Sentencia 2014-01951/0738-2017 de septiembre 28 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Radicación: 05001-23-33-000-2014-01951-00

Nº interno: 0738-2017

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Demandante: María Edilma Ramírez Arias

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social(1)

Asunto: Reconocimiento pensión gracia - docente territorial interino - continuidad del servicio

Bogotá, D.C., veintiocho de septiembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala para fallar

2.1. Problema jurídico.

De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si para el reconocimiento de la pensión gracia, es viable el cómputo de los servicios prestados como docente interino, y si particularmente se requiere de la vinculación al 31 de diciembre de 1980.

Con la resolución al planteamiento anterior, se definirá si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento de su pensión gracia, tal como fue definido en la sentencia de primera instancia, o si por el contrario, no cumple con el requisito de tiempo de servicio como lo asevera el demandado apelante.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, el contexto normativo de la pensión gracia y en particular el requisito del tiempo de servicio, para abordar el análisis del caso concreto.

2.2. Contexto normativo de la pensión gracia.

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913(3) para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta. Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación.

Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, con ponencia del consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(4):

“El numeral 3º del artículo 4º ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional...” (en este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la Nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”.

De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.

En este orden, es preciso tener en cuenta, que la Ley 91 de 1989 (por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), señaló en su artículo 15 que:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.

Es claro entonces, que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.

El docente, como el profesional dedicado a la enseñanza a cargo del Estado en los diversos niveles de la educación, corresponde a un verdadero empleado público de naturaleza especial, que tiene una relación laboral-legal y reglamentaria, que se vincula a través de acto administrativo emitido por la autoridad nominadora competente, y que debe tomar posesión de su cargo, conforme lo disponen los artículos 1º y 4º del Decreto Ley 2400 de 1968(5), en concordancia con el artículo 3º del Decreto Ley 2277 de 1979(6).

En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado respecto de su prueba:

“En principio, para efectos de la pensión de jubilación gracia (docente) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: El cargo desempeñado (maestro de primaria, profesor de normal, inspector de primaria, etc.), la dedicación (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), la clase de plantel donde desempeñó su labor (normal, industrial, bachillerato, etc.), así como el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades políticas (nacional, nacionalizado —a partir de cuándo— departamental, distrital, municipal, etc.), la época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación —desde ese momento— del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio. Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión”(7).

Esta línea, ha sido mantenida por la Sala, destacándose las siguientes consideraciones:

“Es necesario precisar respecto de los certificados docentes para la pensión gracia, como ya se ha dicho por esta Subsección, estos pueden ser expedidos por los mismos directivos de los centros educativos donde trabajaron los educadores y en ellos deben establecerse con claridad el cargo desempeñado, la dedicación, la clase de plantel y el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades públicas; dichos certificados servirán de base para expedir otros en forma correcta, tal como se verifica que ocurrió en el caso del demandante pues el secretario general de la Alcaldía Municipal de La Cruz (Nariño) certificó el lapso de trabajo incluyendo el periodo comprendido del 19 de enero de 1981 al 13 de julio de 1983 en el que el docente estuvo vinculado como interino en la Escuela Rural Mita de la Laguna”(8).

Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.

De otro lado, resulta muy relevante señalar, que el artículo 6º de la Ley 116 de 1928(9), establece que:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Conforme a la disposición normativa, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga. Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada.

Sobre el particular, esta Sala alrededor de la docencia en interinidad, y sobre la viabilidad de constituir una modalidad de vinculación válida para el reconocimiento de una pensión gracia, razonó así:

“Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley. En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos. Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (...)(10)” (negrillas y subrayas fuera de texto original).

Respecto, al tiempo de vinculación, la Sala de Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, exp. 0775-2014, con ponencia del consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que:

“En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la señora Solangel Castro Pérez ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto 439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año.

Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el tribunal” (negrillas fuera de texto original).

De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también en relación a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, comoquiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

2.3. De lo probado en el proceso y caso concreto.

Del material probatorio recaudado dentro del presente proceso, se acredita lo siguiente:

Que la señora María Edilma Ramírez Arias, nació el 21 de octubre de 1961(11).

Que se desempeñó como docente interina como maestra de la Escuela de Guayabal del Municipio de Cocorná (Antioquia), nombrada mediante Decreto 14 del 11 de abril de 1980(12), desde el 21 de abril y hasta el 15 de diciembre de 1980(13). Lo anterior, se refrenda con la copia autentica del referido decreto, y de la respectiva acta de posesión visible a folio 27, y de las nóminas de abril y mayo de 1980(14), pagadas por el municipio mencionado.

