Sentencia 2014-02315/1045-2017 de septiembre 14 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Rad.: 25000-23-42-000-2014-02315-01

Consejera Ponente:

Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez

Nº Interno: 1045-2017

Demandante: Beatriz García García

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social(1)

Asunto: Reconocimiento indemnización artículo 141, Ley 100 de 1993 – mora en el pago de la pensión gracia

Bogotá D.C, 14 de septiembre de 2017

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala para fallar(2).

2.1. Problema Jurídico.

De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si la mora en pago de las mesadas correspondientes a la pensión gracia, generan los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo de la pensión gracia y ii) la naturaleza de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, para abordar, iii) el análisis del caso concreto.

2.2 Naturaleza de la pensión gracia.

La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913(3) para los educadores de enseñanza primaria que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observado buena conducta, y que no posean bienes de fortuna. Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación de carácter municipal, departamental, intendencial y distrital.

Posteriormente la Ley 116 de 1928(4), en su artículo 6º estableció:

“Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección”.

Por su parte la Ley 37 de 1933(5), en su artículo 3º, inciso 2º, dispuso:

“Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”

Por último, el literal a) del numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989(6) preceptuó:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no está limitada a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre y cuando la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional.

Así, en sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos(7):

“El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional (…)” (en este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913).

Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales”.

De conformidad con la normatividad analizada, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, se colige que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional; y que en todo caso, se reconoce a los docentes que acrediten los requisitos legalmente previstos para ello, dentro de los cuales se encuentra el relacionado con que su vinculación docente haya tenido lugar hasta el 31 de diciembre de 1980.

De esta manera, es evidente que la pensión gracia tiene como referente la prestación de un servicio, y la vinculación de parte del docente a un sector de la administración, esto es, territorial o nacionalizado; y por tanto, tiene naturaleza gratuita, siendo totalmente ajena a los aportes necesarios para sustentar las prestaciones del sistema de seguridad social.

Entonces, al ser una prestación autónoma y especial, predicable solo para una tipología de servidores públicos, es dable entender que se trata de una dádiva que la Nación les hace, y que por ende, no hace parte de aquellos derechos inspirados en las normas que amparan la contingencia de la edad, la enfermedad o la muerte, y que a partir del 1º de abril de 1994 se contienen y desarrollan en la Ley 100 de 1993.

2.3. De los intereses moratorios frente a la mora en el pago de las pensiones.

El artículo 141 de la Ley 100 de 1993(8), prescribe que:

“Intereses de mora. A partir del 1º de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensiónales de que trata esta ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago.”

Es preciso indicar, que la expresión “de que trata esta ley”, fue demandada ante la Corte Constitucional, corporación que para confirmar su exequibilidad, consideró:

“Conforme a lo dispuesto, la Corte debe recordar que en este caso los intereses de mora tienen como objetivo primordial proteger a las personas de la tercera edad (art. 46 C.N.), quienes por sus condiciones físicas, o por razones de la edad o por enfermedad, se encuentran imposibilitadas para obtener otra clase de recursos para su propia subsistencia o la de su familia. Luego, a juicio de la Corte, de no existir el reconocimiento por parte del legislador de los intereses de mora a favor del pensionado se convertirían en irrisorias las mesadas pensionales en caso de un incumplimiento tardío por parte de los organismos de la seguridad social encargados de satisfacer ese tipo de prestaciones sociales, pues la devaluación de la moneda hace que se pierda su capacidad adquisitiva en detrimento de este sector de la población.

