia (D. 2591/91, art. 32, inc. 2º).

Notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

Magistrados: Alberto Yepes Barreiro, presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Susana Buitrago Valencia.

(1) Consejo de Estado, Sección Quinta. Reiterado en Expediente 05001-23-31-000-2011-01980-01 (AC), con ponencia de quien ahora cumple igual labor.

(2) Corte Constitucional. sentencias T-552 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-542 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández y T-451 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.

(3) Corte Constitucional. sentencias T-495/92, T-010/93, T-392/94, T-392/95 y T-291/96.

(4) La Corte Constitucional mediante Sentencia C-818 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, declaró inexequible los artículos 3º, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de la Ley 1437 de 2011, sin embargo difirió los efectos del fallo al 31 de diciembre de 2014, a fin de que el Congreso, expida la Ley Estatutaria correspondiente.

(5) Corte Constitucional. Sentencia T-529 de 1995. M.P. Fabio Morón Díaz.

(6) Expediente 201200054 00 y 201100067 00. Demandante: Hernando Morales Plaza y otro. Demandado: Registraduría Nacional del Estado Civil.

(7) A dichas “normas de carácter técnico especializado” que se expiden en el ámbito de las competencias propias de órganos que hacen parte de la Rama Ejecutiva, como en el caso anteriormente citado, o fuera de ellas, como en el caso de los órganos autónomos, se les denomina regulaciones, a fin de que no sean confundidas con la potestad reglamentaria que, por disposición constitucional, recae en cabeza del Presidente de la República. Consejo de estado. Sección quinta. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 18 de octubre de 2012. Radicación 11001-03-28-000-2010-00014-00 Actor: Edgar Daniel Bohórquez Enciso y Otros. Demandado: Consejo Nacional Electoral.

(8) Expediente PE-031. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(9) Corte Constitucional, Sentencia C-1081 de 2005

(10) Corte Constitucional, Sentencia C-089/94 ya citada.

(11) Por ejemplo, en la Sentencia T-545/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell, la Corte concedió la tutela al derecho de petición en virtud de que la respuesta acerca del reconocimiento del derecho de pensión de la accionante había sido enviada a una dirección diferente a la aportada por ésta. Consideró la Corte que no había existido efectiva notificación a la peticionaria.