En este punto, es importante reseñar que la tesorería del municipio de Cocorná (Antioquia), certificó la prestación del servicio de la actora como docente, adscrita a la Escuela de la Vereda de Guayabal; aspecto que para la Sala resulta importante para asumir el carácter municipal, en tanto fue dicha entidad quien la nombró y atendió con sus recursos los costos de dicha vinculación.

De igual modo, que ocupó el cargo de docente nacionalizado del 4 de junio de 198 hasta el 29 de febrero de 2012, y que su última vinculación se dio en Plantel Educativo CER El Silencio en el municipio de San Luis(15).

Cuestiona el apelante de manera puntual, que la actora no se encontraba vinculada al 31 de diciembre de 1980, incumpliendo así el requisito previsto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y que el tiempo servido provisionalmente no puede ser válido para la pensión gracia, porque lo fue en la modalidad de prestación de servicios.

Frente a tales cargos, la Sala debe señalar que la posición jurisprudencial es clara en señalar que la vinculación territorial o nacionalizada debe darse hasta el 31 de diciembre de 1980, pero ello no quiere decir, que inexorablemente el docente deba encontrarse en situación administrativa de servicio activo, comoquiera que lo importante para la pensión gracia, es el tiempo de servicio, sin importar ni su modalidad ni continuidad; pudiéndose entonces, acumular periodos discontinuos que hubieren sido consolidados antes del límite temporal antes descrito.

De otro lado, encuentra la Sala, que contrario a lo afirmando en la alzada, el tiempo servido en interinidad o en provisionalidad, constituyen modalidades que permiten proveer un cargo docente para suplir la vacancia temporal de su titular, y que es una relación laboral de naturaleza legal y reglamentaria que detenta por el tiempo que dure, las mismas prerrogativas para quien ostenta la propiedad del cargo docente.

Debe destacar la Sala, que tal como lo concluyó el tribunal de primera instancia, la documentación obrante en la actuación es concluyente en cuanto a que la demandante, cumple con la vinculación como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, pues es válido el periodo cumplido del 20 de abril al 15 de diciembre de 1980 al municipio de Cocorná (Antioquia), que debe ser asumido como una verdadera relación legal y reglamentaria; indistintamente que este periodo hubiere sido discontinuo con el iniciado en propiedad como nacionalizado, el 4 de junio de 1981 hasta el 29 de febrero de 2012. Las anteriores conclusiones, permiten a la Sala confirmar la sentencia apelada sin consideración adicional respecto del fondo del asunto.

Ahora bien, respecto de las costas(16), debe reiterar la Sala lo expuesto sobre el particular por ambas subsecciones de la Sección Segunda(17) de esta corporación, en la medida que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.

En el caso, la Sala observa que el a quo no hizo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echándose de menos además, alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades, hizo uso mesurado de su derecho de defensa. Por ello, se revocará este aparte de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

CONFIRMAR CON MODIFICACIONES la sentencia de 9 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Segunda de Decisión Oral, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por María Edilma Ramírez Arias contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, para el reconocimiento de su pensión gracia; excepto el numeral SEXTO que se REVOCA, y en su lugar, la Sala se abstiene de condenar en costas al vencido, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Por la secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase».

(1) En adelante UGPP

(3) “Que crea pensiones de jubilación a favor de los maestros de escuela”.

(4) Expediente S-699, actor: Wilberto Therán Mogollón.

(5) Por el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil y se dictan otras disposiciones.

(6) Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.

(7) Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, C.P. Tarsicio Cáceres Toro.

(8) Sentencia del 14 de noviembre de 2015, expediente 2636-2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(9) Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.

(10) Sentencia del 14 de noviembre de 2015, exp. 2636-2014, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.

(11) Cedula de ciudadanía, folio 42.

(12) Ver acto de nombramiento, folio 25.

(13) Ver certificado del Secretario de Gobierno de Cocorná, folio 29.

(14) Folios 27 y 28.

(15) Ver formato Fomag, visible a folios 38 y 39.

(16) Estas erogaciones económicas son aquellos gastos en que incurre una parte a lo largo del proceso en aras de sacar avante la posición que detenta, tales como gastos ordinarios, cauciones, honorarios a auxiliares de la justicia, publicaciones, viáticos, entre otros; que encuadran en lo que se denomina como expensas. Así mismo, se comprenden los honorarios del abogado, que en el argot jurídico son las agencias en derecho (arts. 361 y ss., CGP).

(17) Sentencia del 19 de enero de 2015, Nº interno 4583-2013, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; sentencia del 16 de julio de 2015, Nº interno 4044-2013, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.