Así las cosas, en criterio de la Corte, la disposición cuestionada parcialmente, no hace referencia a los pensionados, como lo expresa el actor, sino que ésta dispone, únicamente, que, al momento de producirse la mora, para efectos de su cálculo se reconoce al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, "la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento de que se efectúe el pago". En consecuencia, para la Corporación, el legislador produjo un cambio en cuanto a la forma como, a partir de la vigencia de la referida disposición, se deben calcular los intereses de mora en caso de un pago atrasado de las mesadas pensionales correspondientes, ya que la legislación vigente hasta el momento en que entró a regir la ley de seguridad social, no era diáfana en la materia. Recuérdese, que para un sector de la doctrina, las normas vigentes hasta el momento anterior en que entró a regir la Ley 100 de 1993, preveían una indemnización en caso de mora, en el pago de cualquiera de las mesadas pensionales, esto es, lasquetuvierancomoorigenlaspensionesdevejez,invalidezporriesgocomúnyladesobrevivientes, la que se calculaba por cada día de retraso a un día de salario, según lo disponía el artículo 8º de la Ley 10 de 1972, reglamentada por el artículo 6º del Decreto 1672 de 1973. Pero también, para otro sector de la doctrina, e inclusive para algunos jueces de la República, en ausencia de norma jurídica aplicable a los intereses de mora en materia pensional, acudían por analogía al artículo 1617 del Código Civil Colombiano, en cuanto lo relacionaban con el pago de las pensiones legales, disposición que a la postre fue declarada inexequible por esta corporación mediante la Sentencia C-367 de 1995 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo).

Visto lo anterior, para la Corporación es evidente, que la finalidad de la disposición cuestionada apunta a proteger a los pensionados, teniendo en cuenta que, generalmente, se trata de personas de la tercera edad, cuya fuente de ingresos más importante, la constituye su pensión; luego, llegado el evento de la mora en el pago de sus mesadas pensionales, es justo y equitativo, como lo dispuso el legislador, que las entidades de seguridad social, que incurran en mora o se retrasen en el pago de las mismas, reparen los perjuicios que ocasionen o generen a esas personas por causa de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda(9)”.

La disposición analizada, que contempla los intereses moratorios por el retardo en el pago de las pensiones, busca salvaguardar los derechos de las personas de la tercera edad como sujetos de especial protección, para que su mesada pensional, sea recibida de manera oportuna y les permita solventar las necesidades propias de su cotidianidad, que es, la filosofía de la prestación.

Entonces, la indemnización por mora repara los perjuicios que se hubieren podido causar por el retardo en el pago de las mesadas pensionales, y se justifican ante la ocurrencia de fenómenos económicos que alteran la capacidad para atender las necesidades básicas, como o son la devaluación de la moneda y la inflación.

Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado:

“El artículo 141 de la Ley 100 de 1993 consagró los intereses moratorios como una fórmula para dar respuesta al retardo en la solución de las mesadas pensionales, con el plausible designio de hacer justicia a un sector de la población que se ofrece vulnerable y que encuentra en la pensión, en la generalidad de los casos, su única fuente de ingresos.

Acusan los intereses moratorios un claro y franco carácter de resarcimiento económico frente a la tardanza en el pago de las pensiones, orientados a impedir que estas devengan en irrisorias por la notoria pérdida del poder adquisitivo de los signos monetarios.

No cabe duda de que el retardo o mora se erige en el único supuesto fáctico que desencadena los intereses moratorios. Ello significa que éstos se causan desde el momento mismo en que ha ocurrido la tardanza en el cubrimiento de las pensiones(10)”.

Es muy importante señalar, que en tal contexto, las prestaciones que eventualmente dan lugar a su procedencia, tienen que ver, con aquellas que están previstas en el ordenamiento jurídico para amparar las contingencias a que se puede ver enfrentada una persona, por razones de la edad, de la enfermedad o por la muerte, y que se materializan en las pensiones de jubilación, vejez, invalidez o aquellas que permiten la sustitución por el deceso del causante.

2.4. De lo probado en el proceso y caso concreto.

Del material probatorio recaudado dentro del presente proceso, se acredita lo siguiente:

Que a la señora Beatriz García García, Cajanal mediante Resolución UGM 12315 del 6 de octubre de 2011(11), le reconoció una pensión gracia a partir del 28 de abril de 2008, en cuantía de $ 2.575.615; y posteriormente reliquidada, a través de la Resolución RDP 465 del 23 de marzo de 2012(12), de parte de la UGPP, a la suma de $ 2.876.249.oo, con efecto a la misma fecha.

Que el 25 de noviembre de 2011, a través de Bancolombia, se le hizo pago del retroactivo pensional a la señora Beatriz García García, por monto de $ 131.280.944.23(13).

