Sentencia 2014-02097 de febrero 19 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 11001-03-15-000-2014-02097-00

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Jorge Rigoberto Villareal Ocaña

Ref.: acción de tutela

Fallo

Bogotá, D. C., diecinueve de febrero de dos mil quince.

La Sala decide la acción de tutela promovida por Jorge Rigoberto Villareal Ocaña contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” y el Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º [2] del Decreto 1382 de 2000.

Antecedentes

Jorge Villareal Ocaña solicitó, en nombre propio, la protección de los derechos fundamentales la defensa y de acceso a la administración de justicia, que consideraron vulnerados por el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo del Tolima, conforme con los siguientes hechos:

El accionante afirmó que, la señora Alicia Martínez Barragán presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra la Nación - Fiscalía General de la Nación, en la que solicitó la nulidad de las resoluciones 0-1479 del 2 de junio de 2010 y la 0-1601 del 21 de julio del mismo año, en la que se ordena la terminación del nombramiento de la señora Martínez Barragán y nombran en periodo de prueba al actor.

El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 5 de febrero de 2013, negó las pretensiones de la demanda, toda vez que consideró que la desvinculación de la señora Martínez Barragán se produjo en virtud de una causal objetiva.

Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, por lo que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en proveído del 12 de mayo de 2014, revocó la decisión de primera instancia y en su lugar, ordenó la nulidad de las resoluciones 0-1479 del 2 de junio de 2010 y la 0-1601 del 21 de julio del mismo año, en la que se ordena la terminación del nombramiento de la señora Martínez Barragán y nombran en periodo de prueba al actor, pues consideró que la desvinculación de la señora Martínez Barragán no estuvo sujeta a las normas que regulan dicho caso.

El accionante sostuvo que, en ningún momento fue notificado del auto admisorio de la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta por la señora Martínez Barragán, por lo que, se enteró de dicho proceso al momento en que se le notifica la decisión de segunda instancia, es decir, cuando culminaron las actuaciones procesales.

Señaló que su nombramiento como Fiscal Sexto Delegado ante el Tribunal Superior de Ibagué se produjo como consecuencia del concurso de méritos convocado por la Fiscalía General de la Nación, en el que hizo parte del registro definitivo de elegibles, tal y como aparece en la Resolución 0-1601 del 21 de julio de 2010, expedida por la Fiscalía General de la Nación.

Agregó que, a consecuencia de su buen desempeño durante el período de prueba, la Fiscalía General de la Nación lo designó en propiedad en el cargo que venía desempeñando mediante Resolución 0-3083 del 23 de diciembre de 2010 y la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía General de la Nación ordenó mi inscripción en el registro único de inscripción en carrera - RUIC mediante Resolución 0053 del 8 de marzo de 2011.

En vista de lo anterior, solicitó que se concediera el amparo de los derechos fundamentales invocados, por consiguiente, que se decrete la nulidad del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Alicia Martínez Barragán.

Oposición

La Fiscalía General de la Nación solicitó que se negaran las pretensiones de la presente acción de tutela.

Afirmó que en la presente acción de tutela, no se reúnen los requisitos generales de procedibilidad cuando se ataca una providencia judicial por este medio.

Indicó que el accionante acreditó el haber objetado o refutado ante la jurisdicción respectiva el fallo de segunda instancia proferido el 12 de mayo de 2014, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, como mecanismo imperativo para presentar la acción de tutela.

El Tribunal Administrativo del Tolima allegó escrito de contestación de la tutela el 7 de octubre de 2014, en el que afirmó que el fallo de primera instancia, proferido por dicha corporación, no vulneró los derechos fundamentales alegados por el accionante, toda vez que, fue proferido conforme a ley, encontrándose debidamente motivado, pues se demostró que el retiro de la señor Alicia Martínez Barragán fue objetivo y conforme a derecho.

Por otra parte, la señora Alicia Martínez Barragán pidió que se negaran las pretensiones de la demanda.

Manifestó que las actuaciones surtidas durante el proceso estuvieron sujetas a derecho, por lo que, no se vislumbra algún defecto dentro de la sentencia de segunda instancia o durante el trámite de la apelación que pueda ser considerado para anular el proceso.

Afirmó que no era necesario ni imperativo que al hoy accionante lo hubieran vinculado al proceso como un tercero interesado, toda vez que, la discusión se ceñía a la legalidad de un acto administrativo expedido por la Fiscalía General de la Nación.

Consideraciones de la Sala

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 2010(1), que solo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales.

Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita.

En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas.

No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (C.P., art. 228), la autonomía e independencia judicial (C.P., art. 230), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado social de derecho.

De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales.

Si bien en criterio de la ponente de la presente decisión, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no se extendía a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones(arts. 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política); en virtud de la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 5 de agosto de 2014, proferida en el Radicado 2012-02201-01, M. P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se acoge la nueva postura jurídica y en su lugar, acorde con lo resuelto, se admite la procedencia excepcional contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre.

Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el juez constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema.

En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la Sentencia C-590 de 2005, así:

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Una vez agotado el estudio de estos requisitos es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución.

En el caso bajo examen, el accionante pidió que se le ampararan los derechos a la defensa y de acceso a la administración de justicia, por consiguiente, que se decrete la nulidad del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Alicia Martínez Barragán.

Al respecto, se observa que la acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez, pues el fallo de segunda instancia quedo ejecutoriado el 6 de agosto de 2014 y el accionante presentó la solicitud de amparo el 19 de agosto de 2014, además, es claro que no cuenta con otro medio de defensa eficaz que le permita proteger sus derechos.

Así mismo, es claro que el caso goza de relevancia constitucional, pues se vislumbra una posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia.

Ahora bien, el accionante afirmó que la señora Alicia Martínez Barragán presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Fiscalía General de la Nación, en la que solicitó declarar parcialmente nulas las resoluciones 0-1479 de julio 2 de 2010 y 0-1601 de julio 21 de 2010, en cuanto dieron por terminado su nombramiento en provisionalidad en la Fiscalía General de la Nación, para nombrar al hoy accionante en carrera.

Como consecuencia de tal declaración pidió que ordenara su reintegro al cargo que desempeñaba o a otro de superior categoría, siempre que no implique condiciones menos favorables; disponer el pago de las sumas correspondientes a sueldos, primas, prestaciones sociales, vacaciones y demás emolumentos dejados de recibir en el cargo que ocupaba, así como los incrementos legales ordenados desde su desvinculación hasta cuando se haga efectivo el reintegro.

Además que, se indexaran las sumas debidas, reconocer y pagar daños y perjuicios en cuantía de doscientos salarios mínimos legales mensuales, a causa del retiro injustificado, pagar los gastos médicos, odontológicos, quirúrgicos, hospitalarios, medicinas, exámenes de laboratorio en que incurrió durante la separación del cargo, así como las cotizaciones a seguridad social en salud y pensiones durante el mismo tiempo, declarar que para todos los efectos legales no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio y ordenar el cumplimiento de la sentencia en los términos previstos en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo.

En vista de lo anterior, se desprende que, en principio, los únicos interesados en las resultas del proceso era la señora demandante y la Fiscalía General de la Nación como entidad demandada, sin embargo, se tiene que analizar sí existía algún interés por parte del hoy accionante.

El señor Jorge Rigoberto Villareal Ocaña fue nombrado mediante Resolución 0-1601 de julio 21 de 2010, en carrera como Fiscal Sexto delegado ante el Tribunal Superior de Ibagué, cargo el cual desempeñaba en provisionalidad la señora Alicia Martínez Barragán, quien fue desvinculada mediante Resolución 0-1479 de julio 2 de 2010, razón por la cual se interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho antes mencionada.

Así las cosas, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia del 12 de mayo de 2014, decidió:

“1) DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones 0-1479 de julio 2 de 2010 y 0-1601 de julio 21 de 2010 expedidas por el Fiscal General de la Nación, en cuanto se terminó el nombramiento provisional de la demandante Alicia Martínez Barragán y se nombró a quien entraría a sucederla en el empleo de Fiscal Delegada ante el Tribunal Superior de Ibagué, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones de esta providencia.

2) A título de restablecimiento del derecho, la Fiscalía General de la Nación deberá reintegrar a la señora Alicia Martínez Barragán al cargo de Fiscal Delegado ante el Tribunal Superior de Ibagué o a otro de igual o superior jerarquía.

(…)”

Al respecto, es claro que el señor Jorge Rigoberto Villareal Ocaña si tenía un interés directo en el resultado del proceso, toda vez que, se declaró la nulidad de la Resolución 0-1601 de julio 21 de 2010, por lo que, fue afectado con la decisión que se profiriera dentro de la litis, pues declaró nulo el acto administrativo por medio del cual fue nombrado.

Por lo anterior, era necesario que al hoy accionante lo vincularan al proceso y lo notificaran del auto admisorio de la demanda que había iniciado la señora Martínez Barragán, toda vez que, la pretensión principal de dicha señora era el reintegro al cargo que ocupada el accionante.

Ahora bien, la notificación es el acto material de comunicación mediante el cual se da a conocer a las partes o terceros las decisiones proferidas por las autoridades públicas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales. De esta manera, las notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan valer sus derechos, oponiéndose a los actos de la contraparte o impugnando las decisiones de la autoridad competente.