En este orden, estima el apelante que entre el pago y la fecha en que debió ocurrir por ministerio del artículo 9º de la Ley 797 de 2003, transcurrieron 1020 días de mora, razón por la cual, son procedentes los intereses de mora previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Sobre el particular, la Sala debe señalar que tal como quedó explicado en líneas anteriores, la indemnización de que trata la norma en comento, está causada por el retardo en el pago de las mesadas directamente relacionadas con las pensiones de jubilación, vejez, invalidez, o en grado de sustitución o de sobrevivientes, que son las originadas en el sistema de seguridad social, e inspiradas en la afiliación al sistema y por los aportes hechos en él.

En tal sentido, tal como lo consideró el a quo, la pensión gracia al ser ajena a tales previsiones normativas, dado su carácter autónomo y especial, dirigida a los docentes territoriales y nacionalizados; en cuanto a la mora en su pago, una vez reconocida, no es posible asociarla a la indemnización que por retardo previó el legislador para garantizar la prontitud de las prestaciones que amparan la vejez, la enfermedad o la muerte, que son las contingencias de la seguridad social; frente a las cuales, la subvención gratuita que le fue otorgada a la actora no guarda relación alguna.

Reitera la Sala de esta manera, las posiciones adoptadas en decisiones vigentes sobre la pensión gracia en las que se ha determinado lo siguiente:

1. Es una dádiva especial creada por el gobierno en favor de los maestros de escuelas primarias y secundarias cuyas vinculaciones han sido territoriales o nacionalizadas, y que hubieren laborado al magisterio antes del 31 de diciembre de 1980, además de cumplir otros requisitos ya mencionados.

2. El régimen jurídico aplicable está comprendido por un compendio de normas especiales, como son las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, y 91 de 1989 entre otras.

3. No puede ser objeto de reliquidación por la inclusión de nuevos factores salariales, pues ésta se debe liquidar de acuerdo con el promedio mensual de lo devengado por el docente durante el último año de servicios al que adquirió el estatus, sin importar los aportes, lo que reafirma su naturaleza extraprestacional.

4. Esta prestación no puede ser objeto de integración normativa con las leyes 33 y 62 de 1985, como tampoco, con la Ley 100 de 1993, las cuales se aplican a los regímenes generales más no para los exceptuados como la pensión gracia.

De otra parte, la Sala encuentra que el fundamento de la pretensión perseguida en esta demanda, esto es, el parágrafo 1º del artículo 9º de la Ley 797 de 2003, no está acorde con la filosofía resarsitoria que la indemnización moratoria, como quiera que lo regulado en dicha norma, es el término en que debe resolverse la solicitud pensional y su eventual inclusión en nómina de parte del ente previsional, y en tal sentido, su relación es con el derecho fundamental de petición, tal como lo analizó la Corte Constitucional al examinar su constitucionalidad a través de la Sentencia C-1024 de 2004(14).

Así las cosas, la Sala es del criterio que la demandante no tiene derecho a que por el tiempo que transcurrió entre la fecha en que tuvo efecto su pensión gracia, o desde que pasaron los 6 meses después de su petición, y el posterior pago, se le reconozcan los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; razón por la cual, se confirmará la sentencia apelada sin consideración adicional.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA

CONFIRMAR la sentencia de 5 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Beatriz García García contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de su pensión gracia; conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

1 En adelante UGPP

2

3 Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.

4 Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.

5 Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.

6 Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

7 Expediente S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón.

8 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones

9 Sentencia C-601 de 2000, con ponencia de Fabio Morón Díaz.

10 Sentencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia del 12 may 2005, rad. 22605,

11 Folios 3 a 6.

12 Folios 34 y 35 expediente administrativo.

13 Folio 6.

14 Sobre el particular, explicó la Corte: “Cuando el artículo 9º de la Ley 797 de 2003 se refiere a los "fondos", está comprendiendo dentro de esta denominación a todas las entidades públicas o privadas encargadas de administrar el Sistema de Seguridad Social Integral en Pensiones, otorgar una respuesta de fondo acerca del reconocimiento, reliquidación o reajuste de una pensión de vejez en el término de cuatro (4) meses contados desde la radicación de la solicitud por el peticionario, con la correspondiente documentación que acredite dicho derecho (…). (Negrillas fuera de texto).