La Corte Constitucional ha precisado que la notificación no es un acto meramente formal o de trámite, puesto que, a través de ella se desarrolla el principio de publicidad de las actuaciones públicas (art. 228 superior) y se garantizan los derechos fundamentales al debido proceso (contradicción y defensa) y al acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, respectivamente. Al respecto, en Auto 091 de 2002, indicó:

“De esta manera, el acto procesal de notificación responde al principio constitucional de publicidad de las actuaciones públicas, mediante el cual se propende por la prevalencia de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (arts. 29 y 229 de la Constitución Política), dado que se garantiza el ejercicio de los derechos de defensa, de contradicción y de impugnación previstos en el ordenamiento jurídico.

De suerte que, la notificación del inicio y de las distintas actuaciones efectuadas en desarrollo de un proceso, permiten hacer valederos los derechos procesales constitucionales de los asociados, ya que faculta a las partes y a los intervinientes tanto para oponerse a los actos de la contraparte como para impugnar las decisiones adoptados por la autoridad competente dentro de los términos previstos en la ley”.

Ahora bien, la obligación de notificar a las partes e interesados, se establecen en virtud de un mandato constitucional consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de nuestro país que establece:

“El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.

Al respecto, se vislumbra una de las garantías del derecho fundamental al debido proceso, que es el principio de publicidad, en virtud del cual, se impone a las autoridades judiciales y administrativas, el deber de hacer conocer a los administrados y a la comunidad en general, los actos que aquellas profieran en ejercicio de sus funciones y que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación, sanción o multa.

En ese orden de ideas, la Corte Constitucional al sostener que el principio de publicidad de las decisiones judiciales hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, como quiera que todas las personas tienen derecho a ser informadas de la existencia de procesos o actuaciones que modifican, crean o extinguen sus derechos y obligaciones jurídicas, pues sólo si se conocen las decisiones judiciales se puede ejercer el derecho de defensa que incluye garantías esenciales para el ser humano, tales como la posibilidad de controvertir las pruebas que se alleguen en su contra, la de aportar pruebas en su defensa, la de impugnar la sentencia condenatoria y la de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Así las cosas, el principio de publicidad, visto como instrumento para la realización del debido proceso, implica la exigencia de proferir decisiones debidamente motivadas en los aspectos de hecho y de derecho, y el deber de ponerlas en conocimiento de los distintos sujetos procesales con interés jurídico dentro del proceso, a través de los mecanismos de comunicación instituidos en la ley, con el fin de que puedan ejercer sus derechos a la defensa y contradicción.

Así las cosas, es claro que las autoridades judiciales que conocieron del proceso incurrieron en defecto procedimental absoluto, toda vez que, se apartaron de las normas procesales que establecen la necesidad de notificar desde la primera providencia que se profiera, a los terceros que tuvieran interés o estuvieran afectados con la decisión que se pudiera tomar dentro de la litis.

La Corte Constitucional en Sentencia T-781 de 2011 se refirió al defecto procedimental de la siguiente manera:

“El denominado defecto procedimental tiene soporte en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política referentes a los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.

Este tiene lugar siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales.

También se ha admitido que, en forma excepcional, este puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el operador judicial resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales.

Así, se han reconocidos dos modalidades de defecto procedimental, uno absoluto, que se produce cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecidos para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto, u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso. Y un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia.

No obstante, en definitiva, el desconocimiento del procedimiento debe tener unos rasgos adicionales para configurar el defecto bajo estudio: a) debe ser un error trascendente que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y que tenga una influencia directa en la decisión de fondo adoptada y, b) debe ser una deficiencia no atribuible al afectado”.

Así las cosas, se concluye que la omisión de notificar al señor Jorge Rigoberto Villareal Ocaña, quien tenía interés directo, se incurrió en vía de hecho por defecto procedimental.

En consecuencia, se concede el amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Jorge Rigoberto Villareal Ocaña. En consecuencia, se deja sin efectos la providencia del 12 de mayo de 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” y, se ordenara al Tribunal Administrativo del Tolima que, en un término no mayor a treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia, se notifique al accionante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició la señora Alicia Martínez Barragán contra la Fiscalía General de la Nación.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso del señor Jorge Rigoberto Villareal Ocaña. Por consiguiente, se deja sin efectos la providencia del 12 de mayo de 2014 proferida, en segunda instancia, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por la señora Alicia Martínez Barragán contra la Fiscalía General de la Nación bajo Radicado 73001233100020100070601.

2. En consecuencia, ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del Tolima que, en un término no mayor a treinta (30) días contados a partir de la notificación de esta providencia, notifique al señor Jorge Rigoberto Villareal Ocaña del auto admisorio proferido dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por la señora Alicia Martínez Barragán contra la Fiscalía General de la Nación bajo Radicado 73001233100020100070601.

3. En caso de no ser impugnada la presente providencia, dentro de los 3 días siguientes a su notificación, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Presidente de la Sección—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Martha Teresa Briceño de Valencia—Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(1) Expediente 2009-00778, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.